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二维框架下我国儿童心理健康服务政策文本内容量化分析*

2023-02-17陈婷黄明昭方鹏骞

中国卫生事业管理 2023年1期
关键词:儿童心理工具心理健康

陈婷,黄明昭,方鹏骞,2△

(1.武汉科技大学医学院 公共卫生学院 职业危害识别与控制湖北省重点实验室,湖北 武汉430065;2.华中科技大学健康政策与管理研究院(智库))

儿童处于生长发育关键时期,诸多因素导致其不少心理问题[1]。早期心理问题干预不及时,成年后会发展为心理疾患,对生活造成严重影响[2]。我国社会转型期,压力增加及各种突发事件使心理疾患和社会心理问题日益凸显,儿童心理健康问题愈发突出。

2021年联合国儿童基金会报告指出,我国约有3000万17岁以下儿童正遭受不同的行为情绪障碍困扰。调查显示,17.6%的儿童存在行为心理问题,随着年龄的增长而递增[3];经济较发达地区儿童心理疾患发病率高于欠发达地区[4],且70.0%农村学龄儿童存在至少1种心理问题[5],患病率逐年上升。另有研究报告指出,我国18岁以下青少年获得心理健康服务的首选方式是科普推广(80.0%),健康教育(77.2%)和向好友与同学咨询(74.7%),84.3%青少年希望有固定机构提供心理服务[6]。儿童难以获得专业心理服务,国内具备专业资质的精神和心理医师较少[7],可及的心理服务水平不高,难以满足我国目前日益增长的心理健康服务需求,尤其是心理健康问题严重、服务需求较高的群体[8]。即使在精神卫生医疗资源水平国内领先的上海,青少年心理健康问题也由于专业人员不足而缺少充分干预[9]。

儿童健康关乎国家发展活力,心理健康服务建设至关重要。2001年以来,《儿童权益保护法》《精神卫生法》等政策层面的纲领性法律文件为儿童心理健康服务建设提供了重要依据。2021年10月,国家卫生健康委印发的《健康儿童行动提升计划(2021-2025年)》指出,要构建儿童心理健康的家庭、学校、社会公共服务运行机制。但我国儿童心理健康服务资源不足、体系整合不畅的问题仍然突出[10]。因此,本文通过归纳国家层面近20年儿童心理健康政策文本内容,结合实际提炼政策文本特征,为我国儿童心理健康服务体系建设提供参考。

1 研究对象与方法

1.1 研究对象

本研究以“儿童/青少年/未成年”+“心理/精神”等为关键词组合在国务院、国家卫生健康委员会、国家教育部等机构网站检索2001年至2021年的儿童心理服务相关政策。纳入标准:①政策内容与儿童或未成年心理服务相关;②国家层面的政策文件。排除标准:①只涉及儿童或未成年整体健康问题,未提及心理健康;②仅提及心理健康问题,未针对儿童或未成年人;③只出现关键词,无儿童心理服务的实质内容;④与纳入政策文件实质相同的政策解读、新闻报道、政策意见征纳样稿等。最终整理出2001~2021年符合标准的49篇政策文件作为研究对象(表1)。

表1 2001~2021年儿童心理健康服务政策文件表

1.2 研究方法

通过政策工具视角,采用文本内容分析法对政策进行分析。运用内容分析法对文本信息提取、编码、分类,结合数理统计分析并验证文本内容的意图、目标和有效性。

将政策工具(X维度)结合政策针对客体(Y维度),构建我国儿童心理健康服务体系二维分析框架。以政策文本具体条款作为基本单元,对政策内容识别、归类,最终得到116条政策文本分析单元。

1.2.1 X维度:政策工具

本文借鉴Zegveld和Rothwell对政策工具划分的方法,将目标政策划分为供给型、需求型和环境型三类政策工具,这三类政策工具需平衡使用以保证政策的科学合理性[11],且应注重政府在项目推进过程中承担环境营造者的角色,凸显供给和需求在相关政策项目发展中的重要作用[12]。

供给型政策工具是政府通过为相关机构、个人提供资源等系列措施及建议来推动儿童心理健康服务的发展;需求型政策工具强调政府通过扩大现实需求和激发潜在需求从而拉动相关服务发展;环境型政策工具则是借助政策措施和法律法规改善目前政策和制度的外部环境进而间接影响服务发展(图1)。各政策工具的分类及解释见表2。

图1 政策工具分析框架

表2 政策工具分类及解释

1.2.2 Y维度:政策客体

我国儿童心理服务建设主要涉及学校、社区和医疗机构,而国内外通常将尽早干预、综合治疗作为儿童心理健康服务的关键[1]。依照家庭-学校-医疗机构的运行机制,Y维度将政策客体分为教育体系、医疗体系、社区和外包服务以及整体四个部分,进一步分析。

1.2.3 统计分析

采用EXCEL2021对纳入的儿童心理健康服务建设的政策文件编码和分类。通过STATA16.0统计软件对政策文本单元数据进行描述性统计分析及发文数量时间趋势拟合。基于本文的二维分析框架,采用构成比来描述不同客体政策工具的分布。

2 结果

2.1 2001~2021年我国儿童心理健康服务政策发展情况

对纳入政策按发文年份分类,使用线性回归拟合,政策发文数量从2001年到2021年呈明显上升趋势(P=0.008,图2)。

图2 2001年到2021年相关政策发文数量及趋势

2001年《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出,加强青少年心理健康教育。2002年,教育部印发《中小学心理健康教育指导纲要》明确心理健康教育在中小学的地位,为我国校园心理健康服务制度奠定基础。此后十年,我国儿童心理健康服务主要以校园为中心进行心理健康教育。2006年《国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要》指出,通过推动教育改革来健全学校心理健康教育工作,为其提供强有力的保障。

2011年,国务院印发《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》指出,要降低儿童心理行为问题和精神疾患患病率,医疗机构应加强儿童心理健康监测工作和开展心理行为发育评估,并首次提出构建儿童心理健康公共服务网络,建立覆盖城乡、功能完善的精神卫生防治和康复网络。2012年,教育部修订《中小学心理健康教育指导纲要》。2013年生效的《中华人民共和国精神卫生法》从国家立法层面对学校心理健康教育和心理咨询等做出规定,部分学校开始规范校园心理咨询和心理健康教育等工作。2014年,教育部启动实施中小学心理健康教育特色学校争创计划。2015年,教育部印发《中小学生心理辅导室建设指南》,规范校园心理健康教育和心理咨询室的建设、管理、评估等工作。至此,我国中小学校园心理服务支持框架基本形成。

2019年,十二部委联合制定的《健康中国行动——儿童青少年心理健康行动方案(2019-2022年)》提出,到2022年底基本建成有利于儿童青少年心理健康的社会环境。2021年,国务院印发《中国儿童发展纲要通知(2021-2030年)》明确了儿童心理健康监测重点工作内容,提出探索建立社区初筛、县级复筛、专业医疗机构诊断和康复的心理服务网络。

2.2 儿童心理健康服务政策工具使用情况

纳入的116条政策工具中,以供给型为主(49.1%)、其次是环境型(31.9%)、需求型最少(19.0%)(表3)。

表3 不同政策客体政策工具分布

供给型政策工具中机构建设使用最多(16.4%),主动心理支持(13.8%)、人才支持(10.3%)次之,网络体系建设(8.6%)最少。需求型政策工具的4个条目试点示范项目建设(6.0%)、健康宣教(5.1%)、服务外包(3.4%)和扩大服务覆盖(4.3%)使用相对均衡。环境型政策工具中目标规划(15.5%)明显较多,占环境型政策工具的48.6%,其次是策略性措施(6.9%),监督评价(4.3%)和规范标准(3.4%)较少。

2.3 儿童心理健康服务涉及政策客体情况

从表3可知,针对教育体系的政策工具最多(57.8%),其次是整体(22.4%),医疗体系(12.9%)、社区和外包服务(6.9%)政策工具使用较少。

教育体系中供给型政策工具使用最多(39次,58.2%),主要是机构建设、主动心理支持和人才支持;环境型政策工具其次(19次,28.4%),值得注意的是,其中有9次用于目标规划;需求型政策工具使用最少(9次,13.4%),主要集中在试点和示范项目的建设。

医疗体系中供给型政策工具使用最多(8次,53.3%),以机构建设为主,重点在校园内儿童心理健康服务机构的建设;环境型政策工具次之(5次,33.3%),需求型政策工具使用最少,仅2次 (13.3%),且都用于扩大儿童心理健康服务覆盖范围。

社区和外包服务中三类政策工具使用均较少,政策工具种类单一,尤其是环境型政策工具仅有2次目标规划。

针对整体的政策工具中,环境型政策工具使用最多(11次,42.3%);需求型政策工具次之(8次,30.8%),5次是开展关于儿童心理的健康宣教工作;供给型政策工具最少(7次,26.9%),但主要是人才支持、心理支持和网络体系建设,未出现机构建设(图3)。

图3 不同客体政策工具使用构成

3 讨论与建议

3.1 政策数量增多,内容缺乏连续性

2001至2021年,儿童心理健康服务政策发文数量整体呈增长趋势,显著集中在2011年、2015年和2021年,这可能与《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》和《健康中国行动——儿童青少年心理健康行动方案(2019-2022年)》出台有关。但政策内容整体上缺乏连续性,如2012年和2015年前后政策内容重点在教育体系,建设校园心理卫生服务机构和开展心理健康教育,因此,教育体系以供给型政策工具为主。随着《健康儿童行动提升计划(2021-2025年)》的提出,工作转向社会整体服务体系的建设,此后少有针对教育机构心理服务体系的保障政策出台,已建立的校园儿童心理健康监测、筛查、干预系统未能形成完备的服务流程、量化标准和监管机制,导致政府大力投入的校园心理健康服务利用率较低,质量参差不齐,大量学校心理卫生服务机构形同虚设[7]。应在加强儿童心理健康服务的同时,营造良好的政策环境,增加环境型政策工具使用,完善服务体系的评估评价和经验总结,并根据评估结果针对性地完善工作机制,强化服务能力,提升服务质量与利用率。

3.2 政策工具分布差异化,重供给轻需求

我国儿童心理健康服务需求型政策工具使用仅占19.0%,不到供给型政策工具的一半,比例失衡导致相关政策并不能发挥最大效用。湖南一项调查发现,欠发达地区45.7%的中小学生对寻求心理服务难于启齿,三分之一的教师认为寻求心理健康服务有损形象,人们往往将心理健康问题等同于“精神病”、“不正常”等[13],即使校园里有心理健康服务也不愿主动利用。这些均反映出儿童心理健康服务的潜在需求未能充分激发。而政策工具中健康教育仅占5.1%,且主要集中于社区和外包机构以及全人群,学校和医院这两个儿童心理健康服务的关键机构没有政策引导其开展健康教育。在儿童心理健康服务能力建设中,要拉动需求侧,除了通过扩大服务类别和覆盖范围来刺激现实需求之外,更要将潜在需求外化,开展针对学校、医院、社会各方广泛的儿童心理健康教育,加强各方对心理健康问题的重视,引导民众正视儿童心理健康问题,鼓励儿童寻求心理干预,推动儿童心理健康服务的发展。

3.3 环境型政策工具内结构失衡

环境型政策工具注重规划而未落到实处。目标规划占环境型政策工具的48.6%,监督评价、规范标准的使用仅为24.3%。我国儿童心理健康工作起步较晚,目标规划为早期的儿童心理健康服务发展明确方向,但缺乏各机构的工作评价体系,缺少政府资源整合和统一领导,难以形成有效合力,使得心理健康工作德育化[10]。应自上而下成立各级儿童心理健康工作专班,健全相关制度,完善评价指标体系,加强监管措施,保障政策有效落地,促进儿童心理健康服务体系的建设,并真正发挥作用。

3.4 政策客体分布不均衡,聚焦教育机构而忽视其他客体

目前,我国儿童心理健康服务工作聚焦于学校,侧重使用供给型政策工具,忽视了社区与社会层面的心理服务建设。仅将工作交予学校,未协同社区、家庭和社会开展面向全体的心理健康教育活动,难以改进心理健康服务工作。而良好的同伴、家庭以及社会支持对儿童心理健康具有积极效应[14],要充分认识到家庭、社会、学校的价值,联合各方共同开展心理健康服务。在制定相关政策时,应均衡关注各政策客体,促使其协同发展形成合力,鼓励社区基层医疗机构开展心理健康服务,适当引入民营心理服务机构进入社区展开培训,既提升不同客体机构的服务供给能力,又促进各方广泛、深入交流。

3.5 优化政策设计,多元服务供给,构建联动体系

学校、医院、社区分属不同部门,各机构之间相互独立,儿童心理服务各方相互割裂,难于尽早发现问题,儿童心理健康干预工作开展困难。因此,要加强“家、校、医、社”的儿童心理健康信息互联互通机制,“家、校、社”监测到不良心理健康状况,经“医”诊断后反馈并在“家、校、社”的协同下多方干预。一方面,政府需要不断提高各方对于儿童心理健康问题的关注程度,加强医疗机构、社区等服务提供,扩大社区医院儿童心理保健门诊的覆盖,促进社区心理服务保障落实,提高专业人员和社会服务人员的心理健康服务能力。另一方面,应不断规范心理服务行业和治疗方法标准,严格准入,制定一系列政策,在保证服务规范、有效的前提下,以服务外包为补充,鼓励建立民办的心理诊所和儿童精神医院,提高儿童心理健康服务的可及性、有效性、规范性,构建联动一体化的儿童心理健康服务体系。

4 结论

本研究基于政策工具与客体视角构建二维框架首次量化分析我国近20年儿童心理健康服务建设相关政策。研究发现,政策内容连续性不强,教育体系儿童心理健康服务需出台监督保障措施和标准规范;政策工具使用重供给而轻需求,儿童心理健康问题干预待加强与校园心理健康服务利用率低并存,社会需求并未完全打开;注重单一机构建设而忽视儿童心理健康问题在家庭、学校、社区的整体协同机制。目前,迫切需要提升社会对于儿童心理健康问题的认识和重视程度,加大需求型政策工具的使用,在学校和医疗机构大力开展心理卫生健康教育。同时,调整环境型政策工具结构,制定监督、管理以及质量评价方案,完善心理健康服务的标准规范和干预流程,在已有的儿童心理健康服务机构中建立健全相关指标体系,提升已建成的心理卫生服务机构的使用率。最后,加强各机构之间的互通能力,努力建成联动一体化的儿童心理健康服务体系。

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