我国药品集团采购组织发展策略：基于深圳实践*

欧阳明，范阳东，刘小艳，关颖，陈泳欣，苏成威，萧鲲，支国舟

(1.广州市第一人民医院/华南理工大学附属第二医院，广东 广州 510180；2.广州市第一人民医院白云医院/广州市白云区第二人民医院；3.广州医科大学；4.广州市妇女儿童医疗中心 ；5.广州医科大学附属脑科医院 ；6.南方医科大学珠江医院)

长期以来，药价虚高、以药养医、缺乏创新、质量不一等国内药品行业的痛点和难点问题一直是我国药品采购面临的严峻考验，也严重影响了我国医改进程[1]。在此背景下，起源于20世纪初的美国药品集团采购组织(Group Purchasing Organization，GPO)逐渐走入大众视野[2]。GPO是美国医疗机构追求节约成本和精细化管理的产物，通过规模经济和议价能力为美国医疗机构节省成本和提高医疗服务效率[3]。我国自引入GPO模式以来，不少省、市对构筑适宜自身的GPO进行了探索。2016年，深圳市便探索创立了“政府引导、市场主导”的GPO，直至2018年国家医保局主导“4+7”在11个城市进行药品带量采购试点开启第一次国家带量采购，把深圳也纳入其中[4]。发展至今，深圳GPO影响力不断扩大，取得了一定成效，但也同样面临发展困境。在新形势下，有必要了解深圳GPO发展历程、运作流程，总结其先进经验，分析其面临挑战，为我国药品集团采购组织优化策略的制定提供有益启示，从而推进我国医改进程。

1 深圳GPO发展历程及运作流程

1.1 发展历程

深圳GPO发展至今，经历了六个阶段。第一阶段是孕育阶段：2015年，深圳市向国务院提交了《关于开展“互联网+医药”模式专题调研，解决药价虚高问题的建议》并获批示。此举为深圳GPO诞生打下了基础；第二阶段是诞生阶段：2016年，深圳市坚持“政府引导、市场主导”原则，建立市场化GPO采购模式，推出了独立的第三方平台，并印发了《深圳市推行公立医院药品集团采购改革试点实施方案的通知》(深卫计发〔2016〕63号，以下简称“63号文”)[5]。63号文的出台，为深圳GPO的发展指明了方向；第三阶段为跨区域联盟采购模式形成阶段：有了前期的各项基础，2017年深圳药品集团采购改革全面落地，东莞区域联合集中采购模式形成；第四阶段为广东省内推广阶段：2018年，随着肇庆跨区域联合集中采购模式形成，珠海市、河源市加入上线，深圳GPO进入了省内推广阶段。同年，深圳市印发了《深圳市公立医院药品集团采购组织管理办法(试行)》《深圳市公立医院药品集团采购目录管理办法(试行)》《深圳市公立医院药品集团采购规定(试行)》(以下简称“两法一规”)[6]；第五阶段为省内向省外延伸阶段：2019年，广东省内惠州市、江门市、湛江市、梅州市、潮州市等上线，并逐步向哈尔滨市、梧州市延伸；第六阶段为全国推广范围不断扩大阶段：2020年至今，长春市、吉林市、延边市等城市试点GPO，陕西省、湖南省、四川省等地陆续取得阶段性进展，深圳GPO全国推广范围不断扩大，逐步成为全国影响力最大的GPO之一。

1.2 运作流程

围绕“两法一规”，深圳GPO总体运行主要分为“招采”和“运营服务”两个阶段，其中招采阶段采取“政府定规则、医院提需求、专家评质量、谈判降价格”的运行模式[7]。运营服务阶段可以归纳为“采购保供应”“服务提效率”“全程受监管”和“拓展第三方”四大方面，具体见图1。

图1 深圳GPO运作流程

1.2.1 招采阶段。第一步是“政府定规则”，即按照“政府引导、市场主导”原则，充分发挥“政府引导”作用，由政府做好顶层设计：出台“两法一规”、遴选药品集团采购组织、对采购目录进行“瘦身”；“医院提需求”指的是深圳GPO主动向医院征集意见，形成药品采购目录；“专家评质量”专指深圳GPO开创的双专家评审制，第一轮为专家初审，审核供应商资质。第二轮专家评审主要从临床疗效和质量等方面进行综合评定，通过综合评定后形成拟成交结果，结果在官网公示；“谈判降价格”即在GPO模式下，深圳市把公立医院的采购需求集中起来交由集团采购组织与药企进行议价谈判。

1.2.2 运营服务阶段。首先是“采购保供应”，为做到“保供应”，深圳GPO采取了五大措施：以数据分析为基础采购、采取分类的灵活采购形式、与多家企业建立合作关系、设置安全库存管理、自建现代化物流中心，五大举措有力保证了药品供应；其次是“服务提效率”，包括设置专业的药师团队进行跟踪服务、自建供应管理一体化平台、根据客户类型设置针对性服务，三大举措确保深圳GPO的服务效率得到提升；三是“全程受监管”，深圳GPO采取多维度、全过程的监管，包括法规约束、政府监管、社会监督和在线监督，保证了深圳GPO的监督成效；最后是“拓展第三方”，通过第三方药品采购平台探索建立医保智能监控平台、区域医疗大数据平台等，为患者提供更多元的药品供应和健康服务的同时，也为医保政策制定提供数据支撑和政策落地后效果评估分析，降低医保资金风险。

2 深圳GPO实践分析

2.1 先进经验

2.1.1 遴选专业第三方作为GPO。国内外的实践证明，在施行GPO过程中，倘若选择的第三方交易平台本身不是药企，则其对药品市场的运作情况和流通环节的利润分配等信息缺失，可能会造成谈判议价能力不足。基于此，深圳GPO正是在“两法一规”规则下，遴选了专业公司作为第三方药品采购组织。所遴选的企业是致力于成为以大数据决策、精益供应链及智能化连接为核心的药品集中采购服务运营商，其领导团队来自多领域，实质是一个多基因混合的管理体系。遴选企业的自身特点决定了其能够切实做到“招采合一”，且具有比较强的议价和招采能力。

2.1.2 构建适宜的集团采购目录。深圳GPO的一项重要内容就是针对国内药品行业的痛点和难点问题给药品采购目录“瘦身”，将改革前在省平台采购目录的通用名、品规、剂型进行压缩。集团采购目录由市卫生行政部门成立的市公立医院药事专家委员会编制和更新。药品的遴选坚持需求导向、科学合理、保证质量、公平公正原则。经“瘦身”后构建的集团采购目录为深圳GPO的顺利推行打下了坚实的基础。

2.1.3 全国首创“双专家评审制”。降低药价是带量采购追求的重要目标之一，但对于患者来说质量与价格同等重要，如何保障中标药品的价廉质优是一直在探索的问题[8]。针对此，深圳GPO在议价谈判的过程中开创了双专家评审制，在“质量优先、价格合理”原则指导下按照质量评分占比60%、价格评分占比40%设定评价指标，分别从企业规模、产品质量、供应保障体系等四个维度对参评企业进行评价，另外加上价格维度进行综合评价，抓住评价关键点，确保评价结果科学合理。在两轮专家的遴选中，第一轮的初审专家由GPO从研发、生产专业人员和专家团队中抽取，第二轮的终审专家由市卫健委从全市专家库中抽取，专家覆盖面广、专业性强，确保评审结果可靠性。

2.1.4 建立并利用医药大数据库。深圳药品集团采购组织于2016年开始建立医药大数据库，数据库主要内容包括药品标准化数据、医药企业数据、医疗机构数据、国家药品目录数据、药品监管数据、药品招标采购数据、全国各省药品价格数据等。大数据库能够为药品招标采购提供数据参考、监测全国药品价格情况、方便药品价格数据的应用和分析统计。医药大数据库数据的全面性与丰富性既保证了深圳GPO的正常运行又为药品采购管理体制改革提供了强大的数据支撑。

2.2 面临挑战

2.2.1 营运性质方面，公益性服务和市场化运作的矛盾需进一步妥善处理。深圳GPO的实施一直坚持政府引导、市场主导的原则。政府引导强调的是保持其公益性服务，市场主导追求的是市场化运作。两者本身是一对矛盾体，如何处理两者矛盾是深圳GPO长期需要面临和亟待解决的问题。深圳GPO是药价市场化的有益尝试，但遴选的第三方交易平台本身是企业，企业以追求利益最大化为原则，如何进一步妥善处理两者关系，是深圳GPO面临的巨大挑战。

2.2.2 运营和招采机制方面，部分环节需进一步调整和完善。在现行运营和招采机制下，深圳GPO仍有部分环节需要进一步调整和完善：一方面，深圳GPO还有待进一步建立健全分类采购目录及其动态调整机制。部分药品不能及时挂网，一定程度上给医疗机构购买和使用部分药品带来了不便，进一步建立健全分类采购目录及其动态调整机制迫在眉睫；另一方面，对于“双专家评审制”中的评价指标需要进一步细化，确保全面、客观和科学，诸如“优于同类药品”等模糊用语尚需改进[9]。

2.2.3 监督管理方面，常态化监管手段及其功能需进一步挖掘。保障实施规则及其过程具有充分合法性是完善药品采购体制面临的突出问题[10]。回顾深圳GPO的发展历程，深圳GPO曾一度卷入“垄断风波”，针对质疑，原深圳市卫计委对此做出了整改，允许药品生产企业自主选择现有集团采购组织或其他采购平台向深圳市公立医院销售目录内药品。至此，对深圳GPO的质疑暂告一段落，但该事件也给深圳GPO敲响了警钟，如何加强对GPO全程监管，进一步挖掘常态化监管手段及其功能，防止“垄断”倾向和其他市场寻租行为出现依然是深圳GPO面临的考验。

2.2.4 可持续发展方面，需要进一步培育自身竞争优势。截至目前，我国药品采购进入了试点“4+7”带量采购阶段。在当前阶段，GPO发展进入了新的时期，多层级GPO竞相发展成为趋势，省内外的GPO平台竞争将会变得激烈。目前，广东省内药品交易“三足鼎立”局面已经成型，广东省平台、广州GPO、深圳GPO已成共同竞争态势[11]。三家平台相比，各有优劣，在竞争态势下，深圳GPO如何维持自身现有优势，培育新的竞争点，同时查找自身不足，不断完善自身运营和招采机制，确保可持续发展，是当下必须深入思考的问题。

3 我国药品集团采购组织优化发展策略

3.1 加强市场主导，构筑良好外部市场环境

市场化是GPO的重要特征，也是深圳GPO的重要品格。深圳GPO创立以来不断发展壮大，取得了不少成效，正是基于深圳良好的外部市场环境下始终坚持“政府引导、市场主导”的原则。深圳经验告诉我们，厘清政府和市场的职责，深入探究公益性与市场化平衡机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，逐步建立以市场为主导的药品价格形成机制，切实做到最大限度减少政府对药品价格的直接干预是GPO正常运转和取得成效的重要前提。2020年中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出要加快要素价格市场化改革、健全要素市场运行机制[12]。因此，要构筑GPO市场要素化机制体制，一方面要加快GPO要素价格市场化改革：完善主要由市场决定GPO要素价格机制；加强GPO要素价格管理和监督；健全GPO生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。另一方面，要健全GPO要素市场运行机制：健全GPO要素市场化交易平台；完善GPO要素交易规则和服务；提升GPO要素交易监管水平；增强GPO要素应急配置能力。通过以上措施，逐步实现市场主导，完成GPO市场要素化机制体制构建，为GPO的运行与发展构筑良好的外部市场环境。

3.2 务必多管齐下，完善运营以及招采机制

深圳GPO的先进经验及面临挑战为各层级、各地GPO完善运营以及招采机制提供了诸多有益启示：首先，要遴选专业的、有医药运营背景的第三方平台作为采购组织，能够较大程度提高议价和招采能力；其次，结合深圳经验，更新集团采购目录，借鉴“双专家评审制”。因地制宜，进一步丰富采购模式，建立分类采购目录，完善相应指标评价体系，健全准入退出动态调整机制，逐步扩大采购客户范围，满足各方多样化、不同层次的采购需求；此外，发挥线上监督优势，建立多层次、全方位、立体化的监督体系。明确在招投标、运营等各阶段相关部门的具体监督职责，引入第三方协会监督，强化社会监督，建立健全信息披露机制和信用评价机制，构筑GPO“自我审查+外部监督”体制。最后，以医保支付为基础完善GPO平台，强化“招采合一、量价挂钩”核心机制作用。建立和完善集团采购“四个确保”和医保基金结余留用机制、医保支付标准与采购价格协同机制、医保基金与医药企业直接结算支付机制等。多管齐下，完善药品集团采购组织运营以及招采机制。

3.3 积极开拓创新，打造对外竞争发展优势

作为地方GPO的先行试验田，深圳GPO以其特有模式在全国范围产生的影响日益扩大。目前，深圳GPO进入了全国推广范围不断扩大阶段，但面对的竞争日趋激烈，广东省平台、广州GPO、上海GPO等也有着强劲发展势头。在新形势下，应注重在保持自身竞争优势的前提下持续完善招采和运营机制，补齐短板，实施差异化战略。而提供多元化增值服务是GPO打造竞争优势的首选之策，也是GPO发展的一大趋势。在国际上，美国GPO经过多年的发展和演化，其业务范围已不仅限于价格谈判，衍生出了多种增值服务，包括向医疗机构提供数据分析和标准化、市场研究、新技术评估、传染病防控、信息整合和共享服务等[13]。在国内，广东省平台在全国首创“在线交易、在线竞价、在线结算、在线融资、在线监管”五个在线服务，同时提供权威医药数据信息咨询、资本运营、并购贷款等服务。深圳GPO在“保供应”“提效率”等方面也有自身优势。面临GPO增值服务多元化趋势，各层级、各地GPO应借鉴国内外GPO增值服务先进经验，结合自身实际，开拓创新并构筑自身多元化增值服务，通过增值服务衍生服务红利，扩大自身影响力，吸引更多采购客户，提供更有针对性的服务，培植新的竞争点和竞争优势，助推我国药品采购管理体制改革取得更大成效。