国际食糖出口限制政策对我国食糖市场影响与启示

李辉尚，刘芷妍，宋建堂，池凯红，罗丽平

(1 中国农业科学院农业信息研究所/农业农村部农业大数据重点实验室，北京 100081；2 广西泛糖科技有限公司，南宁 530000；3 安顺学院，贵州安顺 561000)

食糖既是一种重要的生活必需品，也是一种重要的工业原料，被广泛应用于医药、化工等众多领域，还是一种战略物资，历来受到世界各国的高度关注。当前，新冠肺炎疫情持续、世界地缘冲突频发、国际粮价上涨，加上食糖具有的金融和能源属性，使得优先保障本国食糖供给安全成为多数国家的首要选择。而在开放经济条件下，食糖市场形势和产业安全问题会通过国际贸易机制在国与国之间进行传递。为应对国际糖价上涨、国内供给偏紧和特殊时期的应急保障，2022年3月以来，部分国家陆续出台相关措施，控制本国食糖出口。这对全球食糖供应链产生了不利影响，引起了国际社会的广泛关注。

在中国，食糖与粮食、油料、棉花一起被认为是最重要的四大重要农产品之一，而食糖产业是关系国计民生的重要产业之一，其稳定可持续发展不仅关系到糖料主产区广大农户收入稳定增长，还关乎区域农业农村现代化建设和乡村振兴战略目标的顺利实现。因此，中国政府高度重视食糖产业安全，将甘蔗纳入重要农产品保护区予以重点发展，在中央一号文件中也明确提出，将确保食糖供给安全纳入重要农产品保障战略中，充分彰显了国家对食糖产业稳定可持续发展的高度重视。近年来，我国食糖生产总体稳定发展，产量稳定在1 000万t左右，但产不足需的格局较为明显，需要依靠进口补充国内产需缺口，致使自给率不断下降，对外依存度不断提高。《中国农业展望报告(2021—2031)》显示，2021年度(1)按市场年度展开分析，2021年指“2020/2021榨季”，即2020.10—2021.09；2022年指“2021/2022榨季”，即2021.10—2022.09。中国食糖产量1 067万t、消费量1 550万t、进口量634万t，同比分别增长2.4%、3.3%、68.6%，自给率为68.8%。目前，中国已经成为世界食糖第三大消费国，更是第一大进口国，国内外市场联动性越来越强，国内产业发展受到国际形势的影响也越来越大。因此，密切关注国际市场动态，充分把握国际贸易政策，对于新国际政经格局和新世界粮食安全形势下，立足国内，建立健全食糖产业宏观调控政策，推进产业高质量发展具有重要意义。

1 近期多国出台食糖出口限制政策概况及原因

1.1 多国食糖出口限制政策

2022年3月份以来，乌克兰、俄罗斯、阿尔及利亚等国先后实施食糖出口限制政策(附表)。值得注意的是，不同国家食糖出口限制政策的管控措施、边界范围、起止时间等均有所差异。其中，乌克兰从3月初“零配额”和出口许可“双管齐下”的全面收紧，到5月上旬“取消出口限制但纳入须经许可的货物清单”，出口限制政策有所放松；俄罗斯则从3月初的“禁止向欧亚经济联盟国家出口”扩大到“禁止向第三国出口”(3月14日)；吉尔吉斯斯坦“6个月内禁止向欧亚经济联盟国家关税区外出口”；哈萨克斯坦“禁止出口白糖与原糖”，将政策有效期临时设定为5月23日起后的6个月。6月1日，印度政府宣布对本国食糖(包括原糖、精制糖和白糖)实施出口总量限制，2021/2022榨季(2021年10月—2022年9月)出口总量将限制在1 000万t，同时出口商在海外销售必须获得申请许可。而阿尔及利亚和巴基斯坦则将食糖纳入重要农产品出口限制统一政策，实施全面限制出口措施。

附表 2022年3月以来主要国家食糖出口限制政策

1.2 国际食糖出口限制政策出台原因

多国实施食糖出口限制政策，究其原因，主要包括以下2个方面：一是地缘政治冲突加剧区域农产品供给形势，出口限制政策凸显食糖在国家粮食安全中的极端重要意义。俄罗斯和乌克兰是全球小麦、玉米等重要粮食生产国。据FAO数据显示，2020年，俄罗斯、乌克兰小麦产量分别为8 589.6万t、2 491.2万t，分别占全球总产量的11.3%、3.4%；玉米产量分别为1 387.9万t、3 353.0万t，分别占全球比重为1.2%、2.6%。同期，两国小麦的出口量分别为3 726.7万t、1 805.6万t，分别占全球的18.8%、9.1%；玉米出口量分别为228.9万t、2 795.3万t，分别占全球的1.2%、14.5%。据FAO 3月4日预测数据显示，在未考虑俄乌冲突的情况下，预计2021/2022年度剩余时间(3月1日—6月30日)乌克兰将出口约600万t小麦和1 600万t玉米，俄罗斯将出口约800万t小麦和250万t玉米。但随着俄乌冲突的持续爆发，两国合计约1 400万t小麦和1 850万t玉米将无法顺利出口，这意味着全球粮食市场可购买量大幅下降，必将加剧国际粮食市场供需形势的紧张程度。自2022年2月俄乌冲突爆发以来，俄罗斯、乌克兰将国内粮食优先用于保障本国需求，食糖因作为一种战略物资，是战时特殊商品，其能够提供人体必需的热量，且属于高热量食物，能够快速补充能量。因此，食糖被第一时间限制出口是俄乌冲突这一特殊时期的必然选择，这充分彰显了食糖对国家粮食安全战略中的极端重要意义。二是国际粮食价格普遍上涨，国际食糖市场供需形势偏紧。俄乌冲突和相关制裁加剧了新冠肺炎疫情背景下的全球农产品供应链矛盾，多种重要农产品价格大幅上涨，带动国际食糖价格上涨；同时，国际食糖市场供需形势整体偏紧，进一步推动了国际糖价震荡上行。据FAO统计，2022年2月全球食物价格指数为141.1，食糖价格指数为110.5，3月分别涨至159.7、117.9，均为近10年来的最高水平，环比分别上涨了18.6、7.4个点，涨幅分别为13.2%、6.7%；之后，国际粮食和食糖价格均保持高位运行态势，5月分别为157.4、120.3，分别比2月上涨了16.3、9.8个点。3月份，国际糖业组织(ISO)发布的全球食糖市场供需形势报告显示，2021/2022榨季全球食糖产量1.71亿t、消费量1.72亿t，产需缺口192.8万t，产不足需的总体形势也进一步助推了国际糖价的上涨。2月份，国际食糖均价(洲际交易所11号原糖期货均价，下同)18.21美分/磅，3月涨至19.07美分/磅，环比涨4.7%，4月继续上涨至19.71美分/磅，累计比2月份上涨8.2%(图1)。

图1 2018年以来国际食品和食糖价格(指数)

此外，受全球能源价格高位运行等影响，作为全球第一大食糖生产和出口国的巴西，在4—5月份取消了数十万t的食糖出口合同，转为生产乙醇，加剧了国际食糖市场未来出现供给短缺的担忧。与此同时，随着全球经济缓慢复苏，食糖贸易需求持续好转，但在经历连续3年的去库存后，各主产国的食糖库存量均降至较低水平，在全球粮食危机预期加强的背景下，各国对于食糖安全供给高度敏感，致使部分国家实施了出口限制措施。

2 中国食糖进口格局及国际出口限制措施对国内食糖市场影响

2.1 中国食糖进口贸易格局

从进口总量上看，我国食糖进口整体呈现进口量、进口额双量齐增态势。近年来，受国内食糖市场供需缺口持续加大、国内外价差明显等因素影响，我国食糖进口量不断增加，且保持相对较高的水平，尤其是2020年实施进口报告备案制度以来，食糖进口量快速增加，2020年达到历史新高的527万t。2021年以来，我国食糖进口延续上年态势，月度进口量保持较高水平，1月进口量达62万t；之后国内食糖市场供给进入旺季，月度进口量持续减少，4月减至18万t，5月继续保持18万t的进口水平；6月起，国内食糖生产基本结束，但用糖量进入传统旺季，加之前期国内外价差每t高达1 000元以上的水平，企业进口冲动增加，当月食糖进口猛增至42万t，之后连续3个月进口呈环比增长态势，9月达87万t，为当年月度进口峰值；10月起，国内新榨季生产逐步开启，进口量有所回落，12月减至40万t，但仍处于较高水平。据海关数据显示，2021年我国累计进口食糖567万t，合计22.82亿美元，进口量、进口额均创历史新高，同比分别增7.59%、26.68%。进入2022年后，我国食糖进口总体保持平稳状态，1—5月全国累计进口食糖162.4万t，同比增0.9%，进口金额合计8.0亿美元，同比增39.4%(图2)。

图2 2016年以来我国食糖进口情况

从贸易格局上看，我国食糖进口来源较为集中，且呈现巴西“一家独大”的局面，出口限制国家来源占比微乎其微。据中国海关数据显示，2019—2021年，巴西、古巴和泰国是我国食糖进口的主要来源地，从3国累计进口1 206.6万t、合计金额达428.5亿美元，分别占全国进口总量的84.2%、总额的82.3%；其中，巴西来源高达1 000.9万t、合计金额352.6亿美元，分别占全国总量的69.9%、总额的67.7%(图3)。但值得关注的是，虽然我国从德国、美国、日本、瑞士等西方发达国家进口食糖的数量很少(3年累计分别为1 165.9、377.4、18.1 t)，但贸易额却有相当的规模，分别为568.8万美元、516.7万美元、87.7万美元、57.0万美元。

a进口量

2.2 部分国家出口限制政策对中国食糖市场的影响

一方面，实施出口限制政策的国家与我国食糖贸易量少额小，该政策对我国食糖市场直接影响有限。据中国海关数据显示，我国与近期实施食糖出口限制政策国家贸易往来规模相对较小，其中近3年累计从印度进口27.7万t、从巴基斯坦进口6 332 t，分别占全国进口总量的1.9%、0.04%，仅从俄罗斯进口4.5 t、从阿尔及利亚进口0.2 t，相对于全国1 400多万t的进口总量微乎其微。而2022年以来，我国从印度、俄罗斯和巴基斯坦进口的食糖共计13.0万t，几乎全部为印度糖(12.9万t，占比99.2%)；从月份看，3月份以来，没有从俄罗斯和巴基斯坦进口，从印度进口的量相对稳定，平均2.5万t左右。因此，这些国家出口限制政策对我国食糖供给的直接影响不大。

另一方面，部分国家出口限制政策对国际食糖市场预期产生影响，间接助推国内价格。3月以来，乌克兰、俄罗斯等国家相继出台出口限制政策，尤其是印度发布政策信息后，国际食糖市场涨价预期增强，带动国内糖价小幅上涨。据中国糖业协会数据显示，我国3—5月的国内食糖售价分别为5 704、5 800、5 838元/t，呈逐月上涨态势；另据广西食糖贸易救济与产业安全预警工作站监测，广西白糖现货价格明显上涨，截至6月下旬制糖集团销售报价基本在5 900～6 000元/t，比2月份高4.6%～4.7%，比去年同期上涨6.6%～6.9%，为2021/2022榨季最高价格。

3 启示与建议

近年来，我国食糖产业稳定发展，但受多种因素影响，食糖自给率已跌破70%，成为全球最大的进口国。据《中国农业展望报告(2022—2031)》显示，未来10年我国糖料稳定发展，但食糖产量增幅有限，产不足需格局仍将持续。目前，我国食糖产业从种业到收获装备、从关键部件到自动化控制等关键核心技术水平对外依存度较高，产业安全可持续发展的自主能力亟待提升。当前，全球贸易保护主义、单边主义态势明显，地缘政治冲突不断，加上新冠肺炎疫情和极端灾害天气频发，全球食糖等粮食安全形势不确定性增加，使得本就呈现紧平衡的全球食糖供需形势预期收紧，而多国食糖出口限制政策也进一步加剧了这一预期。这些都可能对我国食糖市场供需形势产生重要影响。而我国自然资源禀赋较差的先天条件依然严重制约国产糖业竞争力提升，而多国实施的出口限制政策进一步提醒我们，要高度重视食糖在国家粮食安全战略中的特殊重要性，稳定的食糖供给对国内市场稳定运行、产业可持续发展等至关重要，这就要进一步强化立足国内生产保基本供给，强化稳产保供能力建设，加快构建多元化、可控型进口来源格局，加快构建安全稳定的食糖供给保障体系，推进食糖产业高质量可持续发展。

一是强化科技投入，提升食糖供给保障能力。国内有效供给是应对国际市场变化的根本，科技创新是现代农业产业可持续发展的第一动力。建议加大力度稳定糖料种植面积，切实落实甘蔗生产保护区政策和“双高基地”建设要求，适时推进政策效果评估评价，强化良种、农机、农资等糖料生产者补贴政策；瞄准食糖产业链上的种业、农机和自动化控制系统等关键薄弱环节和共性技术，加大科技投入力度，探索多部门联合牵头的食糖产业关键技术攻关项目，加快设立甜菜和甘蔗种业振兴专项，以及甘蔗收获机械、制糖自动化控制系统和食糖精炼加工精密设备装备等科技研发专项计划，推进制糖企业技术改造和升级转型，持续推进全产业链关键核心技术自主能力提升；鼓励有实力的企业通过兼并重组和融资持股等形式整合优势资源，实现降本增效提质和高质量发展。

二是优化贸易格局，拓展进口宏观调控空间。针对我国食糖进口来源总体固定、“一家独大”、风险集中的整体局面，建议在优化当前进口格局的基础上，强化“一南一北”布局，即向南强化在缅甸、老挝等境外种植和稳定与泰国的食糖贸易关系，向北拓展挖掘与俄罗斯合作发展潜力，大力推进与“一带一路”沿线国家从糖料种质资源开发、原料生产基地共建到加工工艺关键技术研发等多领域合作，切实发挥陆路运输成本低、周期短、风险小优势，加快构建来源多元化、风险可控型的食糖国际贸易新格局，有效拓展进口宏观调控的腾挪空间；同时，要强化进口动态调控，探索建立区分生产淡旺季的进口配额动态发放机制，建立健全进口环节超额收益用于国内食糖产业发展的转移支付机制。

三是健全监测预警机制，深化食糖价格形成机制改革。建议高度重视国际国内两个市场、两种资源的统筹合理利用，进一步强化基于全产业链覆盖生产、流通、贸易、消费等多维度多层次的监测预警体系和实时信息动态预警研判大数据平台建设，强化对世界主要产糖国、消费国市场与战略研究，提升面向产业主体的市场预警和决策咨询能力，切实引导食糖产业健康可持续发展；健全完善食糖储备制度，探索建立藏糖于企、藏糖于民的应急保供稳价机制；充分发挥市场对资源配置的决定性作用，健全糖料-竞争作物收益调节机制，确保农民种糖(料)有钱赚；建立健全“保险+期货/期权”的价格保险体系，加快健全以地方为主导的价格保险制度，建立中央、地方多方保费投入机制，建立健全糖料完全成本保险和按质论价、以糖计价的糖料收购机制，厘清捋顺制糖企业与糖农利益关系。