新内源式嵌入视角下社会组织参与乡村振兴的困境与治理对策

闫静

（青岛大学政治与政治与管理学院 山东，青岛 266071）

1 问题提出与文献综述

乡村振兴是有效解决农业、农村、农民“三农”问题的宏观战略性规划，与新时期实现脱贫攻坚工作总目标，勾勒新农村发展图景自成一脉。随着“放管服”改革的深入推进，社会组织已成为参与乡村产业扶贫和经济、文化、生态等社会事业发展进程中的重要力量[1]。

2017 年6月，中共中央、国务院颁布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出“到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系”。2021年12月，《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021～2025 年）》提出高效指导社会组织有序开展结对帮扶运动，有针对性补齐地方乡村产业、人文、环境等发展短板，培养释放新型动力优势[2]。2022年2月，《关于动员引导社会组织参与乡村振兴工作的通知》强调要着力打造一批社会组织重点帮扶合作项目，创新社会组织助力乡村振兴治理的特色品牌。

通过梳理国内学者对社会组织参与乡村振兴治理的既有研究，总结其研究侧重点如下：（1）社会组织参与的内涵逻辑。动员社会组织积极参与到乡村建设进程中，助推提升产业生产效率，调查了解农民生活需求，适时转换施行治理回应模式，实现善行循环治理效果[3]。（2）社会组织参与乡村振兴的优势与现实困境。作为公共服务的提供者、公共政策的倡导者、社会价值的捍卫者和社会资本的建设者[4]，社会组织助力乡村建设，完善乡风文明，治理生态环境。但也存在诸如角色定位模糊，组织管理体制不健全，参与乡村建设动力不足，人员能力水平低下等问题；（3）社会组织参与的可持续路径。构建社会组织与城乡政府相辅相成的互促关系；明确党委领导责任机制；制定清晰的乡村治理手段方法；完善参与治理的机制[5]。（4）社会组织参与的价值及模式创新。营造适宜社会组织生存和发展的内外部双向环境，重塑功能架构，创新服务模式。大多数学者从多元主体合作、提高粘性弹性、以人为本、党建引领、内源式发展等角度出发提出社会组织创新发展模式。（5）社会组织参与乡村振兴进程的理论视角。依托利益相关者、行动情境模型、共识性认知、“三圈”理论、新公共服务理论、参与式治理理论、主体视角、SFIC 等理论模型，为创收乡村发展愿景提供理论支撑和特色规模化指导。

学者们多从理论等“应然”角度阐释社会组织如何融入乡村生活，对于如何充分挖掘整合地方发展资源，激活村社内外联动体制，转变内部管理结构机制，真正实现社会组织“嵌入扎根”等“实然”层面的研究尚为欠缺。而这种内外双向联动的多维“嵌入”模式关系到社会组织参与乡村治理的现实成效。因此，本文基于“嵌入”+“新内源式发展”理论，创新提出“新内源式嵌入”融合发展理念。借助“内外指导思想+资源嵌入实践”立体交互发展网络，分析破除现存的社会组织体制架构表面化、认知角色错位、政策联动缺位、驱动机制不足等现实困境，构建以“乡村自主+市场导向”和“主体嵌入+认知嵌入+政策嵌入”为中心的发展模式。立足“新内源式嵌入”理论视角，探索盘活社会组织参与乡村治理的多主体、多界域、多维度实践模式，以期为社会组织转变协同参与思路，创新服务乡村发展理念提供方法建议。

2 新内源式嵌入：激发社会组织参与乡村治理活力的理论视角

2.1 自主内生化+社会导向化

20 世纪70、80 年代，时兴的外源式发展理论强调政府、市场的资金、技术、政策等外部性力量，置村委、村民主体于乡村治理参与链条最底端。之后，学者们主张“外发促内生”、“内外融合”的治理理念[6]。“新内源式发展”理念成为社会组织参与乡村治理的“第三条创新型道路”。

新内源式发展理论主要包括两个层次的内涵：一是选择性继承外源式发展理论的思想精髓。秉持“自下而上”的主体性发展视角，注重乡村领导者和村民在村集体经济发展过程中的决定性作用；二是重视政府、市场经济、社会组织、企业等外部主体的“加入”。整合内外部资源，协调内外力量配置，形成外生性刺激因素与内生性力量的动态融嵌。

2.1.1 社会导向化 社会导向化的影响主体主要包括地方政府、市场和相关企业等。只有得到政府政策支持，符合市场经济发展规律和趋势，契合地方群众需求，符合乡村发展实际前景，企业提供资金、资源和人力支撑，社会组织才能具备适宜成长发展的环境，树立正确的社会服务导向。

2.1.2 自主内生化 带有“乡村参与自主性”特点的社会组织能够在强化乡村治理成效的基础上提供更加亲民、便民、利民的基础性公共服务。充分调动村民参与公共事务的积极性，自觉维护乡村的整体公共利益。

2.2 主体嵌入+认知嵌入+政策嵌入

社会科学领域中的“嵌入”式概念最早是由经济史学家波兰尼在《大转型》一书中提出，之后Granovetter 系统阐述嵌入理论，认为人类的大多数行为都嵌入在社会网络之中[7]。在参与乡村振兴发展的进程中，社会组织开展的社会公益性服务工作的主要目的是完成工作项目考核要求。但其中的大多数工作还要依照国家地方颁布的相关政策方针，明晰乡村未来发展方向，依托广大民众适时更新的社会需求，依靠村委和扶贫工作小组长等既有乡村治理主体来完成[8]。

因此，社会组织参与乡村治理事业需要依托“主体嵌入+认知嵌入+政策嵌入”嵌入模式。笼络政府、市场、企业、乡村干部和村民等治理主体，形成发展合力；再造自身功能，构建角色定位；充分利用政府政策，自上而下融入市级、县级、乡镇级、村级行政体系。实现社会组织从宏观到微观、自上而下、从外围环境到目标对象的嵌入过程。

2.2.1 政策嵌入 社会组织通过将国家出台的助力乡村振兴发展政策内蕴于工作前景中，将发展纲领嵌入国家政策。实现社会组织整体性发展愿景、宗旨与目标与现阶段我国正在推进的乡村振兴战略和精准扶贫、新农村建设等相联结，取得广泛的社会群众基础[9]。

2.2.2 主体嵌入 社会组织严格遵守政府部门出台的政策文本精神，依照市场经济发展规律顺势调整自身组织管理方法，转变为村民提供产品服务的模式；自觉维护企业形象，兼顾社会效益和经济效益；村委领导班子是乡村治理的核心，拥有坚实的社会群众基础，社会组织借助其力量深入到群众之中。

2.2.3 认知嵌入 认知嵌入主要包括两个方面：一是角色定位，二是功能重塑[10]。社会组织参与到新农村建设和乡风村风整顿进程中，统筹人力物力，为增加村民收入，拓宽可视化创收途径提供众多渠道；社会组织在乡村治理中负责调研集聚乡村村容信息，协助加强村级治理水平，完善村两委和自治组织的体系结构，充分利用自身灵活的体制优势为村民提供专业化的社会公共服务。

2.3 新内源式嵌入：激活社会组织参与乡村治理“一盘棋”

社会组织既需要来自于政府自上而下的鼓励支持，顺应市场经济发展规律，与企业协同发展，还需要了解乡村现如今面对的主要发展壁垒和未来发展走向，盘活现有资源，突破发展瓶颈，满足迎合村民切身需求[11]。“多维式嵌入”强调社会组织参与乡村发展事业的协同行动逻辑，包括适应国家发展局势的政策嵌入，追求社会公共利益实现的主体嵌入和重构功能角色的认知嵌入。这两大主体社会组织治理理念互补耦合，形成“内外源结构+行动嵌入”联动机制（如图1所示），创新转变社会组织参与乡村治理方向策略。

图1 社会组织参与乡村振兴治理理念框架

3 新内源式嵌入缺位：社会组织参与乡村治理的困境

3.1 管理体制浮表化

部分社会组织自身成立的初衷和体制基础畸形发展。多数社会组织是在基层政府等外部政治力量的推动下成立的，其服务宗旨往往与政府考核指标和行政指令相契合，出现“政府喜欢什么，我就做什么”的现状。这就在很大程度上偏离了社会组织自身公益性、志愿性的服务属性，带有极强的政治功利性色彩。难以调动村民参与社会组织开展的工作项目中，配合意愿较低[12]。

3.2 认知角色错位

社会组织与政府、市场、企业等结构主体间的关系并不明确。“应然”工作服务目标与我国乡村“实然”发展大局脱节。社会组织欠缺对自身认知的深刻性[13]。社会组织实地管理经验不足，过度依赖政府指令，对乡村发展规律和社会基础了解不够，工作开展困难。

3.3 政策联动缺位

首先是监管考核政策缺位。社会组织参与乡村治理工作的监督考核权力并不在村两委手中，而是由社会组织登记所在民政局委托专业审计考核机构开展。负责监督考核社会组织工作业绩的专业审计机构为其工作成效划分等级的依据是分割量化的项目计划[14]。其次是社会组织准入政策门槛问题。专业性强的社会组织要想参与到社会治理工作中，需要经过层层审批。相关的审批登记政策条款较为宏观，定位模糊，导致社会组织没有办法通过民政局登记环节。

3.4 驱动机制不足

受制于社会组织在民政局登记进行注册的时间期限，社会组织参与乡村振兴扶持工作具有短暂性和不稳定性特征。在一定时间期限内完成乡村振兴工作指标之后，下一个时间阶段不一定会继续在乡村开展工作。因此，社会组织在参与治理乡村过程中缺乏在村民中建立社会信任基础的驱动力[11]，把工作重心放在“事”上而不是“人”上（见图2）。

图2 社会组织参与乡村振兴困境逻辑

4 杭垓镇公益基金会的个案分析与理论视角耦合

4.1 案例介绍

杭垓镇公益基金会于2019 年正式登记注册，由镇党委、镇人大主导推动，充分调动乡贤优秀人才资源强劲带动力量。利用筹集到的200 万元资金登记注册成为了浙江省安吉县首家乡镇级公益基金会[15]。杭垓镇位于湖州市的一个偏远山区，安吉县西北部，辖区面积267km2，位列全县第二，涵盖3 万多人，人口数量位列全县第四。该镇近年来通过高效开发利用闲置土地资源和引入外资企业，盘活低效企业土地277.5 余亩，2021 年获取服务业营业收入5.2 亿元，完成固定资产投资3.7 亿元，自营出口6亿元；继续加大群众养老和医疗参保力度，基本养老保险、医疗保险参保率分别达到99.22%和99.82%。居家养老照料中心实现18个村全覆盖[17]。

杭垓镇公益基金会采用“党委领导负责、政府主导、社会资本运行、社会组织参与”的多方主体和资源参与协同运作的管理模式，积极发挥行政把控大局、市场周转配置、社会量力而行、乡贤群众自主参与的社会治理立体架构。”；切实践行“扶贫助困、敬老助老、奖优助学”的宗旨目标，发挥乡镇乡贤的辐射带动力量，为服务乡村社会注入动力，反哺其经济社会发展，实现精准助困的长远愿景目标。

4.2 杭垓镇公益基金会发展战略理论视角耦合

通过查阅浏览“浙江省人民政府”、“浙江省政务服务平台”、“安吉县人民政府”等政府官方网站和微博、微信等客户端，借助“新内源式嵌入”理论视角，总结创新杭垓镇公益基金会参与地方乡村振兴治理的方法策略（见图3）。

图3 杭垓镇公益基金会参与乡村振兴工作理念

4.2.1 获得认可：政府支持和嵌入式政策兜底 杭垓镇公益基金会利用政府政策兜底优势，助力乡村事业发展目标、笼络社会参与力量。通过政府指导引领，结合地方发展现状，明确“扶贫助困、敬老助老、奖优助学”乡村工作项目指标[18]。契合国家提出的“乡村振兴”战略与省县镇的乡村工作实施计划。基金会在遵守国家地方乡村振兴发展相关政策的基础上，协调配置社会优质资源参与扶持乡村发展，协同配合政府政策高效顺利贯彻执行。

基金会关注互联网大数据技术的实时更新发展趋势，积极响应镇政府将发展农村电子商务作为“富民强镇战略”的宏观部署；联合本镇电商联盟会，帮助种植户下载安装农产品新品种培育流程方法，配置生产实时监控系统，使用产品溯源二维码等，并将其直播转载到政府专业网络传播平台上，宣传种植思路经验，扩大影响力[19]。

通过政府支持和嵌入式政策兜底，杭垓镇公益基金会开设一系列与国家政策相适应的乡村扶贫治理项目，获得强劲的政治资源、资金资源，为基金会吸纳社会力量参与，在乡村组织开展扶弱济困治理工作奠定基础。

4.2.2 内外双生：社会保障和嵌入式主体优化 市场精准配置，社会企业、乡贤等多维社会力量的加入，内部组织管理结构模式的完善推动基金会形成“内夯实、外补给”的内外双向促进的协同耦合关系。基金会委托专业社工服务机构梳理老人儿童帮扶对象名单和具体实施方法，发动各村社会工作服务站协调配置资源，针对性开展“四点半课堂”、公益夏令营等民生普惠服务项目[20]。借助专门从事数据处理的社会机构筛选救助帮扶家庭对象，有针对性指导其种养农作物、家禽等；通过“拼多多、淘宝、快手”等济困扶农掌上APP 拓宽产品销路，增强特色农产品品牌影响力，实现创收致富目标。基金会还自主加强杭垓镇各村内部社会组织的成长。“开展专业化服务参与乡村治理，解决政府资金不足、政策无法覆盖的问题。”杭垓镇公益基金会助推乡村社会组织内生性发展和资源平衡配置，形成相互促就、相互吸纳、相互嵌入的成长互动发展愿景。作为一家乡镇级社会组织，上接乡镇，下接乡村，直接面对广大基层群众开展社会服务工作，笼络基层市场迅捷高效分配资源，形成良好的乡村治理效果。杭垓镇公益基金会还充分发挥乡贤推动地方镇村渐进发展的凝聚力、向心力，利用他们对乡土经济社会和文化的熟悉程度，有序推进基金会扶贫资助、奖学助学等项目的开展[21]。

杭垓镇公益基金会巧妙联结市场、社会企业单位、乡贤和广大群众等乡村振兴发展参与主体，拓宽沟通协作渠道，广泛吸取社会资源和人力，为自身开展乡村治理工作服务项目奠定雄厚基础。通过社会力量外围嵌入和乡贤内围推动真正发挥基金会“内外双生双促”的强大社会效能。

4.2.3 立足乡村：乡村需求和嵌入式认知精准 本着“立足乡村、服务乡村、振兴乡村”的工作理念思路，基金会不仅切实了解村民生活的现实需求，还帮助他们寻找创收新方法、新出路。2020年8月，杭垓镇公益基金会启动“同心童行·筑梦成长”首个关爱孤困儿童项目，创设“暑期春泥”、“关爱小候鸟”、“亲子阅读角”等夏令营模块活动[21]；采用购买专业的“第三方服务”社会组织方式，为孩子们开创辅导学业、艺体启迪、心理疏导、安全防范等学习生活项目[22]。基金会还为Z村民提供6万余元的扶贫资助款，委派专业养殖人员指导其投入成本小、风险小、市场好的土鸡养殖项目。精准指导村民开展致富创业项目，实现乡村通过非政府社会组织扶弱济困的治理发展目标。通过采用“被动输血”和“主动造血”相结合的经营发展模式，基金会与当地电商联盟会合作组建发展项目制运行的乡村级社工服务供给站，指导村民灵活深入运用互联网电商平台实现农产品顺利产销，帮助他们尽早脱贫致富，提升乡村治理能力。

基金会从镇村发展实际出发，扎根基层了解村民种养经验及收入产出状况，及时回应广大村民的需求和困境，盘活各种社会、资金资源，解决村民实际困难，真正实现精准认知、精准帮扶、精准施策的终极目的。

5 探索社会组织参与乡村振兴创新发展路径

5.1 新内源式参与：主体协同耦合创收

5.1.1 加强社会组织协同，融入乡村 组建社会组织“利益共同体”，加强社会组织间的协同合作，推动社会组织参与新农村建设和辅助乡村整治进程中[23]。发挥龙头社会组织的带头作用，负责合作集体内其他社会组织所需资源的分割与调配，助推社会资源得到充分利用与集约使用。实现社会组织间资源服务共享，明晰助推地方乡村治理工作的战略规划、工作计划，更好提高服务乡村的工作规划、资源配置共享、了解村民需求满意度、运作项目的能力。打通社会组织间职能、资源、互动交流、合作平台的工作壁垒。

5.1.2 调动村委积极性，实现善治 社会组织要在渗透进村民生活之前获取村两委的批准，取得正当合法身份，为日后开展乡村振兴治理各项工作开辟合法化途径[24]。通过村两委强大的宣传示范效应，调动村民了解参与工作项目的积极性。其次，社会组织作为非政府社会公益组织，具有非营利性、服务性、志愿性、公益性等特点。“外生性”社会组织的加入能够为乡村带来新资源、新技术、新方法、新发展前景。充分发挥社会组织自身的功能作用，利用发展业绩和成就真正获取村两委信任与支持。为拓宽村民生产销售渠道路径，扶持资助弱势群体，带动文化教育整体水平提高提供补充保障性作用。

5.1.3 立足村民需求，获取认同 首先，加强与村民的沟通交流，设身处地摸清他们的需求，提高开展工作的针对性和准确性。让村民意识到社会组织“入驻”乡村的根本目的，拉近交往距离，激发他们响应参与治理改善工作的热情。其次，以“脚踏实地、扎根乡土”的服务方式取代“居高临下、发布命令”的行政指令。打破“行政面子工程”和“工作形式主义”，真正为村民着想，清楚他们到底需要什么，有哪些困境，如何解决等，利用一次次便民利民的工作项目成果赢得民众信任，推动社会组织在村民心中站稳脚跟。

5.2 嵌入式发展：结构多向助推整合

5.2.1 完善政府政策监管机制 首先，创设一部专门适用社会组织参与乡村振兴建设及社会治理工作的法律，细化权利义务、角色认知，为合法化投入参与乡村工作提供政治保障。同时也要降低社会组织的登记注册准入门槛，吸引更多社会组织参与到乡振兴乡村工作中，提供坚实的社会力量协同参与式治理城乡均衡发展、融合发展、协同发展。其次，通过村民、社会媒体、专业监管部门、市场、自查等形式对社会组织开展部署的各项乡村建设工作进行多角度监督，规范社会组织行动方式和工作理念。真正为人民群众着想，摆正参与乡村振兴治理工作的初衷。

5.2.2 重塑组织管理结构体制 首先，通过线上线下发布招聘简章，内部引荐，校园招纳等途径吸引优秀高端人才，利用丰厚的待遇和先进的组织文化环境留住人，稳定人，发展人。吸引发动乡村本土志愿者参与其中，包括乡贤、妇女儿童、党员先锋等，为顺利实施开展乡村治理工作提供基础保障。其次，协商制定组织短期工作计划和中长期战略规划，集约利用社会资源，合理提供优质社会服务。破除之前社会组织人员开展工作时分工模糊、互相扯皮的掣肘现象，实现战略行动高度匹配性。区分社会组织“有所为，有所不为”的工作类型，高效完成组织工作目标。最后，组织工作人员间要加强交流互动频率，提高合作意愿。构建社会组织上下级之间、同事之间有效沟通渠道，提高组织工作效率和管理能力。上层管理者具有丰富的工作经验和完备的管理能力，引领社会组织参与乡村振兴治理过程的发展方向，给予下级知识、经验、技术方面的战略指导，解决乡村基层治理难题，促进驻村项目顺利实施推进。

5.2.3 找准自身角色认知定位 首先，调整活动开展功能形式。社会组织要调整活动开展形式，杜绝大搞“面子工程”[25]。深入乡村住户家实地了解村民生产情况和家庭状况，收集整理民生信息，了解他们的实际需求，为日后组织开展乡村治理工作提供先行经验。其次，培育乡村自给性社会组织。社会组织通过吸引发动乡村先进建设分子和家庭代表，组建培育乡村内生性自治组织，扶助其通过乡村自身力量实现村民创收致富。草根性乡村社会组织是村民自发形成的，具有亲民性、本土性、特色性特点，依据本地生产经营特色发掘村民需求，发展可持续产业，延长产业链，开辟循环终端，形成乡村善治局面。最后，社会组织要提供专业化的社会公共服务。依托其专业性、针对性、扶助性、发展性特点，为乡村特定人群量身定做开展特定服务。比如助老服务、关爱妇女儿童、帮助残障人士等。社会组织专业化服务及其与其他社会组织开展协作的良好互动关系有助于调节人际关系，维护乡村发展秩序。

6 结语

随着2020年脱贫攻坚战的总体性胜利和脱贫攻坚总目标的基本完成，乡村治理进入一个崭新的阶段，社会组织成为参与乡村振兴治理的一支重要主体力量。社会组织应在借助政府、市场、企业、人民群众外部主体资源优势的基础上，统筹自身组织管理能力，找准角色定位。借助“新内源式嵌入”理念视角，分析社会组织参与乡村治理工作的困境。力争构建政府扶持、市场主导、企业群众协助的全方位治理体系，“输血”与“造血”相结合，形成乡村振兴治理合力，共享乡村振兴发展成果。