农民集体与农村集体经济组织的关系探析

陈禾子

（安徽大学 安徽，合肥 230039）

农村经济改革一直是国家深化改革、乡村振兴战略的重中之重，为了盘活农村经济，为广大的农民群众带来真金白银的经济收益，国家大力推进农村集体产权制度改革的稳步展开。《民法典》第99条规定农村集体经济组织“特别法人”的法律地位。虽然《民法典》已将农村集体经济组织授予特别法人身份，但对其建立和运营机制并未提供明确的法律支持。在各个地区，针对农村集体产权制度改革的试点政策表达出对相应法规的多元理解，这也导致了在农村产权改革进程中最首要的问题就是如何界定农村集体和农村集体经济组织两者关系。

目前，学者们对农民集体与农村集体经济组织之间的关系持有各种观点。按照“同一论”的理念，农村集体经济组织作为特别法人实质上是农民集体的组织化和法人化改革的结果，其职责在于代表执行农民集体土地所有权，对整个集体经济组织成员的集体土地进行管理[1]。异质论主张农民集体在我国法律中拥有自己的“拟制法人”身份，并没有与农村集体经济组织的特别法人身份相统一或相等，两者的法律地位是不可混淆的[2]。二元论，即异质论与同一论并存，如高海[3]的观点，集体资源性资产适用异质论，农民集体是资源性资产的所有权主体，农村集体经济组织代为行使其所有权；集体经营性资产适用替代论，农村集体经济组织替代农民集体成为所有权主体。学界对于农民集体和农村集体经济组织两者关系模糊不清的界定，明显也妨碍了实践中农村集体产权改革进程的推进。

1 农民集体与农村集体经济组织的法律地位

如今不论是在现有实行政策法律文本还是学者的理论阐述中，将“农民集体所有表述为集体经济组织所有”的论述并不少见，追根溯源是因为没有理清农民集体与集体经济组织两者之间的主体性关系。

1.1 农民集体的法律地位

《中华人民共和国土地管理法》第10 条中明确提到“农民集体所有的土地”，但是，一些学者认为，“农民集体”并非民事法律所规定的主体形式，即农民集体并非传统的民事权利主体[4]。

要想实现乡村经济的顺畅运行，充分挖掘乡土生产物质的经济效益，对农村集体产权的深化改革无疑是走向中国特色社会主义道路的重要途径。仅仅依赖于传统民法对于权利主体的相关条款去阐述解释充满乡土气息极富中国特色的农村集体产权制度，其说服力并不足够。因此，需要根据农村集体产权制度改革的市场发展趋势，并在坚持农民集体公有制这个基本法律底线下来理解农民集体的涵义。一些专家认为，尽管农民集体在法律层面与其他主体有一些区别，但它依旧保留了法律的明确性和实际操作的可能性，并且它是一种富含中国特色的民事主体[5]。

尽管农民集体并非在传统民法中被视为民事主体，但真切地享有民事主体的权利。农民集体所有制和国家所有制（全民所有制）是社会主义公有制中并存的两种所有制形式，农民集体的民事主体地位也可以从国家的民事主体地位中略窥一二。以土地所有权为例，《民法典》第249 条和第260 条分别规定了国家所有和集体所有。国家所有和集体所有的土地，并非按份共有或者共同共有，而是一种全体人民或集体的所有成员联合共有。在这种方式下，每一个人都享受公有土地所带来的权利[6]。关于国家的民事主体地位，国外有两种流行观点——“国家法人说”和“特殊民事主体说”。“国家法人观”的观点认为，在公法领域，所有的地区性团体组织并没有独立人格，国家在公法上具有最高人格，这些地区性团体组织只能因国家的授权或者委托而存在。在私法领域，诸如国家这样的政治组织体可以被视为法人，但是私法关系只涉及个人关系，因此，这些政治组织体的人格是法律所拟制的个人[7]。“特殊民事主体说”则认为国家主权和国有财产权的相对分离，使得国家可以作为民事主体参与民事活动，但是国家主权要求国家只能是一个特殊民事主体而不是一个法人。无论从法人还是特殊主体说的角度来看，全球的法律和学术领域都一致承认国家在民事领域的法律主体地位。农民集体的民事法律地位与国家的民事主体法律地位相似，农民集体应当被认为是民法意义上的实际权利主体。

1.2 农村集体经济组织

《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中明确了农村集体经济组织市场主体地位，《民法典》第96 条则规定了农村集体经济组织为特别法人。

20世纪50年代，首次引入了农村集体经济组织这一概念，《农业生产合作社示范章程》第一条指出“农业生产合作社是劳动农民的集体经济组织”，此时的集体经济组织是合作经济的组织形式，与当时的合作社具有同一性。如今，民法典所设定的特别法人的集体经济组织，与社会主义改革初期的集体经济组织不是同一个内涵。社会主义改革初期农村产权制度改革建立集体所有制的目的在于改变私有制导致的资源垄断和土地食利阶层的出现[8]，此时是“政社合一”的农村集体经济组织。如今，农村集体经济组织不同以往，其责任是承担起农村产业振兴的改革角色，目标就是激发乡土经济的市场活力，并以一个平等的民事主体身份加入到市场经济的运行当中。

2 农民集体与农村集体经济组织关系异质论

为了进一步优化农村集体产权制度，必须明确农村集体经济组织是否应被视作集体所有权的权利主体还是仅仅代表整个农民集体行使其集体所有权。笔者认为，农民集体虽然不是传统意义上的民法主体，但却是真正意义上的集体所有权主体。集体所有在归属和利用上相对分离是在公有制的底线要求下激活资源资产，活跃农村生产要素在经济市场中的流通的必然要求，农村集体经济组织只是代为行使农民集体的所有权，两者并非在抽象上具有同一性。

其一，异质论与集体所有权法律制度的价值取向相吻合。在社会主义革新的早期，农户的私有土地入股形成了最初的集体土地产权。自从创立了集体所有权制度以后，公平始终是集体所有权制度的最重要的核心价值追求。集体所有权制度由本体性制度和与所有权实现相关制度两部分组成。如前文所说，集体所有权制度的本体性制度构建是在基于公平价值的框架下构造的，而所有权实现的相关制度则要遵循效率价值。换言之，对于集体所有权的相关权利义务的设定要采用公平的价值取向，而集体所有权的实现制度则要采取效率的价值取向。解决集体所有权制度复杂性问题的有效突破点就是根据其本体性制度和实现制度的不同价值取向进行评定，将两者适度的分离。明确区分农民集体和农村集体经济组织，使得农民集体作为集体所有权的主体，符合集体所有权本体性制度的公平价值追求；将农村集体经济组织作为集体所有权的实现主体[9]，遵循效率的价值追求，在市场经济中激发农村土地资源最大的经济潜能，符合集体所有权的制度逻辑和价值追求，兼顾了公平和效率两大价值要求，是农村产权制度改革的目标所向。

其二，依据中国相关法律法条的体系解释，可以观察到，农民集体和农村集体经济组织并不具有同一性。《宪法》的第9条、第10条、《土地管理法》的第11条、原《物权法》的第59条、第60条、《民法典》的第261条、第262条均明确了“集体所有”不是农村集体经济组织所有而是农民集体所有，原《物权法》的第60条以及《土地管理法》的第11 条更是对于农民集体和农村集体经济组织两个概念，进行了进一步的划分，农民集体为集体所有的土地的权利主体即所有者，而农村集体经济组织只是代表农民集体行使所有权的组织体。简单得将农民集体和农村集体经济组织混淆在一起，只会造成法律解释和法律适用的逻辑混乱，不符合我国关于农民集体所有权制度的立法目的。

其三，农民集体与农村集体经济组织的成员并不等同。首先，农民集体与农村集体经济组织的成员资格取得方式并不相同，农民集体是因身份而取得成员权，而农村集体经济组织的成员由多种途径成为农村集体经济组织的成员。农民集体是在一定范围内的特定区域生产生活并以土地为基本生活保障的群体，农民集体成员的子女因出生就取得农民集体的成员资格，只需要农民集体子女身份这个唯一认定标准。至于农村集体经济组织的成员资格认定标准，学者们都有自己不同的看法和见解，一些学者认为确定集体经济组织成员资格的必要条件是“户籍”，一些学者则认为“出资”是成为集体经济组织成员的必要条件，还有的学者认为集体经济组织的成员必须与经济组织保持劳动关系。针对学术圈内有关农村集体经济组织成员的认定资格的争论，《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》在2023 年发布时也表明了立法者的观点，其第十二条表明农村集体经济组织成员的资格认定不仅仅以户籍为唯一标准，还要考虑“农村土地承包情况、生产生活情况、基本生活保障来源、对集体的贡献”等非身份因素，除此之外，其第十五条也给出了从其他经济组织加入成为本集体经济组织成员的途径。综上所述，集体经济组织成员的认定标准与农民集体认定标准明显不同，前者是多元化因素认定标准，后者则是单一的身份认定标准。其次，农民集体与农村集体经济组织的外延并不相同。对于农民集体与农村集体经济组织的成员范围，有的学者认为农民集体与农村集体经济组织成员的组成完全一致，有的学者观点是农村集体成员必然是集体经济组织成员，但集体经济组织成员则不一定农村集体成员。本文认为，尽管农民集体成员和集体经济组织成员的范围有一定重合，但没有必然的等同或者包含关系。农民集体成员是相对封闭的，是一定区域内，以农业生产作为基本生活保障的农村基层群体，将农民集体成员简单机械全部划归为农村集体经济组织的成员，那集体经济组织的范围也是较僵硬、封闭的一个群体范围。《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中表明“组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革试点”，显然这项意见是为了促进股权的动态流动，不仅是在集体内部流动而且是可以对外转让，对外转让会使得取得股权的非农民集体成员因享有集体经济组织的股权从而获得成为农村集体经济组织成员的资格，同时转让股权的农民个人股权消灭，即“农民集体成员但不是农村集体经济组织成员”，受转让的主体即“农村集体经济组织成员但不是农民集体成员”。

3 异质论前提下的制度展开

习总书记强调，农村的土地属于农民就是农村最根本的制度。为了释放农村集体经济在市场经济体制下的巨大潜能，公权力主导了“农村集体经济组织”的应运而生。与此同时，农村集体经济的有效发展以及农民集体组织功能的发挥也不离开行政机关和村民委员会的积极参与。农村集体经济组织担任经济职能，村民委员会则行使公共职能，两者相互独立，但都依附于农民集体而存在。

3.1 农村集体经济组织行使经济职能

关于农村集体经济组织代表农民集体可以支配的财产范围，有学者认为，农村集体经济组织可以支配农民集体所有的全部集体财产，进而认为农村集体经济组织与农民集体具有同一性。然而，农民集体与农村集体经济显然不能等同，农民集体所有的部分而非全部资产可以交给农村集体经济组织能够经营管理，农村集体经济组织作为一个独立的特别法人也拥有只属于自身所有的独立财产。

在《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中农村集体资产被划分为三类：经营性资产、资源性资产以及非经营性资产。集体资源性资产是农民集体资产中最核心的资产——集体土地，社会主义公有制的所有权制度要求我国必须在坚持公有制的基础上进行农村产权制度改革，集体土地所有权绝不可以交易。农村集体土地的所有权人是农民集体，并非全体社会成员占有农村土地这个生产资料。其“部分社会成员占有生产资料”的“小公”属性，决定了此种所有权在权利行使和利益分享上应遵循成员专享性，亦可称为封闭性。由集体土地所有权所带来的利益必须遵循集体所有制的核心价值公平地分给每一个农民集体成员，而不是按照劳动量、劳动年龄等传统劳动关系中计量酬劳的因素来计算收益分配。

集体经营性资产与集体资源性资产大有不同。从意见中可以看出经营性资产主要是经营的房屋、建筑物等可以用货币计量价值的客体，任何人可以通过市场交易获得经营性资产的所有权。经营性资产的自由流通性，也是符合农村产权制度改革的立法目的，农村产权制度改革既要保障农村土地紧握在农民集体手中，又要将集体资产引入市场交易之中，为农民带来经济收益。

集体资源性资产也就是农村集体土地所有权是农民集体的安身立命之本，自始至终都保持着农民集体所有的公有性。而集体经营性资产的所有权可以以等价交换的方式参与市场流通，《民法典》将农村集体经济组织确定为特别法人，目的在于在市场经济中能有一个平等的主体代表农民集体行使集体资产的所有权，农村集体经济组织能够代为行使和支配的集体资产并不包括具有强烈公有制属性的以集体土地为主的资源性资产，而是能够在市场流通能够用货币衡量价值的经营性资产。集体经营性资产所带来收益如果也按照资源性资产的平等分配原则均分给每一个成员显然是不合理的。首先，农村集体经济组织肩负经营、管理集体经营性资产的经济职能，旨在创造经营性资产的利润最大化，如果按照平等分配的原则，每个成员不论消极怠工还是积极创收分配到的收益并无差别，这样毫无疑问会极大消磨成员的干劲和热情，农村集体经济组织自然会失去竞争力，成为一个毫无价值的空壳。其次，农村集体经济组织的成员并不是一个静态的闭环，初始的农村集体经济组织的成员因与农民集体成员相同，随着一些成员的自愿有偿退出和一些非本经济组织的成员的投资加入，其成员始终是一个动态变化的过程，为了增强成员的稳定性和忠诚度，应该将成员的劳动作为影响分配的因素之一。最后，农村集体经济组织作为特别法人如果有较好的“企业效益”，经济组织成员可以追加资金投入，加重自己的股权，这样经济组织的资金源更加充沛，具有更强的竞争力，带来更多的利润收入，投入资金更多的成员也应当获得更多的投入回报和利润分配。从上述论证可以看出，由经济组织所经营管理的集体经营性资产所带来的收益分配不应该是简单地平均分配给每个成员，而要考虑贡献大小、劳动年限、投入资金等各种因素，这样农村集体经济组织才能在激烈的市场经济中占有一席之地。

3.2 村民委员会行使公共职能

村民委员会是各个地区农民自发组织成立的自治性组织，其成员均来自于该村辖区的农民集体成员，村会员的决定是农民意志最直接的反映，村民不受任何个人或者组织的影响直接按照最真实的意愿选举产生村委会成员，任何年满十八岁符合选举条件的村民都有权利被选举成为村民委员会的成员。对涉及村民集体利益的重大事项的决定可以由村民委员会召开的村民会议投票表决。民法典第96 条也赋予了村民委员会特别法人的地位，从而使得其拥有民法主体的地位。村民委员会的决定是村民全体意志最直接的反映，对于涉及农民最核心利益的土地所有权也就是集体资源性资产的管理交于村民委员会负责更为合适。村民委员会管理农村集体土地的所有权是对集体所有地公有制的有力坚持，也是农村土地属于农民最贴切的实践方式。

4 结语

中国现阶段的农村经济改革策略中，明确农民集体和农村经济组织之间的联系，是改革策略中的核心环节。农民集体与农村经济组织的立法价值取向、法律体系解释以及成员范围都有所不同。在立法和实践中，农村集体经济组织与村民委员会各自行使不同的职能，分别管理经营农民集体所有的经营性资产和资源性资产，在严守集体所有权的公有制属性的法律底线下，最大程度发挥农民集体资产的经济价值，为农民集体带来经济收入的增长，保障农业发展。