延安时期中国共产党土地政策变迁的历史考察

肖楠楠

(济南大学 马克思主义学院,山东 济南 250022)

延安时期是中国共产党成长壮大的关键期,也是共产党局部执政最长的时期。从红军长征到达陕北到中共中央东渡黄河离开陕北,党中央在这里战斗、生活了十三年。十三年来,中国共产党人始终关注人民群众的利益需求,以解决土地问题为切入点,依据不同境况制定出不同的土地政策。就中国共产党的土地政策进行考察和研究,学界对其甚为关注,成果多集中于对抗战时期、解放战争时期土地政策的具体研究上。(1)关于抗日战争时期土地政策的研究成果主要有:王晋林,杨晓敏的《论抗战时期陕甘宁边区的土地政策与实践》《甘肃理论学刊》2007年第2期、徐建国的《抗战时期晋冀鲁豫边区减租减息运动中农民的思想变迁》《党的文献》2008年第5期等;关于解放战争时期土地政策的研究成果主要有:董长贵的《解放战争时期国共两党土地政策及其对全局的影响》《中共党史研究》2007年第6期、许秋霜的《论解放战争时期中国共产党的土地政策》《中共伊犁州委党校学报》2019年第3期等。然而,聚焦于延安时期中国共产党土地政策的系统叙述上,笔者发现学界对这一问题的专门研究较少,对党调整土地政策背后的原因探讨得较少。为此,本文拟对这一问题进行深入探究,力求详尽展现延安时期中国共产党土地政策的变迁过程,进一步探讨党调整土地政策的原因,以就教于学界同人。

一、初步探索:减租减息的土地政策

1935年10月,中共中央率领中央红军经过二万五千里长征,成功到达西北革命根据地。从此,党中央就以陕北作为指导中国革命的大本营。初到陕北,为了赢得广大人民的支持与拥护,中国共产党以解决土地问题为切入点,通过开展土地革命,让农民获得看得见的物质福利。

为了最大程度上动员人民参加民族解放战争,中国共产党开始改变对富农的态度。1935年12月,张闻天在瓦窑堡会议上指出,当前我们的主要任务是“建立广泛的统一战线,集中力量反对主要敌人”。[1]506而改变对富农的策略,为的就是联合一切力量,共同抗击敌人。不久,毛泽东即颁布《中华苏维埃共和国中央执行委员会关于改变对富农政策的命令》,从中央层面对改变富农政策进行了规定,即:没收富农中含有封建剥削性质的土地、动产及牲畜耕具,保留富农的自耕及雇人经营之土地;在实行平分土地区域,富农与普通农民拥有相同的土地分配权。[1]514-515经过一段时间的实施推广,这种改变获得广大人民的拥护和支持。

伴随着革命形势的发展,为了尽快建立抗日民族统一战线,党中央决定对当时的土地政策进行审查,并给予必要改变。1936年7月22日,中共中央发布《关于土地政策的指示》,规定:没收“地主阶级的土地、粮食、房屋、财产”,[2]204对“富农的土地及其多余的生产工具(农具、牲口等)均不没收”,[2]205对一些小业主的土地也不没收,对一些大农业企业主(不依靠地租剥削)的土地应按“对待富农的政策办理”。[2]205这一土地政策具有更明确的人民性,关注到各阶层人民的利益。在规定没收地主土地的同时,又给地主以适当的土地和必需的生活资料;虽然规定不没收富农的土地,但若农民要求平分土地,富农土地当一起平分。此时中国共产党改变了以前“一刀切”的做法,转变了对富农的态度,仍坚持没收地主阶级的土地和财产。在当时条件下,中国共产党要想建立起抗日民族统一战线,还需一个合适的契机逐渐改变对地主阶级的策略。

西安事变的和平解决,让中国共产党看到同国民党进行第二次合作的希望。1937年2月,中共中央发表《致国民党三中全会电》,向国民党提出五项要求,同时作出四项保证。其中关于土地政策,中国共产党明确保证:“停止没收地主土地之政策。”[3]393月,这一政策在陕甘宁边区开始实施。5月,毛泽东就中国共产党停止没收地主土地的原因进行了阐述,指出:当前首要解决的问题是中国土地属于日本人还是中国人,为了团结一切抗日力量,“共产党愿意停止使用暴力没收地主土地的政策”。[4]260在此国难当头之际,中日矛盾上升为社会的主要矛盾,中国共产党从大局出发,愿意停止没收地主阶级的土地,团结广大人民共同抗击外来侵略者。

1937年8月洛川会议上,中国共产党正式提出把减租减息作为解决农村土地问题的基本政策。晋察冀边区是最早响应党中央号召的地区。1938年1月,晋察冀边区军政民代表大会通过的《经济问题决议案》规定:要改良不合理的经济关系,“普遍实行减租减息办法,规定公平的最高地租额,整理农民债务”。[5]17同年2月,晋察冀边区政府就制定出《减租减息单行条例》,规定:不论是租佃、半种的地主之土地,一律在原租额的基础上减收25%;地主之利息收入,年利率不得超过一分。[5]31即按照“二五减租”和“一分利息”的标准减收租息。同时,为了防止地主无休止地剥削农民,党对租息进行了严格规定,地主不可随意更改增加。鉴于当时环境的复杂性,其他根据地尚未广泛贯彻执行减租减息政策。为此,党中央又发布新的指示,要求各根据地切实实行减租减息政策——凡是已经实行的地区,要检查其实施情况;凡是还未实行的地区,必须立即执行。[6]737此后,各根据地依据党中央的这一决定,先后制定出较为完备的政策法令,减租减息运动由此全面展开。

1940年2月,晋察冀边区依据两年来的实践经验,针对“二五减租”具体执行中出现的问题,对《晋察冀边区减租减息单行条例》进行修订,在原有条例的基础上对各项原则、规定进行细化。此外,还规定:“出租人未得租户、佃户、半种户之同意不得将耕地收回转租转佃转半耕他人。”[5]200这项规定对出租人的行为进行了严格限制,一定程度上维护了承租人的利益。不久,晋西北边区也颁布《减租减息条例》,力主推行“二五减租”和“一分利息”政策。7月,陕甘宁边区绥德分区颁布《减租减息暂行条例(草案)》;11月,山东省发布《减租减息暂行条例》。此外其他各根据地也相继制定颁布相关法令条例,减租减息运动如火如荼地展开。

减租减息运动的开展,使农民获得切实利益,大大减轻了农民负担。晋察冀边区普遍实行“二五减租”和“一分减息”,取消了正租以外的剥削及高利贷剥削。1940年6月,据两个专区统计,该边区减租已达12900余石;据四个专区不完全统计,减息已达320600余元。在晋察鲁豫边区,1941年6月,据十一个县不完全统计,已减租17716石。[7]440在晋绥边区,1940年据二十个县的统计,共减租17716大石,据十七个县的统计,平均每户减租11斗多。1941年,据十六个县的统计,共减租10021石,每户平均减租5斗多。[8]94

二、不断发展:“双减双交”的土地政策

随着减租减息运动的深入开展,各地减租减息工作出现了发展不平衡的现象。有些地区的群众尚未充分发动起来,出现了明减暗不减的现象,这种现象一般发生在靠近敌占区域。在运动发动之初,地主阶级的态度一般是防御的、抗拒的,有的被迫减轻了租息,有的则阳奉阴违。在地主的威胁欺骗下,农民与地主约定明减暗不减,只好“偷偷又把已经减掉的租息如数送还”。[9]89有的地区则出现一些过“左”的偏向。有的农民不交租息,将清理旧债变为废除债务,甚至有的干部以强迫命令的方式要求地主富农“捐地”。有的地区发展为不看具体对象,一律退回三四年长收的租子,对地主罚款过多,甚至个别地方要求没收地主的土地。[10]243

为了纠正各种错误偏向,1940年12月中共中央书记处发布《关于抗日根据地应实行的各项政策的指示》,对现施的土地政策进行说明:我们应实行部分的减租减息,“但不要减得太多,不要因减息而使农民借不到债,不要因清算旧债而没收地主土地,同时应规定农民有交租交息之义务,保证地主有土地所有权”。[11]682这也是继减租减息政策后,中国共产党首次提出农民负有交租交息的义务。

随着抗日战争进入相持阶段,日本逐渐改变侵华策略,集中主要兵力进攻中共领导的抗日根据地。面对日本帝国主义的疯狂进攻,中共中央认为:“欲求团结全国各阶级,举行战略反攻,澈底战胜日寇,除军事上政治上加以改革外,惟有采取合理的土地政策,取得农民群众的赞助,方能达此目的云。”[12]为了激发全民族抗战热情,中国共产党再次调整土地政策,由之前的减租减息开始转向“双减双交”。(2)“双减双交”的政策即是指“地主减租减息、农民交租交息”的土地政策,下文同。1941年5月,中共中央制定《陕甘宁边区施政纲领》,对土地问题作了如下规定:在土地分配区域,要保证获得土地的农民的土地所有权;在土地未分配地区,要保证地主的土地所有权及债主的债权,惟须降低租额和债息,佃农及债务人要交租交息。[13]3由此,我们可以看到,对于已经进行土地革命的地区,中国共产党保护农民的土地私有权,而在尚未开展土地革命的地区,实行“双减双交”的土地政策,这一政策既改善了农民生活,也照顾到地主利益。此外,为了防止地主与农民之间发生冲突,政府还要合理调整二者间的租佃和债务关系。

1941年11月,陕甘宁边区召开二届一次参议会。开幕典礼上,毛泽东发表重要演说,阐明了时下实施“双减双交”土地政策的目的。他指出:中国共产党实行的一切政策,都是为了团结一切抗日力量。在土地关系上,我们实行减租减息和交租交息,是为了保证农民和地主都能生活。这是“真正适合现在中国国情的政策”,[14]808我们希望它能大范围推广,在全国实行起来。11月8日,陕甘宁边区主席林伯渠作政府工作报告,就边区政府三年来的工作进行总结汇报,肯定了“双减双交”的土地政策。他指出:“政权是各抗日阶级联合的民主专政,而施政则照顾到各抗日阶层人民的利益,注意工农生活的改善,同时保护资本家地主的权益。”[15]260其中土地政策就是一个鲜明的例子。“双减双交”土地政策的推行适应了抗战需求,是中国共产党依据具体现实而实行的符合最广大人民利益的政策。它既照顾到现在,又关照到未来,鉴于抗日战争的长期性,中国共产党必须作长远打算,这也从侧面彰显出中国共产党高瞻远瞩的战略思维。

1942年1月28日,中共中央对抗战以来各根据地实施“双减双交”政策的情况进行总结分析,首先肯定了这一政策的效用:凡是认真、彻底实行这一政策的地区,群众的抗日与生产的积极性就高,社会生活秩序就安定。其次,也指出了某些根据地在执行此政策过程中出现的问题。有的地方仅将减租减息作为一种宣传口号,既未发布法令,更未动手执行;有的地方政府虽发布了法令,却也未认真执行,从而出现明减暗不减的现象。这种过右的偏向严重挫败了农民的抗战积极性,致使根据地无法巩固。然而在另外若干地方,又犯了某些“左”的错误,虽然经过中央指示已经大体纠正,但党员干部还应加以注意。[16]19-20在此基础上,中共中央颁布《关于抗日根据地土地政策的决定》,阐明党在抗战时期土地政策的基本原则,强调在维护农民利益的同时要兼顾地主和富农的人权、政权、地权和财权,合理调整三者之间的利益关系。基本精神是先“把广大农民群众发动起来”,[16]50在此基础上“又要让地主能够生存下去”。[16]50所以,在经济上只是削弱而不是消灭封建势力。当时,中日矛盾成为社会主要矛盾,联合农民、地主、富农共同抗日是中国共产党的重要战略方针之一,激发社会活力、集中各阶级力量共同抗战是党的主要任务。同时,这一决定的颁布也标志着中国共产党在抗战时期土地政策的转变已基本完成,为各抗日根据地实行“双减双交”指明了方向。

贯彻各地政府的减租交租法令,保障佃权是关键。中国共产党认为,倘若不能保证佃农的佃权,则“不仅减租交租法令无从贯澈,而且对于提高农民生产热忱,发展边区农业经济,也有极大的阻碍”。[17]这主要是因为面对租地随时被地主抽回的情况,农民就会丧失对土地经营的热情。这就要求各地政府应制定出保障佃权的具体条例,在贯彻减租交租政策时,切实保障农民的佃权。

在中国共产党的组织领导下,各抗日根据地相继制定颁布相关条例,“双减双交”运动普遍开展。如1942年4月,中共太行区党委发布《关于如何执行土地政策的指示》;10月,晋冀鲁豫边区政府发布《关于减租工作指示》;11月,晋绥边区颁布《减租交租条例》;12月,陕甘宁边区公布《土地租佃条例草案》等。这一土地政策,不仅改善了农民生活,而且照顾到地主、富农的利益,最大程度上调动起人民抗战的积极性,成为赢得抗日战争胜利的重要因素。此外,减租减息也削弱了封建剥削制度,为土地改革准备了条件。

三、深化拓展:“耕者有其田”的土地政策

随着抗日战争的胜利,国内矛盾逐渐占据主要地位,此时中国共产党为了实现与国民党的和平共处,在土地问题上维护农民权益的同时兼顾地主阶级利益,仍实行“双减双交”的土地政策。正当中国共产党认为,中国已经开始走向“和平民主新阶段”之时,蒋介石和国民党方面却毁弃了两党达成的和平协议,并于1946年6月下旬,向中共中原部队发动大规模进攻,全面内战由此爆发。[18]251时下,封建主义和人民大众的矛盾凸显,中国共产党也加快了废除封建性、半封建性土地制度的步伐。

抗战胜利后,中共中央发布《减租和生产是保卫解放区的两件大事》的重要指示,明确指出:面对国民党的进攻,“我党当前任务,是动员一切力量,站在自卫立场上,粉碎国民党的进攻,保卫解放区,争取和平局面的出现”。[19]1172为达此目的,共产党要积极办好减租和生产两件大事。这一运动既有利于减轻农民负担,又能在一定程度上维护地主利益,还能使工商业资本家有利可图,从而调动起全民的革命积极性。几天后,解放日报发表《减租与生产》社论,积极响应党中央的指示。文中指出,贯彻减租工作,必须“依靠农民群众的自觉的斗争力量”。[20]近年来依据各解放区的工作经验证明:“凡是经过群众斗争而得到减租的地方,农民群众的团结力量增强了,觉悟程度提高了,他们就能够贯澈减租,保持自己的斗争结果。”[20]而减租工作在新老解放区的贯彻实施程度不同,老解放区实施较为彻底,新解放区还需进一步发动。

解放战争初期,随着反奸清算和减租减息运动的深入开展,农民要求获得土地的愿望愈加强烈。在一些解放区,群众运动高涨,部分农民直接从地主手中夺取土地。面对此种情况,党中央支持农民的要求,坚决拥护农民直接获取土地的行为,并加以有计划地领导,及时调整土地政策。1946年5月4日,中共中央发布《关于土地问题的指示》(即《五四指示》),标志着解放区的土地政策从“双减双交”开始转向分配地主土地给农民,为实现“耕者有其田”准备条件。7月,为了更好地贯彻执行《五四指示》,中共中央就征购地主土地问题向各解放区征求意见。11月,陕甘宁边区第三届第二次政府委员会一致同意李鼎铭提出的征购地主土地之办法。12月13日,陕甘宁边区正式公布《征购地主土地条例草案》,规定:“在未经土地改革区域,发行土地公债,征购地主超过应留数量之土地,分配给无地或地少之农民。”[21]41通过这种办法,地主大部分土地以无偿方式退还给农民,一部分土地以公债的形式转移到农民手中。

1947年6月,解放战争由战略防御转入战略反攻阶段,为了激发广大农民的革命热情,支援解放战争,中国共产党要求解放区更加深入地开展土地改革运动。为此,7月至9月,中共中央在西柏坡召开全国土地会议,对中国土地制度的实施情况、土地改革的经验进行详细研究,制定出《中国土地法大纲》,并于10月10日正式公布施行。《中国土地法大纲》明确指出:“废除封建性及半封建性剥削的土地制度,实行耕者有其田的土地制度。……废除一切地主的土地所有权。……废除一切乡村中在土地制度改革以前的债务。”[22]417还规定了彻底平分土地的分配原则,即乡村中的一切土地,“不分男女老幼,统一平均分配”。[22]417相较于《五四指示》,它提出了更明确的反封建目标,将减租减息的土地政策彻底转变为分配地主土地给农民,实行“耕者有其田”。《中国土地法大纲》是一个彻底的反对封建主义的土地革命纲领,为全国消灭封建剥削的土地制度提供了法律依据,极大地推动了新老解放区的土改运动,为解放战争的胜利提供了有力支持。

依照《中国土地法大纲》,各解放区纷纷行动起来,召开土地问题会议,制定出适合本地实际情况的土地改革实施细则或补充条例。1947年11月8日,陕甘宁边区发布《陕甘宁边区政府命令》;12月1日,东北解放区发布《实行土地法大纲补充办法》;12月28日,晋冀鲁豫边区发布《施行中国土地法大纲补充办法(草案)》等。各解放区纷纷掀起土地改革的热潮。随着土地改革的深入推进,针对土改过程中出现的问题,中共中央予以及时纠正。1948年2月,党中央发布《新解放区土地改革要点》的指示,对“急性土改”中出现的一些缺点和错误加以修正。依据这一指示,各解放区有条不紊地推动土改进程。

随着“耕者有其田”土地政策的推行,广大农民分得土地。截止1949年6月,在拥有2.7亿人口、面积约有230万平方公里的解放区(内蒙古自治区和华南不在内)中,约有1.51亿人口的地区业已完成土地改革,其中农业人口约1.25亿,约有1亿农民分得约3.75亿亩土地,中农也有50%的人获得了经济利益。[23]1040经过土地改革,在解放区范围内废除了地主阶级封建剥削的土地所有制,使广大农民在政治、经济上翻了身,改善了人民生活,调动起亿万农民革命与生产的积极性,为新中国的建立奠定了坚实的物质基础和群众基础。

结 语

延安时期,中国共产党多次调整土地政策,每一次调整都是结合政治形势的发展变化作出的慎重决定,其中凝聚了党的领导人的心血,闪烁着智慧的光芒。通过回顾延安时期中国共产党土地政策的发展变迁,我们不难发现,共产党始终坚持以解决民生问题为核心,以解决主要矛盾为重点,以激发社会活力为落脚点。

解决民生问题是延安时期中国共产党调整土地政策的核心追求。党自成立以来,始终以为人民服务为宗旨,以解决民生问题为核心,始终是“为民族、为人民谋利益的政党,它本身决无私利可图”。[14]809土地问题是中国革命的中心问题,也是关系民生的重大问题。初入陕北,为了改善农民生活,中国共产党发动了没收地主、富农土地的土地革命;而后随着革命形势的变化,共产党逐渐转变对富农的态度,对富农土地进行区别对待,不再一概而论。西安事变和平解决后,中国共产党为了联合一切抗日力量,发出停止没收地主土地的指示,开始实行减租减息的土地政策,同时对租息进行严格限制,地主不可随意增加,一定程度上维护了农民利益。然而减租减息的土地政策在具体实施过程中也出现了一些或“左”或右的偏向,共产党为了纠正这种错误倾向,同时也为了最大程度缓解地主与农民之间的矛盾,在土地未分配区域,主张实施“双减双交”的土地政策。后来随着抗战的胜利,广大农民迫切要求从地主手中获得土地,中国共产党积极支持农民的这一要求,主张废除封建性及半封建性剥削的土地制度,将地主土地分给无地或少地的农民,以达到“耕者有其田”的目的。延安时期,中国共产党无论如何调整土地政策,始终以解决民生问题为核心追求;无论外界环境如何变化,始终将人民利益放在首位,最终目的都是为了改善农民生活,让广大人民获得看得见的物质福利。时至今日,民生问题也一直是中国共产党关注的重点问题,“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕,是社会主义的本质要求”,[24]83始终是党的重要使命,“保障和改善民生没有终点,只有连续不断的新起点”。[24]362

解决社会主要矛盾是延安时期中国共产党调整土地政策的主要遵循。帝国主义和中华民族的矛盾,封建主义和人民大众的矛盾是近代中国社会的主要矛盾。延安时期横跨土地革命战争、抗日战争和解放战争三个阶段,不同阶段社会主要矛盾的侧重点不同。土地革命战争时期,封建主义和人民大众的矛盾占据主要地位,中国共产党的主要任务是废除封建土地制度,建立工农民主政权。由此,中国共产党发动了没收地主、富农土地的土地革命。20世纪30年代,随着日本帝国主义侵略加深,中国共产党提出要联合一切力量,建立抗日民族统一战线。此时,“中日矛盾成为主要的矛盾、国内矛盾降到次要和服从的地位……形成了目前形势的新的发展阶段”。[4]252由此中国共产党开始调整土地政策,逐渐转变对富农态度、停止没收地主土地,实行减租减息。而后随着抗战形势的变化,中国共产党为了团结全民族共同抗日,再次调整土地政策,逐步将减租减息发展为“双减双交”。抗日战争胜利后,帝国主义和中华民族的矛盾逐渐居于次要地位,广大农民迫切要求获得土地,时下共产党的主要任务又转回到废除封建土地制度,没收地主土地分配给农民,实现“耕者有其田”。延安时期社会环境复杂,中国共产党审时度势,从具体现实出发,依据社会主要矛盾的不同侧重实行不同的土地政策,反映出中国共产党灵活多变的执政策略,彰显出共产党高瞻远瞩的战略思维。

激发社会活力是延安时期中国共产党调整土地政策的动力目标。社会活力是“指社会有机体生命力和发展力的旺盛。其实质是人的活力,是以个人活力为基础社会地组织起来的活力,或者说,是社会主体人的活力”。[25]141简言之,就是指人的能动性、积极性和创造性的发挥。延安时期中国共产党通过解决人民最关心的土地问题来激发民众活力,以调动全民族革命和生产的积极性。初入陕北,中国共产党以解决土地问题为切入点,通过分配土地使农民获得看得见的物质福利,从而获得广大人民的支持与拥护。而后为了壮大革命力量,激发更多民众参加民族解放运动,中国共产党开始改变对富农的态度;西安事变和平解决后,为了促进抗日民族统一战线的建立,中国共产党提出停止没收地主土地的指示,逐步实行减租减息的土地政策。抗日战争进入相持阶段后,中国共产党为了抵抗日本对根据地的疯狂进攻,进一步团结民众,将减租减息的土地政策转变为“双减双交”。随着抗日战争的胜利,人民主体意识逐渐增强,农民迫切要求获得土地,中国共产党主张废除封建剥削的土地制度,实行“耕者有其田”。这一政策得到农民的普遍支持,使无地或少地农民切实获得土地,调动起广大农民支持解放战争的积极性,为新中国的建立奠定群众基础。延安时期,激发社会活力贯穿共产党执政过程的始终,其对土地政策的调整也是为了激发不同时期民众的革命热情。

综上所述,延安时期中国共产党的土地政策是适应当时政治形势发展需要的,为废除封建剥削的土地制度,实现农民土地所有制奠定了基础。当然,前进道路也充满曲折,我们在分析减租减息和“双减双交”的土地政策时,不能将其简单理解为土地制度的倒退。深入分析减租减息与“双减双交”政策,我们会发现,中国共产党虽然此时已停止没收地主土地,但对封建剥削的土地制度是有严格限制的,如在土地已分配地区,保护一切农民的土地私有权;对农民应交租息进行了严格限制,地主不得随意增加;同时也规定了出租人不可随意收回或转租土地,维护了承租人的权益。虽然延安时期中国共产党未能彻底废除封建剥削的土地制度,但对其严格限制也反映出共产党始终以废除封建土地制为主要任务,以实现“耕者有其田”为最终目的。因此,无论延安时期的土地政策如何变迁,共产党始终坚持一切为了人民、一切依靠人民,始终坚守为民初心。