法律方法对法律效果与社会效果统一的价值——基于“天价罚款案”的实证研究

张 弛

青岛科技大学，山东 青岛 266061

2022 年8 月央视新闻联播报道了一起由行政处罚引发的案件。一家个体工商户销售5 斤芹菜收入20 元而被市场监督管理部门罚款6．6 万元后，通过合法渠道反映引发国务院督查组的调查。原来是经营粮油蔬菜店铺的罗某夫妇在2021年10 月进购了一批芹菜在其店内销售，后经当地监管部门抽验后于次年6 月告知罗某夫妇，两人售卖的芹菜中农药“毒死蜱”残留量高出食品安全国家标准关于食品中农药残留最大限量的两倍有余。于是榆林市场监管局依据2021 年修正的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第三十四条第二款对罗某夫妇罚款6．6 万元。案件一经报道连同此前发生的类似案件引发了学界和公众的热烈讨论。学界迅速将案件争议点锁定于“这种畸重处罚是立法之过还是执法之责”，并基于此展开论证。

行政机关应用法律处理案件的执法活动属于广义上的“法律适用”活动［1］，具体包括适用的法律以及如何适用两大问题。

一、法律适用的实证分析

（一）合法性分析

鉴于我国的制定法传统，笔者在本文中运用一种以法律发现为线索构建的法律方法体系，即根据法律发现的不同情形选择具体的法律方法作为法律推理的前提，最终导出法律裁决。［2］在引案中，将被处以罚款的行为抽象认定为个体工商户销售含有农药残留量不符国家标准的食用农产品的行为以及对其实施行政处罚的行为。根据第一个行为锁定《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》）和《食品安全法》，根据第二个行为锁定《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》），这三部法律均系同一位阶的法律（狭义）。紧接着，目光要游离在案件事实与上述规范间聚焦于具体的适用规则。

依据时效规则对应考察2018 年修正的《农产品质量安全法》，根据该法规定本案中的违法行为可以由榆林市农业局对其处以2 万元以下罚款；而根据2021 年修正的《食品安全法》第一百二十四条规定，本案违法行为可由榆林市场监管局按照货值金额处以5 万元以上罚款。至此，出现了均由全国人大常委会制定的，内容上存在实质“不一致”的冲突规定。此外，针对同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的情况，2021 年新修订的《行政处罚法》第二十九条规定应当按照“罚款数额高的规定处罚”的规则。有人可能会指出，《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第九十二条规定了同一机关制定的法律发生冲突时遵循“特别法优先适用”原则，据此，因农产品属于一类特殊的食品，应当适用《农产品质量安全法》。那么同样还是先考察《行政处罚法》与《立法法》的位阶关系。由第十三届全国人大常委会第二十五次会议修订的《行政处罚法》，系1996 年由第八届全国人大第四次会议通过的基本法律；《立法法》系2000 年由第九届全国人大第三次会议通过后，又由第十二届全国人大第三次会议修改的基本法律。因此，两者均属“同一机关”即全国人大制定的基本法律，那么两者的规定在行政处罚领域发生冲突，显然应当优先适用“特别法”的前者。因此，本案应当适用《行政处罚法》关于规则冲突的规定，即此案榆林市场监管局适用《食品安全法》对罗某夫妇违法行为的处罚主体以及法律依据是没有问题的。进一步分析，6．6 万元的罚款数额是如何做出的？是否存在问题？

（二）合理性分析

市场监管局认为罗某夫妇不能出示货源一方许可证明及供货发票，也即不能如实说明进货渠道进而无法追溯货源，属于违反规定未履行进货查验义务。显然行政机关是有考虑到《食品安全法》关于食品经营者能证明其履行法律规定的义务后可以免于处罚的有关规定，并且在考察后认定不能适用该条规则。前文已提到，既然是行政处罚行为，那么在此场合下我们应当从作为基本法律的《行政处罚法》中寻找包括行政处罚裁量范围、基准等自由裁量所要依据的基本规定。

《行政处罚法》第三十四条赋予了行政机关可以结合各自地区行政管理实际情况，依法制定相应的行政处罚裁量基准的权力。根据陕西省市场监督管理局2020 年12 月印发的《行政处罚裁量权适用规则和行政处罚裁量基准》的规定，对于一般处罚情形且案涉货值金额不足1 万元的并处6．5 万元至8．5 万元的罚款。由此可见，本案中榆林市场监管局并非如质疑观点所述没有依法适用《行政处罚法》的相关规定，反而正是在适用后作出了合理的决定。

近年来，针对“处罚畸轻畸重”和“类案不同罚”问题，为实现法律效果与社会效果的统一，国务院及各省将重点工作放在了裁量基准的制定上且相继出台了适用于各自省份的基准规则。尽管具有一定的成效，但是作为普遍性适用规则，此类规则同法律一样因其固有局限势必会遭遇瓶颈。质言之，包括裁量基准在内都属于方法，我们应当首先界定自由裁量的范围，然后去思考方法，况且制定和严格执行该裁量基准也并非直取“病根”的“万金油”。但本文不以界定裁量范围为旨趣，而是要强调法律方法对于解决上述问题的价值。

二、法律方法的价值揭示

（一）法律方法在法律适用中的价值体现

本案适用法律合法且合理却引起舆论哗然，实则体现了法律效果与社会效果间的矛盾。以往的观点往往执着于通过精进法律解释的方法以期对于法律规范的意涵获得更加客观的理解，并试图达成一种可以普遍应用以实现公平的程式化统一。但是我国台湾地区学者赖英照曾经遗憾地指出，法官对于决定法律条文内容的意涵，并没有一贯的方法。他选取了美国联邦最高法院裁判的五个案例，通过展示大法官们运用法律解释方法，使用大致相同的翻译工具，在所谓文义范围内对其中引发争议的语词含义作出完全相反的理解，从而得出——即使运用相同的解释方法也难保法官们受其价值观影响而得出不同的认定结果或裁判结论。我们不禁反思法律方法的科学性和客观性，但是笔者认为，法律方法存在的必要性贯穿于法律适用活动过程，而不仅是确保结论科学、客观的工具，通过运用法律方法清晰地说理，能够尽可能避免适用者放任个性化的价值观影响而主观臆断，防止他们凭借多年办案经验出于自信而肆意专断，弥补作为人的适用者所具有的有限理性，为执法决定和裁判结果积累每一分公正，从而能够使包括当事人、社会公众在内的大众信服，最终实现法律效果与社会效果的统一。

引案之所以被喻为“天价”罚款案，是由于一般社会公众在对比盈利与罚款具有悬殊的差距，而且往往易与行政相对人一方产生情感链接引发同理心，进而站在该方立场作出评判。一般社会公众在国家官方媒体报道的新闻中看到这样的短片都足以产生激愤情绪了，更不要说看到一些小文小报“添油加醋”过度渲染内容。事实上，舆论需要正确的引导，否则难免会在不了解事情全貌时心生怜悯之情，站在所谓“弱者”的角度“主持公道”，而有理有据且清晰的陈述正是正确引导的重要方式。本案中，如果我们详细告知或者报道“毒死蜱”这种农药对于儿童、老人的神经系统会造成长期、慢性的损伤，而罗某夫妻是向榆林市的商店提供蔬菜的批发商，恐怕公众首先会思考的是最近自家餐桌上的蔬菜是否残留过量的农药了。

（二）司法实践中的具体展示

相类似的还有包装饮用水的案件，笔者经过查阅相关文献了解到，铜绿假单胞菌又称为绿脓杆菌，这种广泛存在于地表水、污水中的细菌是水质污染的指示菌。其所含有的多种毒素因子是导致急性肠道疾病和皮肤炎症的食源性致病菌。因具有天然耐药能力，在特定条件下其还可引起继发感染或混合感染的慢性炎症甚至引发肺炎、脑膜炎、败血症等严重急性感染。国内已有因铜绿假单胞菌污染饮用水导致中毒事件发生的报告。事实上，刚出厂的桶装水中该菌数量原本较少，但由于包装水消费周期较长同时该菌对于有机物要求也很低，因此短期内便能够迅速繁殖。由于高温环境下该菌的繁殖能力大大增强，所以夏季是感染的高峰期。一旦受感染，微生物将在宿主体内大量迅速繁殖。早在2015 年，食品安全国家标准中有关包装饮用水检验就新增了这一项目。并且，美国、加拿大、日本等国均对瓶装饮用水中铜绿假单胞菌的指标值有严格限定。［3］如果公众得知上述事实，就不会执着于处罚较重问题了。

笔者再以下面一组案例从反面作出对比说明。2021 年9 月，经湖南省质检研究院对某个体户出售的油麦菜进行抽检后发现，其中氟虫腈项目含量不符合国家标准。宁乡市场监管部门依据《食品安全法》第一百二十四条第一款第一项、《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十条第二款、《行政处罚法》第二十八条第一款，参照《湖南省市场监督管理行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》第二百九十四条的规定，作出了没收并处以1 万元罚款的处罚决定（宁市监案字［2021］677 号）。乍看起来，同样是销售污染物残留超标的食品，处罚力度却相差甚大。笔者在裁定强制执行的文书中并未找到减轻处罚的依据或理由。经过查阅资料了解到，氟虫腈对昆虫、水生生物的伤害很大，因而对于防治水稻害虫具有奇效，尽管很多专家认为不应当被禁止使用，但由于该物质破坏环境，在我国近年来非常重视环境保护并加大环境污染治理的政策背景下最终被收入检测行列。同一时期同样发生在湖南宁乡的一起抽检韭菜中镉（以Cd 计）项目不合格的行政处罚案件中，对于类似案情和相近货值，执法机关同样作出了1 万元的处罚决定（宁市监案字［2021］684 号）。与前案不同的是，本案中的镉是一种很容易被农作物吸收的有毒重金属，进入人体后会对肝脏、肾脏造成损害，还会影响脾胃功能，引起高血压疾病，显然不同于氟虫腈。显然两个案件在作出处罚决定时应当相应地体现区别。

不仅对于案件事实需要借助法律方法详细论证，对于规范内涵的解读也要如此。2022 年8 月，国务院印发了《关于取消和调整一批罚款事项的决定》，其中取消和调整了16 个市场监管总局罚款事项，并不包含食用品生产、销售行为中的罚款事项。但司法部工作人员在答记者问时说，即使不在“免罚”“轻罚”清单里的轻微违法行为，符合行政处罚行为的，也可直接适用从轻、减轻、免予处罚的相关规定。因为，尽管有些违法行为破坏了行政管理秩序，但违法性较弱，违法情节比较轻微，没有造成危害后果，且当事人及时改正，不必一律给予行政处罚。那么如何理解清单之外的“轻微违法行为”呢？本文认为，主要应抓住“管理秩序”和“没有造成危害后果”这两个核心的关键词。一些违反管理性规定但未直接对生命、身体健康造成损害，也没有造成他人财产损失的行为，诸如“重庆某火锅店虚假商业宣传”与著名的方某富炒货案（渝中工商经处字［2018］41 号）以及未取得食品经营许可从事食品经营活动的案件（如津市监滨罚［2020］225 号案件）、经营标有不符合规定的营养参考值的产品而损害消费者知情权和选择权的违法行为（如（京朝）食药监食罚［2018］400241 号案件）等。有的案件存在一些特殊的考量因素，例如因灾害等导致的经济困难等情况。此外，即使是上述所列情形依然具有更加特殊的例外——有这样一则案例，某区市场局接群众举报后在该区某家电经营部进行检查，由于其所售产品超过法定经营范围，该区市场局遂作出了高达7 万元罚款的决定（谢市监处［2020］9 号）。吴某不服起诉至法院，法院认为涉案产品销售对象多为中老年人，社会影响较大。而我国为维护社会经济秩序稳定和保障人民群众生命健康安全对违反食品、药品安全的违法行为均作出了“严苛”的处罚规定。只有罚当其责、罚过相当，才能使违法者感受到违法的成本和代价，处罚措施才能高效实现处罚目的。尽管本案属于并未造成实际危害后果的未取得食品经营许可从事食品经营活动的案件，但其特殊性在于“销售对象多是中老年人”。针对老年人尤其是村镇中信息相对闭塞、经济不发达的群体实施违法行为足以反映行为的违法性强。此解释一旦详细作出，笔者相信即使按照10 万元顶格处罚也不会引发如引案这种舆论哗然的情况。

三、结语

法律适用的过程是一个论证说理的过程，为获得合法且合理的裁判、决定等所需运用诸多法律方法，因此需要不断完善搭建科学的逻辑体系。的确，方法科学、精进是我们要不断追求的目标这一点毋庸置疑，但是就今天亟待解决的矛盾，笔者相信，只要法律适用者在作出一个决定或者得出一个结论的同时，能够将其运用法律方法进行论证的过程作出详细说明，势必能够缓解法律效果与社会效果之间的紧张关系，最终推动我国的法治化进程不断向好发展。