医院内部行风建设现存问题与对策研究*

霍婷 ， 王岳

(1.北京大学第六医院，北京 100191；2. 北京大学医学人文学院 )

“如果不正义的人过得比正义的人更幸福，那我们为什么还要成为一个正义的人？” 柏拉图在《理想国》中的这一发问引人深思。具体到医疗行业，在实践中如果因违法违规而额外获利的医疗行为并未被制止或未被课以相应的责任，那么长此以往，必将导致行业环境开始污浊，部分良医受到熏染滋生不正作风，造成医疗行业形象、声誉以及人民健康权益受损的严重后果。

2013年原国家卫生计生委、国家中医药管理局制定并发布的《加强医疗卫生行风建设“九不准”》(国卫办发〔2013〕49号)以及近期出台的《医疗机构工作人员廉洁从业九项准则》(国卫医发〔2021〕37号)在我国医疗行业行风建设进程中具有里程碑作用，上述规范直指行业症结所在，为医疗机构及从业人员划定行为红线，加之近年来各级卫生健康行政系统持续推进纠风专项整治行动，我国医疗行业行风建设水平已显著提升。但由于“红包”、回扣、不合理医疗检查等问题存在已久，表现形式多样且手段隐蔽[1]，在短时间内往往难以根除，因此需要进一步构建起纠风的长效机制，以持续提升医疗服务水平，促进医院高质量发展。

1 医院内部行风建设的重要意义与面临的现实难题

1.1 重要意义

推进医疗行业行风建设需要多方主体的共同努力，如各级卫生健康行政部门、行业学(协)会、媒体等等。但相较于上述外部监管主体，从医院内部层面强化行风建设应作为最主要方式予以特殊关注。其中的原因就在于：其一，无论是从预防、识别还是处置内部不正之风的能力上看，作为“自家人”的自律管理都具有天然优势，如对诊间加号的实际情况以及科室用药、收费情况进行检查和评价，以实现快速预防、识别实践中的变相利益输送情形。又如在调查发现院内存在不正之风后，及时对直接责任人员给予批评教育、取消当年评优评职资格或低聘、缓聘、解职待聘、解聘处分。其二，院内行风建设能够产生长效监管效果，是维系医院生存和长期稳定发展的必要条件[2]。医院建立的内部行风建设组织管理体系能够在长期内形成较为完整、全面的管理链条，自上而下、由里而外持续地规范医疗活动。这既巩固了卫生健康主管部门开展的专项行动成果，也起到了畅通医患沟通、投诉处理机制的作用，有助于塑造良好的医院形象，推动医院健康可持续发展。

1.2 现实难题

1.2.1 行风办公室设置混乱，难以发挥实效

行风办公室作为院内行风建设工作的具体执行部门，承担着完成行风领导小组布置的日常工作事务以及统筹协调、督促落实等职责。实践中，将行风办公室下设或挂靠在医务处、纪检监察室以及党院办等职能处室下的做法十分常见(如表1)。更准确地说，为满足国家有关行风建设管理体系与人员配备的巡查要求，各医院扩充现有职能处室职责、指定部分工作人员承担行风管理任务是典型做法。如襄阳市中心医院在院内文件《关于加强纠正行业不正之风工作责任制办法》中规定“日常工作由纪委、监察科负责，必要时可抽调成员部门工作人员组成工作专班”。如此极易引发院内行风建设工作出现“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”现象。此外，从行风建设的内在要求以及所要实现的目标来看，将行风办公室设置为某科室的内设机构也并不合适。以作为医务处内设机构的行风办公室为例，其工作往往集中于临床医技科室的医德医风考核以及规范医疗服务等问题上，容易忽略人事、财务、基建管理等相关内容，不利于院内行风建设工作的全面推进。同样，下设于纪委部门的行风建设办公室工作主要聚焦于收受“红包”、回扣等内容，同样无法满足医院行风建设的综合性、系统性要求。

表1 部分医院行风办公室设置情况

1.2.2 不正之风查处手段单一，内生动力不足

近年来，通过媒体自曝或投诉举报方式查处的医院不正之风事件频发，如山西大同某医生自曝医院“塌方式”收受回扣[3]，患者举报医生索要红包还嫌弃少[4]等等。举报具有的线索清晰、优先查实、及时反馈优势使其在内外部监管手段中十分受青睐[5]，特别是实名举报方式，已构成医疗行业纠风的主要来源之一。但这也在一定程度上反映出了医院查处不正之风内生动力不足的现状，部分医院“坐等线索上门”成为影响院内行风建设向前推进的一大障碍。内生动力不足一方面表现为不重视行风相关工作，缺乏大局意识和自身约束力；另一方面表现为回避矛盾，不敢迎难而上[6]。纠风工作的开展必然会提出规范医疗行为、切断不正当利益纽带等要求，施行难度与阻力可想而知。明确如何增强和激发医院及其工作人员纠风的内生动力，是重中之重。

1.2.3 不正之风调查处置程序缺失，阻碍管理体系建设

从应然角度看，规范不正之风的调查处置流程是保证不正之风事件合规、有效处理的客观需要，也是提升院内行风建设水平的重要条件。特别是在部分医院已经建立行风建设组织管理体系的背景下，如大连医科大学附属第二医院执行的“院长主要责任，领导小组为办事机构、科室和院区负责人具体执行、行风建设专员协调传达”运行机制[7]，明确由谁来调查认定事实、参与最终处置决策以及划定调查处置时限等事项有利于进一步完善管理体系。然而在实践中，多数医院并未对调查、决策的程序和时限做出明确规定，未形成公开、公正的程序规则，这不仅降低了行风建设工作效率，也容易导致医院基于舆论压力而忽视对被调查人权益的保障，使得查处结果很难为被调查人认同和接受。

2 建立医院内部行风建设组织管理体系

2.1 明确组织管理架构

2.1.1 成立行风建设领导小组

公立医院应当坚持“党委领导、院长负责、党务行政工作机构齐抓共管”的基本准则，建立由党委书记、院长任组长，分管院领导和纪委书记任副组长，组织、人事、财务、科研、后勤、医务、护理、审计等部门负责人任成员的行风建设领导小组。领导小组定期召开工作会议，负责院内行风建设工作的总体部署及决策[8]。其中，组长是第一责任人，对全院行风建设情况负总责，应带头及时传达上级文件精神和组织学习有关行风建设的法律法规与政策；副组长按照班子分工对分管领域的行风建设情况负责，对小组成员提供指导和帮助；小组成员要积极督促检查所在部门的落实情况并定期汇报、整改。

2.1.2 独立设置行风建设办公室

基于医院行风建设工作的综合性、系统性要求[9]，建议将行风建设办公室作为独立的一级机构进行设置。如此设置，不仅方便了行风建设工作的协调推进，也有利于实现行风管理人员的合理配备和明确分工。具体来说，在独立设置行风建设办公室后，配备专职行风管理员全职从事日常工作更具现实性，同时也对选配人员的知识背景、数量、职责分工提出了客观要求。参考西安交通大学第一附属医院的实践经验[10]，可以将行风建设办公室工作人员的岗位职责概括为以下4点：第一，组织协调。完成行风领导小组布置的工作事务以及组织、协调、督促、总结行风建设任务的落实；第二，宣教管理。开展“一个主题多种形式”的职业道德宣教活动发挥积极引导作用；第三，监督管理。多渠道调查院内行风建设情况，查实存在不正之风情形后上报领导小组以待集体决策；第四，职业道德考评。对包括行政管理人员在内的职工进行职业道德考核，建立临床医技科室医务人员的医德考评档案。鼓励医院通过优化行风管理员专业结构以最大限度实现岗位职责。

2.1.3 强化科级行风管理

科室是医院的基层管理组织，是层层落实行风管理任务的关键所在。科级行风管理不要求以成立管理小组为必要形式，但应当指定科室行风管理员，在科主任的领导下根据行风建设领导小组和行风建设办公室所布置的工作事务，实际履行具体行风监督管理职责。对日常工作中发现的行风问题，科室行风管理员要如实建立问题台账，在深入剖析后积极采取整改措施；对科室职工认真履职、甘于奉献的正面典型实际，应予以鼓励和表扬。此外，医院也可以采取每年与科主任签订目标责任书的方式夯实科级行风建设责任，确保“一岗双责”落到实处[11]。

综上，组织管理架构形成如图1。

图1 医院行风建设组织管理架构

2.2 加强行风管理人才队伍建设

2.2.1 扩充行风管理人才队伍

扩充行风管理人才队伍是保证行风建设水平持续提升的重要基础。实践中，聘任社会行风监督员协助医院履行行风监督管理职责的做法十分普遍。如同济大学附属天佑医院聘请医院周边的社区工作者作为社会行风监督员[12]，南京大学医学院附属口腔医院聘请学校、企业、新闻媒体等行业人员为社会行风监督员[13]。这些来自社会各界的行风监督员所具有的最大优势即在于能够以更全面的视角对医院的行风情况提出合理化建议。他们能够从患者的视角出发，实地体验就医全流程并反馈个人满意度，精准改善和提升医疗服务能力；能够从医院管理人员的视角出发，运用批评、建议、调查、监督权查明内部行风管理制度的缺漏并提出合理化建议；能够从医患间桥梁纽带的视角出发，既为患者广开渠道，传递就医诉求与心声，也对医院进行正面宣传与介绍，协助化解矛盾，促进医患关系协调发展[14]。

2.2.2 开展行风管理人才能力提升培训

具备相应职业技能是专兼职行风管理人员承担行风管理工作的前提条件，也是影响工作成效的重要因素。在职业技能培训的内容上，应当根据行风管理员的岗位职责有的放矢。以科室行风监督员为例，首要目标是通过培训使其熟悉、掌握医德考评的内容和流程，同时培养其在判断科室医疗服务水平与质量管理水平上的敏锐观察力和风险识别力。在职业技能培训模式上，建议医院除常规培训以外，同时采用“订单式”培训模式，与高校或卫生健康行政部门达成培训合作，委托专业师资对院内行风管理员进行专项培训。

3 培育医院从业人员职业道德教育与考评机制

医乃人术，无德不立；德高术精，福泽人民。在医疗实践中长期积累形成的职业道德是新时期“敬佑生命、救死扶伤、甘于奉献、大爱无疆”职业精神的根源，也是当前我国医疗卫生人员抵御不正之风和行业潜规则的内生动力。

3.1 完善职业道德教育机制

《医疗纠纷预防和处理条例》第九条明确规定医疗机构应当加强对医务人员的职业道德教育。一方面，强化岗前培训并持续推进继续教育，实现职业道德教育的全员覆盖。对于新职工，医院应积极组织学习《医疗机构工作人员廉洁从业九项准则》《医师法》《医疗机构从业人员行为规范》等规范，就职业道德内容进行详细讲解，同时结合行业内的典型案例，深入剖析不正之风对医务工作者形象、医患关系以及人民健康权益的损害，引导新职工养成严谨的医疗工作作风和崇高的医德修养。而对于老职工，医院应持续推进继续教育以保证实现常态化职业道德培训。基于我国继续医学教育采用的学分制管理模式[15]，建议各医疗机构充分利用好继续教育网络学习平台，将职业道德课程纳入必修科目且提高学分占比。同时，建议聘请具有医学伦理、医学人文以及医药政策与法律等相关背景的人员担任授课教师，形成优质师资队伍以保证教育质量。

另一方面，多样化职业道德教育形式，鼓励定期开展宣誓教育和推广先进典型以强化教育效果[16]。其中，宣誓作为一种公开的承诺，可以“塑造和唤起参与者的情感体验和共鸣”[17]，从而产生潜移默化的影响。实践中医院组织开展的“医生誓言”“护士誓言”活动，能够增强每一位医务人员的自律意识以及职业理想信念，同时有利于提高自我要求。此外，对于在日常工作中立足于岗位，甘于奉献或在突发公共卫生事件中冲锋在前的先进典型，医疗卫生机构应当加大宣传力度，推动形成典型示范效应，引导广大医务工作者自觉抵制歪风邪气[18]。

3.2 健全职业道德考核评价机制

为形成较为系统、全面的职业道德考核评价机制，医院应从考评主体、考评内容和考评结果运用三方面入手，制定详细规则以便职工遵从。首先，对于考评主体，行风建设组织管理框架中的各级行风建设管理人员均可作为职业道德考评主体对院内从业人员实施具体考评工作。其次，对于考评内容，实体法从宗旨与态度、沟通与礼仪、医商交往与同行交往等多个方面对医院从业人员提出了明确要求。建议各医院结合实际情况制定考评量表(如表2)，明晰职工对具体标准的认知。同时，医院可以根据量表结果清楚地了解职工现存的问题与不足，从而有针对性的调整教育重心与策略。最后，对于考评结果的运用，应根据原卫生部、国家中医院管理局发布的《关于建立医务人员医德考评制度的指导意见(试行)》(卫办发〔2007〕296号)的规定，将考评结果与职工的晋职晋级、岗位聘用、评先评优、绩效工资、定期考核等直接挂钩。如职业道德考评结果为优秀或良好等级的,年度考核方有资格评选优秀;考评结果为一般等级的,年度考核为基本合格;考评结果为较差等级的,年度考核为不合格。

表2 医院从业人员职业道德考评量表

4 完善行风调查与处置

在调查、处置职业道德失范行为及行业不正风气的问题上，教师行业已具有较为成熟的做法可供借鉴。教育部发布的《中小学教师违反职业道德行为处理办法》(教师〔2018〕18号)以及地方发布的《广东省中小学幼儿园教师违反职业道德行为处理工作指引》(粤教师〔2021〕7号)、《上海市中小学幼儿园教师违反职业道德行为处理的意见》(沪教委人〔2020〕14号)等规范性文件明确规定了有关师德失范行为的举报受理和调查处理规则，同时涵盖了对当事人的救济、处理结果定期报送与解除等内容。而在医疗卫生领域，鉴于当前已颁布的实体法中还不存在有关行风调查、处置的细致性规定，建议医疗机构从以下两点出发形成内部工作流程以健全院内行风建设制度设计。

4.1 调查流程

发现医院从业人员可能存在不正之风情形的，一般按照以下程序办理：(1)行风领导小组统筹协调对决定受理的不正之风事项的调查核实取证；(2)行风管理员具体负责收集、查证有关证据材料，形成书面调查报告；(3)行风建设办公室将调查认定的事实及拟给予处理的依据告知被调查人员，听取被调查人员的陈述、申辩及相关人员意见，并告知被调查人员有要求举行听证的权利。被调查人员提出的事实、理由和证据成立的，应予采信。对拟给予降低岗位和解除聘用合同的处分，被调查人员要求听证的，行风建设办公室应当组织听证；(4)调查审理工作结束后，根据调查认定的事实及适用的法律、法规、院内规定，由行风领导小组集体决策作出处理决定；(5)明确告知被调查人可采取复核或向单位主管部门提起申诉等救济措施。

4.2 人员处置

查实医院从业人员存在不正之风情形的，应视情节轻重，给予批评教育、通报批评、取消当年评优评职资格或低聘、缓聘、解职待聘、解聘处分。其中需要追究党纪责任的，由纪检监察部门按照《中国共产党纪律处分条例》的相关规定给予相应党纪处分；需要给予行政处罚的，由卫生健康主管部门及其它相关部门依法给予相应处罚；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。此外，院内处分执行期满后，医院应按程序在1个月内作出解除决定，职工的权益不再受原处分的影响(受到撤职、降级等无需恢复到处分前级别与待遇的情形除外)。