新型城镇化下的PPP项目、棚改项目融资营运监管与实践

齐忠迎　齐国志

摘要：进入21世纪以来，我国的经济和社会快速健康发展，2022年我国常住人口城镇化率已达到了65.22%，但是公共服务配套设施服务严重滞后、老旧小区、城中村、棚户区较多，改造项目改造融资困难，资产管理监管不到位。国务院总理李克强在政府工作报告中提出，国家重点支持“两新一重”的建设，即新型基础设施建设，新型城镇化建设和交通水利等重大工程建设，特别是《山东省新型城镇化与城乡融合发展规划（2021～2035）编制研究报告》通过了专家审查，切实提高规划成果、项目立项、改造模式的科学性、针对性和可操作性。基于此，文章针对城镇化进程中的公共服务设施改造项目及棚户区改造项目，从PPP项目模式及棚改项目的融资营运与监管进行分析，并运用西城新区开发的成功案例加以分析与探讨。

关键词：新型城镇化；PPP项目及棚改项目；融资营运监管；项目实践

我国的城镇化建设持续快速发展，但是城镇化发展质量不高，诸如相关公共配套服务设施规划不合理、档次不高，老旧小区、城中村、棚户区等，严重影响了城镇化进程，影响了城市人居环境质量，这一问题的存在，关键在于项目改造的筹资、融资及资金的管理与监管难度较大。针对城镇化进程中的公共服务设施改造项目及棚户区改造项目，从PPP项目模式及棚改项目的融资营运与监管方面进行分析，针对性解决城镇化建设融资难、监管难的问题。

一、新型城镇化建设

（一）新型城镇化发展背景

中国共产党第十九次全国代表大会以来，进一步明确了中国新型城市化的价值取向、时代要求和发展模式，确立了城市化进程、中国现代化与治理改革进程的互动关系，为推进新型城市化的高质量发展指明了方向。国务院总理李克强在政府工作报告中提出，国家重点支持“两新一重”的建设，即新型基础设施建设，新型城镇化建设，交通水利等重大工程建设，特别是《山东省新型城镇化与城乡融合发展规划（2021～2035）编制研究报告》通过了专家审查，切实提高规划成果、项目立项、改造模式的科学性、针对性和可操作性。

当前农村户籍人口进城发展仍是大趋势，相关研究表明，未来几年城镇化率（65.22%）仍将持续保持较快增长。与此同时，全球经济正经历百年未有之大变局，疫情冲击下的世界政治经济文化正在发生深刻变化。“人民城市为人民”“推进以人为本的新型城镇化”“以人为本是新型城镇化的根本目的”“农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务”等主张，从不同角度，阐述了新型城镇化建设的基本目的，即满足人们对美好生活的需求，实现以人为核心的全面现代化。

（二）新型城镇化发展现状、城镇化建设融资遇到的瓶颈

随着城市化进程的推进，也出现了一系列问题，比如公共服务供给不足，资源消耗、环境生态矛盾加剧等。在新型城镇化建设中的资金需求主要是公共服务投融资、基础设施投融资、棚改等保障住房投融资和城镇化建设贷款利息支付等。城镇化建设融资瓶颈主要表现为：

1.公共基础设施建设、市政配套滞后于发展。新型城镇化下的城市建设先天不足（布局不合理，建设不配套），缺乏科学系统全面综合的规划，此外，经济发展水平滞后于快速的城市化进程，导致城市公共基础设施建设、市政配套设施建设仍面临许多困难。

2.城中村、老旧小区改造资金筹集难度大。棚户区改造项目建设资金来源渠道单一，主要依靠政府筹措和贷款，导致财政风险不断增加。

3.棚户区改造项目拆迁补偿安置方案异议大，项目筹集资金周期长。拆迁补偿标准与棚户区改造工程造成的直接损失存在较大差异，且补偿标准远低于实际造成的直接损失，导致迁居户的抗拒。少数“钉子户”无理取闹，拆迁补偿安置协议短时间难以达成一致；安置房建设进度不快，办证难，拆迁户回迁安置工作周期长。

二、PPP项目模式的发展及融资营运与监管

（一）PPP项目模式在我国的发展

PPP项目模式起源于西方国家，自2014年开始引入我国，2014年、2015年、2016年，国务院、财政部、相继出台了一系相关文件和指导意见，在我国公共服务领域掀起了大规模应用PPP项目模式的热潮。

PPP项目模式是指政府的公共部门与私营部门（具有投资、运营管理能力）合作过程中，让私营部门所掌握的资源，参与提供公共产品和服务（市政、基础设施、旧城改造等领域），这样不仅降低了政府地方债务的比重，减轻地方政府的财政压力，而且节约了社会资本。使政府和企业都是全过程参与，实现社会价值最大化。PPP项目模式提供的服务主要集中在交通、住建、环保、能源、教育、医疗等基础设施及公共服务类行业。PPP不仅作为一种企业融资管理手段，还是一次经济体制机制变革，涉及行政体制改革、财政教育体制改革、投融资体制改革。

2022年山东省财政厅数据显示，全年新增入库项目72个，投资额732.68亿元。财政部公布的最新统计数据显示，截至2022年10月底，全国PPP（政府和社會资本合作）综合信息平台项目库累计入库项目18576个、投资额31.9万亿元。

（二）PPP项目模式的融资营运与监管

把传统上由政府部门采购并提供的社会公共服务及基础设施建设等配套服务和产品，交给具有投资营运能力的私营企业进行设计、建设、融资与运营，并通过PPP项目在合同期限或公共服务设施的使用年限内，向用户定期从政府收入中收取特定的服务费或者使用者的付费作为私营企业的收入来源，相对应的私营企业以项目全寿命周期的最低成本来提供符合标准的相应服务。

1.PPP项目模式的融资分为两大块：一是政府无偿划拨的土地（实物出资）、项目固有产权资产（非货币资产出资）、特许经营权资产（无形资产出资）、运营补贴、财政贴息及税收返还等；二是私营企业自身的筹融资活动，主要按照项目的实施进度来筹备所需的资金。

2.PPP项目的运行包括四个阶段：项目的成立阶段、项目的建设阶段、项目的运营阶段和项目的移交阶段四个阶段。

（1）PPP项目成立阶段，重点是对融资的实施方案进行设计，对拟投资机构进行对接洽谈，对相关协议、合同的主要条款进行协商，达成共识后签订融资合同。按照融资合同的约定来完成PPP项目的融资。需特别注意的是确定项目的融资结构比例，这需要对PPP项目的产业特征、项目期限、内部收益率和项目进度对资金需求的时间节点方面进行翔实确定。同时项目股权结构、债务结构也会影响PPP项目的综合融资成本。要明确项目产权主体，根据合同中政府和私营企业双方的利益分配条款，对项目建设全过程的资产负债和收入进行分配，确保PPP项目产权主体的融资营运按规进行。

（2）PPP项目建设阶段，主要是按照融资实施方案和融资合同，根据项目施工进度筹备所需资金，并做好资金的收支管控，减少闲置资金的利息支出。要根据政府授权，按照特许经营模式、托管模式以及混合模式，对PPP项目价值予以确认，并做好相关财务资金管理。

（3）PPP项目运营阶段，重点做好项目运营期的融资、资金偿还、收入确认及税收工作。对运营期项目的维修、维护产生的运营成本费用和财务费用等，应予以准确核实，对运营期经济业务的运营收入、政府补助贴息等要及时予以确认和计量。

（4）PPP项目移交阶段，主要是对整个工程项目进行资产的分类，在确定收入时，不考虑固定资产的价值，仅将特许经营权资产分配的全部收益进行重置，并对其后续产生的费用与支出进行分类确认。对项目实施过程中政府给予的无偿划拨的土地（实物出资）、特许经营权资产（无形资产出资）、运营补贴、财政贴息及税收返还等，要根据当时的补贴文件精神来对其区分处理。PPP项目的移交（提前终止有偿移交、提前终止有偿移交、期满终止有偿移交、期满终止无偿移交），其中，期满无偿转让终止不需要特殊会计处理，其金融资产余额为零。

在每一个阶段，双方的筹融资金各有不同，均需要做好PPP项目的财务风险管理与会计信息核算，涉及国有资产或公共利益的事项，特别是在项目移交阶段，应聘请第三方资产评估机构，移交前对项目设施的经营权和资产组、项目设施的所有权资产组、项目公司的权益和资产进行客观、公正的工作评估。

三、新政下的棚户区改造项目融资营运

（一）棚户区的界定、立项

棚户区，是指城市建成区内平房密度高、港口服务质量差、人均建设面积小、使用年限超过20年、公共配套设施和交通堵塞不完善、环境卫生条件差、安全隐患和火灾隐患大的地区，依据《山东省城镇棚户区进行改造自己认定管理办法》中规定的认定企业标准：一是中国建筑工程结构以简易程序结构、砖木结构、砖混结构等为主的房屋；二是通过使用工作年限超过20年以上且建筑信息密度在40%以上；三是城中村、城边村、建制镇驻地15年以上的房屋；四是按照《危险房屋鉴定技术标准》被鉴定为C级、D级的房屋其房屋建设整体发展质量水平较差；五是房屋内部结构设计抗震不合格；六是存在安全隐患，使用功能不完善，市政基础设施不健全、公共服务设施薄弱、严重影响城市规划实施和有妨碍城市景观的房屋。按照棚户区改造的相关程序报批审核后才能立项进入棚户区改造。

（二）新政下的棚户区改造项目融资营运

對棚户区土地依法公告征收后，依次办理征收补偿登记，由第三方进行现场计量评估，制定、公告、听证、修改征收补偿安置方案，报批征用补偿安置方案，并具体实施。被征收人安置分为货币补偿和产权置换安置两种方式。

1.棚户区改造项目融资渠道主要有：棚改专项债（政府债券）；融资平台棚改债（主要是城投融资发行的债券，其项目收入多来源于土地增值，在土地市场不好的背景下会形成企业偿债能力风险，项目收入构建不合理还会构成政府的隐性债务）；PPP项目模式（合法合规的PPP模式将成为地方政府棚户区改造项目的重要融资渠道）；财政扶贫专项资金支持（专项补助）；政策性银行贷款（解决融资难题的重要途径）；旧城改造和城市更新项目采用商业银行贷款（棚改+配置商业性房地产开发，回归商业属性）。

2.棚户区改造项目与融资管理：棚户区改造是一项民生工程，要严格项目的招投标程序、加强质量监管和成本控制，协调好项目进度与资金的筹备，防范和化解相关风险。（1）棚户区改造项目的前期准备。拆迁安置补偿费要及时足额发放到位，建设工程用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、制定项目实施方案、项目预算和成本概算，积极筹措项目启动资金、周转资金，制定项目进度管控和项目质量管控目标，统筹匹配相关建设资金。（2）棚户区改造项目与资金管理。项目建设阶段要安置施工工期进度，加强项目资金管理、质量管控、成本控制，确保资金按需使用、专款专用，既不能因建设资金闲置而造成额外的财务利息费用成本，更不能因资金不到位而影响项目施工进度，要协调好项目施工进度、项目施工质量、项目建设资金三方面的协调统一。（3）棚户区改造项目与组织管理。成立相关组织机构，明确责任分工，处理好融资方式、资金来源、项目资金、资金管理和还款保障与项目施工周期。

四、从西城新区建设看PPP项目、棚户区改造项目融资营运及监管的运用

按照县城发展的总体规划、“以河为轴，两翼发展”的布局 和“重在西城、难在西城、靓在西城、急在西城”工作要求，西城新区开发建设的公共基础设施、路网配套建设，划定为棚户区范围内的棚改项目建设，在国内融资环境困难、融资渠道收缩，资金利用成本较高的社会环境大背景下，积极运用PPP项目的融资模式和棚户区拆迁改造的新政策，取得良好的效果。

（一）运用PPP项目模式解决西城新区的公共基础设施、市政配套建设取得的成绩

1.创新发展城市经济基础设施建设管理理念与投融资体制，首先通过统一发展思想不断完善企业决策机制，成立西城建设指挥部，统筹协调指挥各项目实施教学进度成立投融资管理专业委员会，对所有这些项目投融资工作人员进行数据统一关系管理，并负责审定投融资中长期规划和年度计划，决策投融资工作的重大事项。设立投融资管理中心，具体负责政府项目投融资管理和政府年度投融资计划编制工作。理顺执行工作机制，实行各棚改项目与市政项目发展规划、时间、理想、招标、投资、施工“六分开”；规划局根据我国城市总体规划情况，对各项技术基础教育设施建设一个项目安排具体建设规划，建委进行分析综合系统设计，发改委审核立项，招标中心统一招标，建设有限公司没有统一核拨资金，重点工程质量管理相关部门组织结构施工。其次成立各个片区或棚改项目部，具体指导推进项目建设进度。三是积极创新融资方式，适时引进PPP项目，政府与民间资本融合，实施公共基础项目建设。打开中国社会发展资金进入市政基础教育实施的渠道，实现国家政府融资的市场化、社会化和多元化运作。

2.进一步加强建设资金监管职能。根据各项目年度筹资情况，确定年度开工项目，相关部门组织专家审核项目设计和投资预算，编制年度投资计划。加强建设项目过程监督，防范财政风险。实施工程质量监督体系，由谁监督，谁签字，谁负责终身监督，实施全过程的事前、事中、事后监督、抽查和全方位监督。

（1）交通路网初步形成。北一环西延、正阳路西延全面建成通车，滨河西路北段、双马路西延、马荒后街东段、龙港路南延、中和花都南侧道路完成路基建设，西城路网拆迁基本完成，路基完成。

（2）是服务体系初具规模。临沂机电工程学校、西城中小学工程主体工程已完成；康养医疗项目正在进行手续办理及片区征收；“一馆三中心”项目已完成规划设计，已纳入PPP项目库。

（3）城市公共设施及城市管理已完成项目移交。就城市公共设施（包括绿化、路灯、路沿石等）及城市管理移交给相关部门进行了专题研究，并要求相关部门移交后提高管理档次和水平。目前，共移交固定资产3622.8642万元。工程项目进度管理方面：欧陆风情街S1-S8，除S6外主体已建设工作完成正全面发展开展内装、外装，S6已开工生产建设，正在搭设基础框架。沂蒙山路沂河大桥、金澜湾沂河大桥及西城路网建设工程：沂蒙山路沂河大桥：附属工程（包括行人路、街灯、护栏等）已基本完成，已完沂蒙山路沂河大桥项目东侧设计道路、沂蒙山路南辅道、沂蒙山路北辅道、滨河东路、滨河东路东辅道、滨河东路西辅道的道路工程建设，附属设备设施进行建设已完成100%。金澜湾大桥：施工便道、围堰施工中。西城路网：双马路北水泥稳定砂完成。双马路南水渠墙面抹灰。西城综合医院建设工程：医疗科技综合楼主体完工，外墙自保温砌块施工完毕，轻质隔墙板施工完毕，内外墙抹灰施工完毕，入口水电墙预留，屋顶轻骨料的施工，消防、空调及强电管道的安装，外墙保温的施工，真石漆的施工，地面的施工：急救综合楼；门诊综合楼；疾控中心楼；主体工程已经完成，病房楼A完成封顶，东地块：土方正在外运，中医医院地槽开始打桩。医养中心1、2号楼开始打桩。西城水厂建设及第三、四污水处理厂工程西城水厂：西城水厂办公楼抹灰，外墙保温施工。送水泵房砌体工程施工。吸水井进行回填。配电室砌体施工。第三污水处理厂立项完成，地界勘测、现状测绘完成，林地资源占用复核工作完成，地上附着物评估企业完成，可研完成，环评现场勘测设计完成，环评批复办理时间完成。地上附着物补偿协议签订完。围挡施工完成。土壤污染，地下水，地表水检测完成。地上附着物进行清理工作完成。厂区总平图完成。第四污水处理厂当前项目土建总体施工完成99.3%。针钉厂和制药厂周边片区改造及市民广场、人防建设工程：针钉厂、制药厂项目按照节点正常推进。鱼种场及周边片区和公安局执法办案中心建设工程：鱼种场项目部鱼种场及周边评估结果入户反馈；城投华府基坑工程挖土已完成，办公区安装50%，实名制通道安装完成，图纸核对审查，进一步修改完善。规划许可证办理。公安执法办案中心，外墙保温全部完成。屋檐镶瓦全部完成。东侧屋檐防水全部完成，屋面第一遍防水全部完成。办案区玻璃罩焊接全部完成。滨河路建设及西路西侧绿化带景观、正阳西路环境提升工程：滨河东路龙岗宾馆东侧沥青材料铺设已完成。绿化及照明方案设计已完成并报领导审批。月澜湾至北一环段施工完成75%。滨河西路（防洪堤）已开标，中标公示，地上附着物进入补偿阶段。施工单位准备入场工作。 滨河西路西侧绿化景观带土方回填近16万方，微地形营造完，招投标挂网。绿化苗木栽植及停车位放线。三桥风景区、沂河廊桥建设工程三桥项目：三桥风景区已完工。廊桥项目工商企业注册、发改、环评、用地发展规划、土地证，工程建设规划工作许可证、施工生产许可证已办理完成。市民文化艺术中心和全民健身运动中心建设工程：市民文化艺术中心建设许可证完成， 一区主楼屋顶、裙楼钢结构吊装完成95% ，后堵墙砌筑至三楼。二区筏板完成，钢结构吊装完成90%，车库顶板完成50%，三区垫层浇筑完成，筏板完成870％，主楼钢构吊装完成45%。全民健身中心施工圖设计完成，准备复核。沂河度假小镇建设工程：项目一期已完成工商注册、项目开发改造、环境影响评价、建设用地规划许可证、土地证、建设项目规划许可证、消防备案证、图纸审定证。

（二）运用棚户区改造新政策筹融资运营建设取得的成绩

1.纳入棚改项目正在实施的项目。据初步统计，西城新区需拆迁腾退土地2944.53亩，住户及企业4550余户。截至目前，已完成土地2753亩，住户及企业3810户，分别占总量的89.8%、83.74%，绝大部分地块已具备土地报征条件。城市规划区内的房屋登记已经全部完成。共涉及11个村，住宅户5399户，非住宅户（含企业、空闲院落）933户。棚改征收全面清零。龙家圈、杨家庄子、前马荒、后马荒及针钉厂、制药厂片区和公家疃6个棚改征收片区拆迁面积达3591亩，涉及征收户5400户；苗木等地上附着物652户，已全部协议清理；另外还有坟墓775座，已全部迁至公墓。

（1）龙家圈棚户区改造工程： 安置区一期各项手续完成。各地块按照施工要求正常施工。沉降区二期完成了北块体的野外水平和现阶段具备勘探条件的地质调查、地质图审核工作。

（2）前后马荒及杨家庄子棚户区改造：前马荒片区手续办理已完成一个项目管理备案、环评、节能、不动产权证、建设中国工程发展规划许可、图纸设计审查、工程成本预算、施工企业许可证，正在办理绿化和消防手续，安置区二期、三期用地已签订土地出让合同，正在准备办理立项手续，安置区二期、三期用地挖土方完成60%。

（3）后马荒安置区：1#楼至13#楼按照节点正常有序稳步推进。

（4）杨家庄子片区：杨家庄子一期和开先国际正常施工。杨家庄子社区预留地金泉国际开发项目1#、2#楼地上一层施工完成，3#、4#、5#楼筏板钢筋绑扎完成。沿街楼评估复核完成，等待评估结果。

2.纳入棚改项目已经完工的项目。自2018年下半年棚户区改造项目实施以来，目前已经完成4处拆迁安置区建设，共完成建设20幢多层和30幢小高层楼房的建设，楼房建筑面积达24万平方米，容积率为1.88，绿化及基础配套设施齐全，周边国家公共管理服务功能齐全，并且顺利完成安置户入住工作。

3.项目融资营运等要素保障更为有力。在棚改安置区建设政策保障方面，针对去年西城建设过程中遇到的资金以及手续办理的瓶颈问题，住建局、西城指挥部安置区建设专班牵头，会同财政、自然资源与规划、行政审批、人防等部门，研究制定了《棚户区改造征收成本核算办法》，破解了部分安置区在建设前未设计人防工程，手续无法办理的问题，制订了《工程经济建设一个项目“拿地即开工”实施不同意见》。针钉厂片区将成为第一批受益项目，现已开始前期规划、设计等工作，可实现“拿地即可开工”。这些政策和机制的突破将极大促进今年安置区的建设工作。在资金保障方面，全年县西城指挥部协调县财政局拨付各项资金累计已达12.82亿元。

五、结束语

解决城镇化建设融资问题的几种可行措施：运用PPP项目模式完成新型城镇化建设中的公共基础设施建设、市政配套及城中村、老旧小区改造资金筹集及建设；运用棚户区改造项目的新政策实施项目的融资与建设。

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（作者单位：齐忠迎，山东省沂水县龙家圈街道办事处；齐国志，滨州职业学院会计学院）