鄱阳湖流域农业面源污染的供给型政策工具研究

徐薇，徐佳丽

（华东交通大学人文社科学院 江苏，南昌 330013）

1 研究意义

鄱阳湖作为一个重要农作物产区，农业面源污染是该流域的主要污染源[1]。研究鄱阳湖农业面源相关政策文本可以有效改进鄱阳湖的治理，因此研究鄱阳湖流域农业面源污染供给型政策工具有重大的意义。

目前，有关鄱阳湖农业面源污染理论研究较少。本研究依托政策工具，对2012 年至今中央发布的农业面源污染治理文本和江西省发布的鄱阳湖农业面源污染治理相关政策文本进行分析，以期为鄱阳湖农业面源污染的有效治理、可持续发展提供理论支持，完善现有的关于鄱阳湖农业面源污染治理相关理论。

本文利用政策工具，从供给型政策视角对鄱阳湖农业面源污染治理现状进行分析并提出有效的建议。

2 鄱阳湖农业面源污染状况

鄱阳湖区域耕地面积约41.27 万公顷,总面积19761.5km2。鄱阳湖流域农业面源的污染源包括化肥、固体废物、畜禽养殖、水产养殖和农村生活污染[2]，其中化肥和养殖对农田的污染程度最大。鄱阳湖区域化肥及农药使用量每年分别约为80 万吨与1.5 万吨，这些化学品过半会残留在鄱阳湖的水土和大气环境。

江西省南昌市在农村畜禽养殖产生的氮、磷量也很大，每年约有3.0 万吨与0.6 万吨。其中畜禽养殖过程中产生的大量废水和畜禽粪在未经过任何处理被直接排入水环境[3]，或者直接堆放从而被降水淋失而扩散进土壤一直到地表水体，从而对鄱阳湖水体造成污染。

此外统计表明，鄱阳湖流域农村人口数超过2.6×107人，生活污水年均排放量超过1.2×109m3，并且90%以上农村生活污水得不到净化处理直接排出，导致周围水体环境变差。

3 样本选择与分析框架

3.1 政策工具的分类

政策工具研究于20世纪70年代末兴盛，现在已经研究较为全面。关于其定义，许多的学者对其开展探讨。简单来说政策工具就是政策目标实现的手段。

根据农业面源污染治理中政策工具的作用，结合Rothwe ll 和Zegveld 的思想，将相关政策工具划分为供给型、需求型和环境型三种类型[4]。

如图1 所示，供给型政策工具对人才、资金、信息、技术、税收相关政策支持,改善农业面源污染相关治理要素的提供,推动治理的顺利进行；可细分为技术开发、直接供给、环境信息公开、财政补助等；环境型政策工具利用财务金融、法律法规、税收制度政策管理环境污染治理的因素,创造健康的政策环境，间接影响并促进农业面源污染治理的良好发展,可细分为环境资源规划、清洁生产、环境标准、环境目标责任、环境考核评价、环境监督检查等几方面；需求型政策工具通过思想指引和经济管制,从而拉动外部对农业面源污染治理的积极性,可分为用者付费、宣传教育、奖励号召、环境协商等几方面[5]。综合来看，需求型政策工具是拉动力，环境型政策工具是影响力，而供给型政策工具则是对农业面源污染治理的推动力。

图1 供给型政策工具运作机理

本文着重从供给型政策工具视角分析政府对于农业面源污染治理要素的提供与相关政策的研究。

3.2 样本选择

3.2.1 政策文本筛选 本文以“农业面源”“农药”“化肥”“农膜”“秸秆”为关键词，将研究对象确定为由中央颁布的、与农业面源污染治理有关的政策。文本主要以2012 年颁布的政策文本为时间起点，以北大法宝数据库为平台进行相关法律法规的搜集和整理。最终筛选出2012～2021 年相关的农业面源污染治理政策文360份，政策工具文本943条，作为本文的研究对象。经过分类整理，中央颁布的政策文本中与农业面源污染治理有关的，属于供给型政策工具共有371 条款。政府的政策主要集中在技术开发、技术推广和环境补贴三方面[6]。

除此之外，本文还整理了2012年至今，江西省地方法规发布的有关鄱阳湖供给型政策工具文本共24条，作为本文的研究对象。

3.2.2 政策编码统计 首先对已遴选出有关农业面源污染的中央法规共943条供给型政策工具文本，有关鄱阳湖的农业面源污染治理的江西省地方法规共24条供给型政策工具文本[7-12]。内容按照“序号——政策工具——数量——百分比”进行编码，然后根据Rothwe ll 和Zegveld 的思想细分出的21种二级指标，将其进行数量统计，最终形成了两份供给型政策工具分类柱状图和两份供给型政策工具分类饼状图（见图2～图5）。

图2 中央法规中有关供给型政策工具分类统计表

图3 中央法规中有关供给型政策工具分类饼状图

图4 江西省地方法规中有关的供给型政策工具分类统计表

图5 江西省地方法规中有关的供给型政策工具分类饼状图

3.3 分析框架

本文通过内容分析法分析农业面源供给性文本数据，将政策工具维度作为X维度、政策地域作为Y维度构建X、Y二维分析框架，对农业面源政策进行定量分析。

3.3.1 X 维度 政策工具是政策系统重要组成，是由政府达成政策目标的手段和措施，且成为深入研究政策，进行领域政策评价的得力助手。本文将供给型工具划分成技术支持、人才培养、环境机制、财税政策、经济补偿、直接供给、环境信息7个政策工具类型，作为供给型政策工具作为分析框架的X维度。

3.3.2 Y 维度 当前，我国关于鄱阳湖农业面源污染治理供给型政策文本数量较少。因此，本研究将中央有关农业面源的供给型政策工具的与江西省鄱阳湖地方法规有关农业面源污染的供给型政策工具分为Y 维度，进行综合分析。

3.3.3 X、Y 二维分析框架 通过将政策工具和中央和鄱阳湖二维度有机结合，更有指向性的分析鄱阳湖农业面源治理政策体系。根据政策工具和政策地域维度共同分析，构造二维分析框架（见图6）。

图6 农业面源污染政策工具二维分析框架

4 鄱阳湖流域供给型农业面源污染治理政策工具的分析过程

4.1 X维度：供给型政策工具的使用情况

在中央层面，从2012年至2021年，219条政策工具可以归纳为10种，见图1。其中“直接供给”“经济补偿”“环境听证”“多元化投入机制”“政策支持”“环境标准”均仅1份，在样本总数中均占比0.3%。我国农业面源治理存在缺乏相关部门直接管理的体系、经济补偿机制等问题。“技术开发”“生态补偿”“宣传教育”类文件的数量较多，共211份，占比56.9%，占比超过了显示了较大优势。究其原因，一是政府以建设生态文化为主线，以引导社会公众共同加入环境治理为重点，宣传生态文明知识与理念；二是中国生态补偿机制还未完善，需健全生态补偿制度；三是随着农业技术发展，虽然粮食的产量不断上升，但是农产品和土壤受化学药剂的污染问题却越来越突出。

在鄱阳湖流域层面，从2012年至今的24条政策工具共归纳为9种，见图2。分别为经济补偿、环境信息公开、资金保障、环境补贴、财政补助、环境税收、宣传教育、技术推广、公众参与。不仅政策工具使用数量少，仅有24条文本；且政府在环境机制类型未发布过相关的政策文本。

4.2 Y维度：供给型政策文本的纵向层次维度实施情况

在中央的所有政策文本中，由图7可以看出，中央在2012～2021年颁布的农业面源污染治理政策中，供给型政策工具占39%的比例，说明政府在供给型政策工具的使用过程中存在少部分剩余的现象，在信息、人才、技术、资金、税收政策等供给上还需具体优化，去高效推动农业面源污染治理的进度。

图7 中央供给型政策文本统计图

从图8看，江西省鄱阳湖相关的农业面源污染的政策工具中各部分占比大致相似，其中供给型政策工具占23%。由此可以看出，鄱阳湖农业面源污染治理供给型政策在总体政策工具中的实施情况也存在问题。

图8 鄱阳湖供给型政策文本统计图

综上可看出，无论是中央还是鄱阳湖，供给型的政策工具都在1/3 左右，均存在占比不足与多余的问题，需调整比例。

4.3 X、Y二维交叉分析

根据表1，在2012 年至今颁布的农业面源污染治理政策中，中央的人才培养和技术支持工具采用频次最高，鄱阳湖的人才培养和财税政策工具应用最多；体现出中央和江西省政府都着重运用人才政策工具来治理农业面源污染，技术支持政策和财税政策也农业面源污染治理提供了引导与支持。

表1 X、Y二维交叉分析表

此外相对于中央有关农业面源污染治理的供给型政策文本数量，鄱阳湖的相关政策文本发布数量较少仅24条，涵盖的政策工具种类少。尤其是鄱阳湖在环境机制这一重要维度没有发过相关政策文本的运用，有待加强（见表1）。

5 结论及建议

5.1 结论

5.1.1 鄱阳湖供给型政策工具使用欠缺 从图7和图8 来看，供给型政策工具使用的比例分为39%和23%，从总体的角度来看，占比存在一定程度上的问题，内部工具的使用失衡。无论，中央和地方都存在相同的问题。这也说明了虽然国家对农业面源污染治理的重视和支持，为其发展投入了大量的资源，但在供给型政策工具上还需进一步加大力度进行调整。鄱阳湖应增加供给型政策工具的使用，例如生态补偿、技术研发、多元化投入机制政策工具。

5.1.2 鄱阳湖供给型政策工具单一 结合上文数据可知，鄱阳湖的相关政策涵盖的政策工具类型较少，从具体政策工具和发布数量来看，仅在宣传教育、技术推广、环境补贴这三方面着重，其次在技术开发、科技成果转换、环境工程建设、环境协商这些使用频率相对较高的维度也没有涉及。从江西省政府发布的文本来看政府主要措施一是通过建立健全水生态环境信息发布机制，自主准时颁布相关政策、发展现状，二是推动构建“两湖”流域生态保护补偿机制，三是加大资金支持力度。而且鄱阳湖相关政策工具涵盖的纵向维度少，尤其是在环境机制这一重要维度，鄱阳湖农业面源污染治理的政策文本没有涉及。

5.1.3 鄱阳湖不同类型的政策工具使用不均衡 根据图1可以看出，中央极其重视宣传教育、生态补偿和技术开发这两种政策工具，分别发布了73、70条和68条；而对于其余政策文本的发布数量都在30 条以下；对比中央的政策工具使用情况，鄱阳湖的政策工具缺乏重视生态补偿和技术开发这两方面，同时也应该均衡使用各类政策工具，创新政策工具填补环境机制供给政策工具的空缺[13]。

5.2 建议

5.2.1 调整技术支持工具政策比例 政府应积极利用技术开发、科技成果转换、环境研究等技术供给型政策工具引入前沿的农业技术和理念，更为高效地控制农业生产质量和效率，提升农业生产的绿色、环保。同时技术水平是影响鄱阳湖农业面源污染治理绩效的主要因素。针对农业面源污染问题，应积极引进先进的技术措施，以强化对农业生产各个环节的管控。在对农业面源污染问题进行综合治理的过程中，可以充分应用先进的监测和分析技术获取综合性的数据，再通过对这些数据进行分类汇总和分析，为农业面源污染综合治理提供更加精准和有效的信息，提升管理效率[14]。

此外组建鄱阳湖农业面源污染治理研究组，重点关注重要技术研发、帮扶农业试验地区的技术深化。同时与高校和研究所深化合作，合理调整科技资源；加入国家科研项目，联合攻关鄱阳湖农业面源污染观察调查、监测、评估技术，并且建立鄱阳湖农业面源污染防治技术库。

5.2.2 整合优化生态补偿供给政策工具 鄱阳湖的生态补偿机制尚未完善，亟需健全生态补偿制度。政府应该通过经济和税收杠杆来加强对鄱阳湖农业面源污染的引导和帮助，创新农业生态补偿机制。联合公共财政支持、公众资本和责任主体自筹加入有关中央部门构建多元融合投资模式。政府规范资金运用，实现治理目的，依照规定强化有关项目通盘筹划和资金途径整合；标准化社会资本和政府交流合作，引导其向鄱阳湖农业面源污染防治相关领域投入资金。

增加相关资金投入，持续推进科学治理，持续扩充鄱阳湖农业面源污染防治资金途径。提高低毒农药、害虫防治的补贴、农田耕种质量保障和提高、畜禽粪污资源化利用、农业清洁生产示范等相关资金投入成本，逐渐构建一个稳固的资金渠道。

5.2.3 强化供给型政策工具内部平衡使用 农业面源污染治理是一个牵涉面广而复杂且需要长期坚持的系统工程，政府应进行引导并给予方向目标。供给型政策是污染治理的基石,合理使用政策工具有助于完成预先制定的目标。从2012 年至今，有关鄱阳湖农业面源污染治理的政策文本数量过少，难以与相关需求不足的现状相适应。

在基本类型的政策工具使用中，供给型工具占比分别为27%和23%，而环境型政策工具占比达到76%和73%，可见不同类型政策工具使用差距较大。使用环境型工具能为农业面源污染治理创造良好环境，但应适当给予以政府为主体的供给型政策工具实施空间更利于农业面源污染治理的活力发展，因此供给型政策工具需要强化使用平衡，增加文本发布数量。同时建议进一步增加信息供给的供给型工具的使用比例，赋予各个社会相关主体的信息平等，探索和实现从多个角度及途径来提升各个社会相关主体的信息获取量。