从运动式治理到常规治理：乡镇环境治理的实践

2023-02-13陈国邦

现代农业研究 2023年11期

陈国邦，胡月

（广西民族大学政治与公共管理学院广西，南宁 530007）

1 问题提出

党的二十大报告提出，“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，加快发展方式绿色转型，深入推进环境污染防治，提升生态系统多样性、稳定性、持续性，积极稳妥推进碳达峰碳中和[1]”。2005 年，中央文明委员会首次启动了“全国文明城市”的评选和表彰工作。该举措的目标是提升城市的文明水平，创建更加文明、和谐、宜居的城市环境，增强市民的文明素养，推动社会进步和国家发展，从而开启了全国建设“全国文明城市”的历史篇章。

环境治理并非基层政府的核心职责，因此需要依靠运动式治理确保生态环境治理能够高效进行。本文旨在探讨自开展创城活动以来，为何我国有些地区的运动式环境治理成效显著，初步建立了环境治理的长效机制，而有一些地区仍然停留在运动式治理与常规治理的循环中。

2 运动式治理与常规治理

运动式治理是我国比较常见的一种治理方式，通过调动各方面社会成员的积极性和创造性，针对某些突发事件或长期社会问题进行专项整治[2]。这种治理方式通过政府实施，以增强社会参与为主要手段，集中和组织社会资源以实现各种治理目标，进而达成各项治理目标[3]。

运动式治理的发生和运作机理有四种比较有解释力的研究途径，包括社会资源有限说、治理工具有限说、科层制局限说和社会动员能力下降说[4]。总的来说，是源于常规治理机制的一些限制性因素[5]，例如政府层级之间的相互作用问题[6]。然而常规治理方式与运动式治理并不是非黑即白的关系，它们之间存在着连续和变动的治理谱系，可以是运动式稍强的、运动式稍弱的，也可以是常规治理稍强的、常规治理稍弱的[7]。

运动式治理通常通过整合资源、创新常规的组织程序和运作规范来解决治理难题，成效显著[8，9]。实践证明运动式治理在一定程度上可以有效解决某些社会难题[10]。我国学界对运动式治理的研究涉及了许多领域，例如中国社会治安治理中的“严打”政策、市监局清无行动、创建国家卫生城市、网络扫黄打非行动、大气污染治理、河长制[2，6，11-14]。

还有许多研究探讨了运动式治理失效的问题。运动式治理被认为是一种有效的方式，但它并非灵丹妙药，不能一经启用就发挥立竿见影的作用。并且由于运动式治理的频繁出现，常规治理结构会通过其独有的方式对运动式治理进行解构，包括将其日常化、执行虚化、停滞和抵制等[6]。此外，运动式治理的成效还取决于其合法性承载程度，合法性承载越高，政府分配的注意力就越多，运动式治理的强度也就越大。运动式治理并非完美的，一旦运动式治理常规化，它的效果就会逐渐减弱[5]，并逐渐被消解，失去内在动力，甚至可能导致“内卷化[10]”。此外，运动式治理也可能会弱化法律威信、违背法治精神、助长投机心理、忽视社会公正、降低整体效益[1]。

综上所述，当前学界已经取得了丰富的关于运动式治理的研究成果。然而，尚未深入探讨为何有些运动式治理无法维持其成果并最终退化，而另一些却成功地向常规治理转变成为有效的纠正机制，以应对常规治理机制面临的挑战。

3 案例介绍

2008年以来，南宁市参加了六届全国文明城市评比，在第二届评比中，南宁市就获得了全国文明城市称号，并成功通过第三届、第四届和第五届的资格复查。然而，第六届资格复查中，南宁市因未达标被停牌一年。南宁市市委高度重视2019 年的停牌事件，加大了创城行动的力度和重视程度，增加了人力物力投入，并加强了检查，最终在2021年成功通过了第六届全国文明城市复牌检查。

良庆区生态环境治理最显著的特点是在一定程度上完成了运动式治理向常规治理的转变，首先，将运动式环境治理嵌入常规治理机制中，使运动式治理常规化。并且在这个过程中逐步完成了“运动筑基”，此外，长期的运动式环境治理提高了良庆区公众的环保意识，最终在一定程度上实现了从运动式治理向常规治理的转变，初步建立了长效机制。

4 良庆区运动式环境治理的过程

4.1 共识建构

运动式治理作为一种治理工具，继承了常规治理在共识建构方面的优势[12]。政府可以通过街区传播和培训会议，营造话语气候，培养典型为政府活动代言，进行组织内与组织外的共识建构[13]。

共识建构是推进运动式治理的重要手段，公众是其主要受众。良庆区各镇政府采用两种共识建构方式推进运动式治理。首先，政府通过组织学习会议的方式建构内部共识，细化工作要求，提高工作效率和质量。其次，政府通过整合宣传力量和各种宣传媒介，有针对性地在辖区内开展共识建构，营造社会情境。通过提出口号、发放宣传手册、张贴宣传标语等方式，增进公众对创城工作的了解。共识建构是运动式治理的重要支撑，能够促进公众参与运动式治理，提高治理效果。政府还需在实践中不断探索和创新宣传方式，以更好地适应基层的治理需要。

4.2 常规治理与运动式治理的共存与互补

常规治理和运动式治理存在一种“互补共存”的关系，运动式治理在应对某些科层式治理面临挑战的问题上具有补充作用[14]。因为在运动式治理期间，政府将精力主要集中在治理问题上[15]。

良庆区各镇政府在开展环境治理时，常规治理机制并未完全停止，而是与运动式治理形成了一种互补关系。在实践中，运动式治理通常会被视为一种补充和强化常规治理的手段，而不是一种替代方案。良庆区政府开展专项行动，调动政府和社会各方面的积极性，组织内部原有的分工结构得到改善，形成了跨部门、跨职能的合作机制。在这个过程中，政府将资源、职能和责任重新组织和分配，以应对环境治理面临的复杂问题。尽管运动式治理建立了新的治理系统并采用了一系列创新的管理方式，但最终还是以维护和加强现有体系的稳定性为核心目标[16]。

4.3 对社会治理资源的运动式吸纳

公共事务治理需要大量资源，既包括政府部门自身的物质资源、市场机制、非政府组织、民间力量等非政府资源[17]。而现阶段我国治理资源相对匮乏，一些领域的治理面临挑战。因此，运动式治理得以发展并在某些情况下成为常态化手段，以便调动和集中各方资源来解决突发的、复杂的治理问题[18]。

在创城行动中，良庆区各镇政府不仅增加了资金投入，还重新调整了组织分工。除了党政办、党建办和政务服务大厅之外，所有的工作人员都参与到创城行动中。政府工作人员、政府临聘人员、事业单位工作人员、村委会工作人员以及各镇保洁人员等都投入到创城行动中，常规治理进入了近似冬眠的状态。

治理资源相互流动是运动式治理的另一个重要特点。创城行动的开展一定程度上提升了良庆区政府对南晓、那陈等小镇的资源倾斜。例如，每到圩日，大塘镇交警支队都会派出两名交警到南晓镇的岔路口维护交通安全。

5 良庆区运动式治理常规化

5.1 运动式环境治理嵌入常规治理机制

5.1.1 环境治理焦点化

近40年来，中国经济高速发展，城市空间急剧扩张，城市长居人口快速增长。另一方面，城市的迅猛扩容也使城市治理难度呈指数级上升。同时，经济的高速增长对生态环境治理提出了新的要求，环境治理成为中国经济发展中的重要焦点。在此背景下，南宁市作为广西壮族自治区首府，环境治理受到自治区党委高度重视。

5.1.2 良庆区运动式环境治理的常规化实践

评估运动式治理是否已达到常规化，需要考虑两个问题。首先，需要确定运动式治理是一次性出现还是多次重复发生。良庆区目前已经参加了5届全国文明城市评比活动，并实施了多次环境治理，这表明良庆区已经完成了环境治理的常规化。

其次，需要了解当事人对运动式治理的主观认知和行为反应。当运动式治理变得常规化时，当事人已经对运动式治理有了一定的了解，并且已经能够从容应对。例如，根据一位工作人员的访谈记录：“在2020 和2021年，环境治理工作比往年受到的重视程度更高，每天早上，我们都要在政府大院里集合，大部分时候需要去责任区巡街，有时候全体出动进行专项治理，刚开始确实有点不适应，后来次数多了就适应了。”可以看出，由于历经多次运动式环境治理，工作人员已经可以从容应对。

综上所述，良庆区完成了运动式治理常规化，运动式环境治理已经嵌入了常规治理体制中，并且相关人员已经适应了这种治理方式。

5.1.3 非预知检查巩固治理效果

运动式治理常规化后，面临的最大困境是治理效果难以维持。这一困境在结构层面表现为内卷化，行动层面上易引发不良的政策执行方式，绩效层面上的治理效果难以长期维持[19]。在中国，目标责任管理制是运动式治理制度环境的重要组成部分，检查成为摆脱运动式治理效果难以持久的关键。

在所有检查方式中，非预知检查的效果最显著。上级政府的非预知检查使基层政府保持高效工作，有利于及时纠正工作偏离，维持治理成果。良庆区创城办为了巩固运动式环境治理成效，建立了一套完备的检查流程。检查组会频繁的对各乡镇及其周边农村进行非预知检测，并将检查结果反馈至各乡镇创城办公室。由各乡镇创城办通知辖区内的工作队进行具体整改。这种非预知检查方式有效地维持了运动式环境治理的效果。

5.2 实现运动筑基——从运动式治理到常规治理的转型实践

运动式治理产生的原因之一是社会资源有限。在当前社会治理资源不足的情况下，基层政府不得不采用运动式治理的方式，迅速整合社会治理资源，解决突出问题。然而，运动式治理的作用并不局限于整合已有的社会治理资源，更重要的是扩充治理资源的规模，这是运动式治理向常规治理转变的关键。只有在国家法治资源充裕、权力的市场网络与制度网络完善、国家权力的后勤保障基础设施发达的前提条件下，国家治理能力才能实现质的飞跃，实现常规治理的目标。如果运动式治理没有扩充治理资源的规模，那么这种治理方式将难以维持成效。

在良庆区的运动式环境治理中，基础环保设施逐步完善和长效管理机制的建立是维持治理效果的决定性条件。良庆区在这个过程中逐渐完善了辖区内的基础环保设施。各镇不仅更换了旧垃圾桶，增加了垃圾桶的数量，并缩短了垃圾投放点的间距，还为各村新建了垃圾池。此外，各镇政府还雇用了保洁员负责处理村中生活垃圾。同时，对原有的公共厕所进行了维修，并新建了一批公共厕所。

良庆区政府还致力于改善乡镇生活污水处理，自2015年起，投入8亿元购买了一批污水处理设施，实现了全城区乡镇污水处理设施和农村生活垃圾处理设施的全覆盖，并积极推进农村生活污水处理设施的建设。截至2019 年底，已经建成了97 套污水处理设施，并全部纳入第三方运营管理。这些努力的结果，使得该区的乡镇和农村地区能够有效地处理生活污水和垃圾，进一步提升了生态环境的质量。

良庆区投入大量资金和人力资源，基础环保设施的质量和数量得到提升。此外，保洁员负责管理和维护垃圾池，公共厕所管理员负责管理和维修公共厕所，覆盖各乡镇的污水处理设施也纳入了第三方运营，长效管理机制得以建立，为日常管理和后期维护提供了保障，最终完成了“运动筑基”。这些措施提升了现有环境治理资源的水平，是良庆区的运动式环境治理向常规治理转变的重要条件。

5.3 运动式治理强化了公众的环保责任感

公众环保责任感强度受多种因素影响：教育和知识水平影响了公众对环境问题的认识和理解程度；价值观和信仰系统影响公众对环境保护的态度和行为；生活经历和经济条件影响公众环保行为的可能性和方式；环境状况和问题的严重程度会影响公众的环保意识和行为。

在良庆区的创城行动初期，公众对环保问题的认识度较低，环保责任感不够强，因此存在大量不文明行为。尤其是在各镇圩日和中小学寄宿生上下学期间，不文明行为尤为多发，需要大量人员进行巡查。而随着创城行动的不断推进，政府和学校开始加强对青少年的环保责任感教育。学校环保责任感教育与家庭教育双向联动，加强了青少年的环保责任感。这些积极变化表明，加强环保责任感教育可以提高公众对环境治理运动的认同度和支持度，推动环境治理运动顺利开展。在创城行动的持久影响下，良庆区公众的环保责任感得以增强，降低了不文明行为发生的频率。