中西部地区推进城市社区治理的创新路径

吴琪

摘要：城市社区作为城市社会治理的基础单元，其治理效能与社会治理现代化紧密相连。近年来，中西部地区在国家政策引导和基层深入探索下，在城市社区治理领域取得了较大成效，探索出了具有区域特色、适合区域推广的经验模式，但同时也面临着诸多现实困境。HB省X市作为中西部地区的典型代表，依托全国社区治理和服务创新实验区试点平台在城市社区治理方面探索出了适宜的方法与经验，给中西部地区提升城市社区治理水平提供了有益启示。

关键词：中西部地区；城市社区治理；政策试验

一、问题提出

城市社区治理是国家治理和基层治理。党的十八大以来，在国家政策的强力导向和地方实践的持续探索下，我国在城市社区治理方面取得了较大成效，特别是以江苏、浙江、上海、福建、广东等地为代表的东部地区依托全国社区治理和服务创新实验区试点平台持续聚焦社区党建、社区自治、社区服务深入探索，形成了诸多具备可复制、可推广的治理经验。在对民政部组织的“中国社区治理创新成果”的多案例分析发现，经济发达地区有经济能力为社区治理创新提供条件，而欠发达地区在治理创新上受经济发展水平和财政投入的制约，致使我国社区发展存在区域差异，由此，东中西部地区的城市社区治理呈现“非均衡性”特征。党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，“三共”格局不仅强调治理合力的凝聚，更强调全国社区治理水平的整体性提升。因此，与东部发达省份相比，经济处于弱势的中西部地区在治理资源相对匮乏的情况下如何有效推进城市社区治理已经成为提升我国社区治理整体效能、实现社区治理现代化的关键突破口。

二、观察样本：HB省X市建设全国社区治理和服务创新实验区

党的十八大以来，开展实验成为推进社区治理改革创新的一个重要取向。X市作为具备后发优势的中西部典型代表，其城市社区治理成为观察中西部地区社区治理效能的典型样本。为全面提升城市社区治理能力，促进社区建设发展提档升级，X市委市政府高位谋划，以全国社区治理和服务创新实验区（以下简称“实验区”）建设为契机，通过健全城市社区治理体系，补齐城市社区治理短板，有效提升城市社区治理能力，为后发地区统筹力量推进社区治理和服务创新提供了经验借鉴。

（一）问题导向是社区治理创新的原生起点

直面问题，找准城市社区治理的立足點，是探索创新路径的基本前提。X市辖区共有162个城市社区，近年来，X市高度重视社区建设，先后出台了一系列文件，从制度设计上为推进城市社区建设提供了政策保障。近年来，X市社区治理创新工作取得了较好成绩。但是，X市在城乡社区一体化建设方面取得初步成效的同时，城市社区治理也面临着众多现实困境，主要表现为以下三点：

一是偏重中心城区，区县间城市社区发展支持力度不均衡。在市管县的行政结构下，中心城市的社区发展不仅能获得本级的财政支持，而且还能从市级层面获得较多的支持与指导，因而拥有双重发展条件。而在市县分列的财税结构下，边远区县的城市社区发展获得市级支持的可能性明显小于中心城市。因此在整体上，区县间社区发展支持存在明显差距。二是偏重内容创新，城市社区建设与治理机制调整不及时。20世纪80年代以来，X市的社区建设本质上得益于政府的赋权，但近些年来X市在这一领域的相关工作机制没有随着赋权状况变化做出及时调整，在日常的建设过程和治理过程中过度偏重内容创新，治理方式与机制少有建树，导致内容创新不仅难以持续且难以推广，基层社会治理创新难以实现质的突破。三是偏重硬件设施，城市社区建设软实力发展不充分。由于缺乏科学规划与指导，在过去较长一段时期内，X市各级财政对社区建设的投入主要聚焦在公共基础设施和社区基本硬件的改善上，而在社区治理的方式方法上比较有限。粗放式的建设模式导致社区软实力不够，难以真正形成软硬件有机匹配的社区治理过程，社区治理实效提升缓慢。

（二）机制创新是驱动社区探索的强劲动能

X市在建设实验区的过程中，紧扣“探索建立以市带县的城市社区治理机制”，始终将治理机制创新作为政策试验的重要突破口，注重从顶层设计层面完善社区治理机制，着力构建运行有效、有机衔接的城市社区治理机制。为此，X市委市政府坚持高位推进，以市委市政府的名义印发了《X市关于开展全国社区治理和服务创新实验区建设的实施方案》，从点面结合的角度谋划了四大创新性推进机制（如表1）。

一是从“面”的维度建立“领导+投入+考核”机制，主要包括以市带县的社区治理领导工作机制、社区治理资金投入机制、社区治理考核评估机制。在这三大机制中，领导工作机制侧重于构建党建引领社区治理与部门联动协调机制，核心要义是“谁来推动”，回应组织力的强弱问题，最终作用是推动组织合力的凝聚；投入机制注重以政府财政投入资金为杠杆，充分撬动部门资源、驻区单位力量，驱动社区自我“造血”功能，构建财政支持、自我发展、社会投资三位一体的投入机制，核心要义是“如何投入”，回应社区治理和服务创新的资源量问题，最终作用是为社区治理发展提供资源支持；考核机制集聚建立综合目标考评、双向考核制度、“互联网+”考核机制、第三方评估制度，核心要义是“怎样有效”，回应实效度的大小问题，最终作用是为治理合力和资源投入提供动力。二是从“点”的维度构建“政策试验点”探索机制，X市在探索以市带县的城市社区治理机制中，坚持因地制宜，立足当地区域发展实际，充分评估区县社区建设实际，科学合理部署承接主题，形成了8个“分类推进”的区县政策试验点和观察点，这些政策试验点（示范社区）成为X市建设实验区的主抓手，其核心要义是“如何落实”，回应如何建立推进抓手的问题，最终作用是探索城市社区治理经验。X市“点面”结合创新机制的主心骨是党建引领，主轴是纵向到底、横向到边、关系明确、管理有效、充满活力的党政工作体系，其目标是致力于形成党建引领政策试验的推力网络体系，为实验区建设提供权威力量。

（三）制度政策是推动政策试验的重要保障

实验区机制是一种中国本土政策执行下的探索学习式基层治理工具，是国家治理体系与治理能力现代化建设的重要制度创新，必须要有规范化的制度作为实验区运行与政策试验的保障。

实验区内含从上到下的行政压力传导，借助组织权威督促地方政府高度重视城市社区治理工作。X市委市政府高度重视国家级实验区的建设工作，相继召开实验区建设动员会、推进会，并组织多次培训会，营造实验区建设的良好氛围。在实验区建设初始，全市按照实施方案的总体框架以清单制原则明确了政策试验的制度清单，涉及机制构建、资金投入、考核评估等多项政策文件。在市级政策的引导下，X市各县区围绕实验主题分别制定了相应的实施方案。以X市下辖地级市C市为例，C市在本次实验区建设中承担“党建引领”和“三轮驱动”实验主题，该市聚焦实验主题形成了《C市建设全国社区治理和服务创新实验实施方案》、《C市全国社区治理和服务创新实验区“党建引领·红色物业”专题实施方案》和《C市全国社区治理和服务创新实验区“三轮驱动·共建共享”专题实施方案》三项制度文件，搭建起以总体方案为主框架、以分主题试点方案为内核的政策驱动机制。

三、实践向度：X市社区治理政策试验的治理效能

X市以全国社区治理和服务创新实验区为契机，立足问题导向，坚持因地制宜、全域治理，建立健全政策试验的领导工作机制、资金投入机制、考核评估机制，构建市县联动、政策衔接的科学化、规范化制度体系。在科学的治理机制和有效的制度保障下，X市城市社区治理取得了一定的社会发展治理成效。

（一）党建引领社区治理实现新突破

新时代的社区治理不仅是以社区资源来推动的治理，更是基于资源下沉下党组织引领的整体性治理，要将基层党建和社区治理建设相融合，以党的组织优势来强化社区治理的基础，为社区注入强心力和向心力。

X市建设实验区将党建引领政策试验有效嵌入城市社区治理并贯穿于始终，在党建引领社区治理方面实现了新突破。第一，网络化党组织体系推力明显。为大力探索党建引领城市社区治理的有效路径，强化街道抓党建、抓治理、抓服务职能，X市立足破解城市基层治理条块分割、力量整合和资源下沉不够的难题，通过重构组织设置、优化职责范围、规范运营规则再造街道治理主体，有效提升了街道党工委的区域统筹协调能力。同时健全“社区党委（党总支）-网格（小区）党支部-楼栋党小组-党员中心户”四级组织架构，形成“党委（党总支）+支部+党小组+党员中心户”的组织结构，将党的政治引领力和党员的示范带动效用充分结合，为政策试验塑造了强大组织力。第二，党建引领驱动“三方联动”作用突出。针对国企改制后遗留的“三无小区”缺少统一管理和规划、老旧小区物业收费困难等难题，C市以党建引领为主线，坚持分类治理，强化社区物业组织体系、管理机制、保障机制、监督体系建设，以社区党建促进三方“联”起来，以协商议事促进三方“动”起来，切实理顺了业委会、居委会和物业公司之间的关系，化解了三方矛盾，提供了高质量的社区物业服务，塑造了党建引领“红色物业”服务新模式。第三，党建融合网格自治叠加效应可持续。治理单元是否一致会影响治理效能。X市针对目前城市社区突出存在的网格单元、自治单元与党建单元不一致的问题，着力以社区党建打通网格与自治单元，建立小区党支部、按照小区划分网格、组建网格自治理事会形式实现单元融合，发挥单元融合的治理效应。

（二）市县联动治理机制迈出新步伐

社区中的联动式治理，首要是黨的组织资源和行政组织资源之间的联动整合，既包括不同行政部门之间的联动，也包括党政之间的联动。X市的市县联动治理机制在缓解行政体系内部的条块分割困境难题、凝聚政策试验合力、提高社区治理协同性方面迈出了坚实的一步。

X市以“市县联动”作为实验区建设的推动机制，这里的市县联动包括两层含义：一是纵向的上下联动，即市县两级党委政府围绕实验主题、聚焦实验试点主题依托行政体制上下联动深入探索推进；二是横向的左右互动，即市县两级政府职能部门以实验区建设联席会议为议事平台，就政策试验的政策制定、资金项目等进行统筹整合。第一，市县联动重塑社区治理合力。X市各级党委政府发挥市县联动撬动多方资源的动力作用，通过创制政策试验的领导工作机制、投入机制、考核评估机制，在一定程度上破解了社区治理“分散碎片化”的现实困境，有效动员政府职能部门参与政策试验，凝聚出政策试验的强大合力。第二，市县联动整合社区资源要素。市县联动创建机制不仅可以凝聚治理合力，而且可以对分散在各级政府和部门的碎片资源采取从上到下的整合，形成政策试验和社区治理的重要基础。

（三）政策试点实验内核取得新成效

政策试点可以缓解社区治理改革压力，分步骤有序推进，提高政策落地的实效性，是一种渐进式改革方式。X市分别设置县（市、区）政策实验点和观察点，这些观察点在市县联动动力机制的驱动下，有针对性地探索出诸多制度成果，实验内核取得新成效。第一，社区治理资源不断拓展扩充。C市因其县级市的行政地位和较好的社区建设基础经验，承担“三轮驱动”实验主题探索，“三轮驱动”旨在构建以政府投入、社会支持和自我造血的社区建设资金多元化保障体系。为此，C市专门研制出台了《C市全国社区治理和服务创新实验区“三轮驱动 共建共享”专题实施方案》，主要通过链接并整合企事业单位、社会组织等筹集资金，设立“社区公益基金”，扩充政策试验资金来源。同时，通过发掘社区闲置公房、设施、土地等资源，大力发展社区特色社会企业，举办公益活动广泛筹集社区资金，不断提升社区自我造血能力。第二，多重“减法”助推社区提质增效。X市J县针对社区牌匾过多泛滥、证明出具无依据、社区治理无效度等突出问题，通过“两精简三规范四提升”①与“公益创投+志愿者积分+协商议事+信息化”具体方式，以社区“减加法”相结合提升社区治理效能。“两精简三规范四提升”是减负手段，其中最为关键的是社区减负“211”工程清单，“211”工程的推行是用权责清单理顺了基层政府与社区的权责关系。“公益创投+志愿者积分+协商议事+信息化”是增效目的，其中公益创投是方式，志愿者积分制是驱动力，协商议事是抓手，信息化是支撑，J县以四者相互关联、内部融合的思路促进城市社区治理成效显著提升。

四、结论与启示：中西部地区推进城市社区治理的路径塑造

中西部地区由于区域位置、资源要素等因素在城市社区治理领域普遍存在治理力量难以统合、治理资源欠缺、治理效能不高等突出问题，这些问题严重制约了城市社区治理水平和能力的提升。HB省X市作为中西部地区在城市社区治理方面的典型代表，在政策试验中取得的顯著社会治理成效，为推进中西部地区的城市社区治理提供了有益启示。

（一）重构组织机制，凝聚治理强合力

党政重视是推进和深化社区治理改革创新的关键变量。党组织因其强大的统领能力，可以充分调动各种资源和力量，为城市社区治理注入强大动力，因此，必须坚持党建引领，将社区治理要素以党组织为主渠道去落实。

一是集成设立统领强力机构，社区治理最突出的问题是条块分割、“九龙治水”、各自为政，这种现象抑制了城市社区治理的整体性规划推进。成都市创新党委领导城市社区治理的体制机制，通过在党委系列设立专门机构-城乡社区发展治理委员会（简称“社治委”），通过发挥市县两级社治委牵头抓总、集成整合的组织作用，把分散在20多个党政部门的职能、资源、政策、项目、服务等统筹起来，将其下沉至基层社区最前端，实现精准化发力。设置统领部门有利于借助党组织的权威力量统一规划部署，实现社区治理服务资源向基层下移、统筹整合规划权力向上移动。因此，中西部地区在政策优势欠缺、经济滞后的情况下应充分借鉴成都市党建引领社区治理经验，以省市为单位集中力量设立社区治理统一规划部门，提升治理统筹层次，将有限的资源用到真正发挥效用的治理领域。二是强化区域化党建大联盟，“区域化党建”致力于整合区域内各类党建资源与社会资源，变内循环为内外一体化循环，强化互动共商，倡导自主管理，具有引领区域社会组织和弥合组织结构体系的双重功效。基于区域化党建在统筹力量和整合党建资源的突出优势，中西部地区应在现有基层党建体系基础上，通过政治会议机制、委员会机制、“在职党员双报到”、“社区顾问”机制等形式将辖区党政机关、企事业单位、两新组织党建有机嵌入区域化党建，将区域化党建向纵深、高层次推进，构建全方位、多层次的区域化党建大联盟，提升区域统筹协调和整合优化能力。三是推进街道管理体制改革，街道既是城市行政权力的末梢，也是政府与社区的衔接点。党的十九届四中全会强调，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。这里的基层指的就是街道和社区，资源和服务有效下沉基层的前提是必须要有顺畅的体系渠道和制度通道。因此，中西部地区应以集成资源、集约高效为改革导向，推进街道管理体制改革，减少管理层级，将以往的“金字塔”型结构调整为扁平化管理结构，科学有效配置权力，用直达式的管理模式将资源和服务下沉到社区，从基层凝聚起城市社区治理的强劲合力。

（二）整合社区资源，培育治理新要素

充足且多样的社区资源是社区治理发展和服务提升的基础要素和重要保障。东部地区因其发达的经济发展水平，城市社区自身拥有深厚的集体资产，周边普遍分布着企业、商超，这些资源为社区推动居民自治和提供优质服务赋予了明显优势。而中西部地区，由于经济发展水平相对弱势，政府财力有限，再加上城市社区基础薄弱，城市社区治理资源匮乏。在这样的情境下，唯有将碎片资源进行整合，才能解决居民需求日益多样与社区资源碎片化的突出矛盾。

一是搭建资源汇集多层次平台，中西部社区治理资源的碎片化特性要求必须要有相应的资源平台作为整合载体，所以应坚持因地制宜、分类治理的原则，对于社会组织发育比较成熟的区域，可以通过政策支持、资金保障、设施提供等方式建立社会组织孵化培育中心，为社会组织发展提供培育基地。对于社会组织发展弱小的区域，应以街道为基本单位组建成立街道级资源共享服务平台，整合街道范围内的优势资源，提升街道统筹协调能力，待时机成熟时，将街道资源共享平台升级为区级资源汇集平台，发挥更大效用。二是优化拓展线上+线下资源整合方式，“三社联动”机制蕴含社区平台、组织载体、社工支撑三大要素，其运行关键是联动，而资源就是联动的核心因素，因此，要建立科学的社会组织培育和发展政策，注重培育效益高、作用更大的社区社会组织，同时设立驻区单位资源共享奖励项目和志愿服务积分兑换制，激发共建单位和志愿者参与社区治理和服务的活力，以创新机制链接更多服务资源。同时也应充分发挥信息技术在资源整合中的支撑作用，通过依托社区公共服务综合信息平台和智慧社区信息平台，优化系统内置模块，为社区资源整合提供资源信息共享，实现社区资源整合的高效化、最优化。三是创设标准化资源整合流程，以梳理三项清单为抓手把握资源类型，政府应坚持问题导向，围绕环境卫生、社区教育、扶贫帮困、文化娱乐、养老服务等议题，开展入户走访，形成“需求清单”；街道和社区应发挥大党委作用，全面梳理辖区周边资源，对资源进行分类整理，形成“资源清单”；组织力量分析居民需求和辖区资源，通过协商议事形成“项目清单”。提升资源发掘与链接能力，通过社区组织发掘社区内部已有的设施、人力、志愿服务等资源，并发挥社区退休老干部、企业负责人等能人的资源链接能力，促使盘活资源与链接资源相结合，提升社区资源管理与使用效能。

（三）创新驱动载体，催生治理高效能

中西部地区在逐步提升经济发展水平过程中，应通过政府宏观设计、中观实践、微观操作，不断创造和满足城市社区建设发展所需的诸多治理条件，发挥政府部门的权威组织作用，持续整合碎片化的社区资源，形成中西部地区城市社区治理的闭环动力机制，促进区域城市社区治理提质增效。

一是深度谋划城市社区治理发展规划，中西部地区各级政府是社区治理发展的“总舵手”，在城市社区治理中处于政策制定、统筹规划的角色定位，是提升区域社区治理水平的关键因素，在党委政府的组织指导下，目标明确、措施详实的城市社区治理发展规划成为政府力量有效嵌入城市社区治理的有力抓手。中西部地区应结合实际学习借鉴成都治理经验，将城市社区治理置于地区社会治理的重要位置，结合经济社会发展规划，编制城市社区治理与发展相互促进的专项规划，从顶层设计上统筹力量、整合资源，为城市社区治理提供“路线图”。二是探索运用实验试点与示范创建载体，纵观全国社区建设现状，实验区创新机制成为推进基层社会体制改革的政策工具和有益载体。中西部地区借鉴设置省级社区治理和服务创新实验区，注重紧扣本地区在城市社区治理领域的体制机制、社区居民自治形式等重难点问题深入探索，创新推出具有中西部治理特性、具备复制推广的治理经验。根据地方社会发展条件和试验基础适时调整优化政策试验机制、强化实验结果的提炼和转化，注重从实验形式翻新转向实验内核创新，形成国家级与省级实验区梯次衔接、有机互动的良性改革试验格局。三是注重提炼实践效果突出的治理经验，城市社区治理经验最终以经验做法呈现出来，因此必须高度重视以社区工作法为内核的经验总结和提炼。社区工作法是对社区组织开展社区工作的工作理念和工作方法的科学总结提炼，是推进社区治理现代化的重要手段和必备工具。中西部地区在具体推进城市社区治理时应坚持以人民群众为中心，以各地丰富的经验做法为文本，侧重于提炼涵盖城市社区治理体制机制创新、程序流程优化、社区工作艺术等内容，同时具备操作性和示范性的社区工作方法，用详实且有效的“操作指南”催生中西部城市社区治理高效能。

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＊课题名称：杨凌职业技术学院2022年院内基金项目：“乡村振兴背景下农村集体经济提升乡村治理效能的研究与实践”研究成果（项目编号：SK22-61）。

（作者单位：杨凌职业技术学院）