地方政府化债：国际经验及启示

冯俏彬 宋 恒 王蒋姜 张 驰 李 健

内容提要：化解地方政府债务风险是防范化解系统性风险的重中之重，关系到国家财政可持续发展与经济安全。本文选取日本、美国、巴西和墨西哥地方政府化债的案例，总结提炼地方政府化债的国际经验。研究发现，地方政府存在合理的融资需求，融资时会面临各种风险，其中外债风险大于内债风险，若处置不当则会产生债务危机。短期化解债务风险的主要出路是动员金融资源；长期来看，公开发行债券、建立健康活跃的债券市场，保持健全的债务人格对于化解债务风险尤为重要。

一、引言

2023 年7 月24 日中共中央政治局会议指出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”，化解地方政府债务风险成为我国经济工作的重中之重，直接关系到国民经济的良性循环与地方政府活力释放，关系到国家财政可持续发展与经济安全。截至2022 年底，我国法定政府债务的规模为60.93 万亿元，负债率为50.35%；其中国债余额25.87 万亿元、占比42.46%，地方政府债务余额35.06 万亿元、占比57.54%①负债率根据“（国债余额+地方政府债务余额）/GDP”计算，数据来源于财政部《关于2022 年中央和地方预算执行情况与2023 年中央和地方预算草案的报告》。。如果将地方政府投融资平台的债务考虑进去，我国地方政府的债务规模将大幅扩张，而这尚未考虑政府与社会资本合作、产业引导基金、政府购买服务中的政府支出责任、政府拖欠账款等政府性债务。

从国际上看，很多国家都经历过严峻的债务风险，有的国家甚至恶化到危机的程度，并采取了多种方式进行化债，其中一些做法和经验值得参考借鉴。本文基于经济发展阶段、行政体制等不同特征，选取美国、日本、巴西、墨西哥四个国家，对其化解地方政府债务的做法进行剖析，以期对我国当前推动形成一揽子化解地方政府债务风险举措、加强债务管理制度建设提供一些思考和借鉴。

二、地方政府化债的国际经验

客观地看，不论处于何种经济发展水平、何种政治体制，均有发生债务风险的可能性。本文基于经济发展水平和行政体制两个特征，分别选取了美国、日本、巴西、墨西哥四个国家。其中，美国和日本为发达国家，巴西和墨西哥为发展中国家；美国、巴西、墨西哥为联邦制国家，日本为单一制国家。选取这四个国家进行分析主要基于以下考虑：一方面，这四个国家从体制和发展水平看具有一定的代表性，美国是典型的联邦制国家，日本是典型的单一制国家，巴西地方政府经历过多次债务危机，墨西哥是典型外资依赖型国家，可为化债提供多视角的素材；另一方面，这四个国家地方政府都经历过严重的债务危机，虽然发生债务危机的表因不同，但通过多种措施最终都顺利度过了困难。当前我国正处于防范化解风险的重要关头，通过探究各个国家如何从小的债务风险演化至债务危机的过程，剖析不同行政体制和经济发展水平国家化债时采取的化债措施，可以帮助我国“防患于未然”，将债务风险控制在合理、可控的范围内，避免债务风险进一步演化和传导。本文通过案例分析与总体透视相结合的形式，深入分析典型国家产生债务危机的原因以及采取的化债措施，提炼和总结出地方政府化债的国际经验，为当前推动我国地方政府化债提供一些思考和借鉴。

（一）日本——以夕张市为例

1.夕张市债务危机源于产业转型失败

夕张市位于日本北海道空知支厅东南部，面积763.2 平方公里，煤炭、森林资源丰富，风光秀美。历史上，夕张市的支柱产业是煤炭产业，曾有日本“煤炭之都”的美名。1955 年之后，随着世界能源结构发生变化以及廉价外国煤炭流入日本，夕张市的煤炭产业逐渐失去竞争力，煤矿相继关闭，经济出现衰退，人口大量流出。1979 年到1994 年间，夕张市政府的封山处理费总额达583 亿日元，其中332 亿日元（占比57%）通过发行市政债券筹集，这给当地财政带来巨大压力①《夕张市财政重组计划》，https：//www.city.yubari.lg.jp/gyoseijoho/zaisei/zaiseiayumi/zaiseisaiken.html。。在这种情形下，夕张市政府急切谋求产业转型，在国家政策支持下确定了旅游观光业这一新的发展方向，为此利用城市投资公司举债大力培育旅游产业。例如，利用矿山留下的矿坑、煤矿原址等，开发建设“煤炭历史村”，倾力打造煤炭观光产业，另外还大量投资建设各类观光设施和运动设施，开设主题公园、滑雪场以及举办电影节等活动，投资巨大。但由于夕张市的地理位置不适宜大规模聚集旅游资源，旅游观光产业的发展很不顺利，最终伴随着日本20 世纪90 年代泡沫经济的终结而失败，继而夕张市政府陷入债务危机之中。

2.夕张市的化债措施

第一，通过增收减支缓解财政收支压力。首先，大幅度削减人事经费。政府公务员数量在人口规模同等程度的市镇村中保持最低水准，工资待遇等在全国市镇村中最低。其次，降低公共服务水平。除保证市民生活必需的最低程度公共事业外，其余均缩小或停办。除了一般政府开支维持在全国最低水准外，各类团体的补助金削减约八成。最后，增加市民税收和费用。增加市民税，提高上、下水道和幼儿园教育费用。

第二，通过争取上级援助缓解基本公共服务压力。一方面对于贫困人群必要的基本生活保障争取上级政府的援助支持。另一方面保障基础公务人员的就业生活。此外，争取北海道对夕张市大幅度的债务免除，国家也量力代替市政府偿还债务，以支撑夕张市重建和维护以市民生存权为首的基本人权。同时，夕张市还发动民间组织对降低的公共服务质量进行补充，比如，发动居民利用自己的空余时间进行一些力所能及的志愿服务。

第三，完善债务风险管理制度，提高体制机制治理效能。首先，建立地方财政风险预警体系。颁布《地方公共团体财政健全化法案》，更新财政指标。新财政指标聚焦存量和流量风险，每年定期监测地方政府实际赤字率、综合实际赤字率、实际公债费率等流量指标，以及将来负担率等存量指标。其中任一指标异常就进入财政重建阶段，地方政府需在中央政府指导下制定财政重建计划，如增收节支、提高资金使用效率、改善财政状况等。其次，地方债务发行由许可制改为协商制。协商制下，无论中央政府是否同意，地方政府均可发债，但为了获得低息的公共资金和更多的转移支付，地方政府会倾向于得到中央政府对其发债计划的认可。最后，大力加强债务存续期内的管理。日本各级地方政府均设立了检查委员会的审计机构，加强对政府和地方公共团体金融机构的监管。

（二）美国——以橙县为例

1.橙县债务危机源于投资失误

橙县位于美国加利福尼亚州南部，因主要农作物是橙子而得名，是全球知名的休闲旅游胜地，曾是加州最富裕的县之一。橙县的债务危机源于财政投资失误所引发的一系列负面影响。1970 年罗伯特·西特仑成为主管县财政和公共存款的官员，负责橙县基金以及超过200 个公共机构的投资。1979 年以后，橙县的基金回报率开始超过全国平均水平，随着投资能力的显现，其个人声望也达到顶峰，基金监督部门的审核和监督逐步减弱，甚至对其无条件信任，这也导致后面的局面难以控制。罗伯特的投资思路是通过短期贷款购买中长期政府债券，但这种操作的前提是利率维持在较低水平。随着融资成本提高，政府债券的利息难以覆盖融资成本。因此，他开始购买风险较高的金融衍生品，如“反浮动债券”。不幸的是，从1994 年2 月开始，美国联邦储备委员会连续6 次调高利率，随着利率进一步提高，橙县难以偿还银行贷款，引起众多债权人提出清算要求，一些公司又大量抛售橙县投资基金发行的债券，形成恶性循环，只能宣布破产①“Orange County December 1994 Bankruptcy”，https：//www.armstrongeconomics.com/orange-county-december-1994-bankruptcy/.。

2.橙县的化债措施

第一，成立专门的委员会处理债务问题。在州政府的指导下，橙县政府联合投资组织组成管理委员会和橙县投资参与者委员会，帮助橙县制定还款计划，并对橙县的债权债务进行重组以及与联合投资组织的参与者协商谈判。同时，在州政府的要求下，橙县政府又成立了监督委员会，每年对联合投资组织的投资、运营进行监督审计，并出具审计报告，严肃财政纪律。

第二，应用破产程序处理债权债务。橙县政府于1994 年12 月提交破产法申请文件以期获得自动冻结保护，成为解决橙县财政危机的重要转折点。具体而言，首先，自动冻结。市政当局申请破产程序的开端是自动冻结和收益公债优先，为市政当局争取了处理财政危机的时间。其次，制定破产恢复计划。另外，在州政府的协助下，橙县政府与债权人对债务的重组和展期问题进行谈判，通过金融手段延长债务期限为橙县政府化债提供时间和空间。

第三，减少财政支出，增加财政收入。橙县政府通过解聘雇员、撤销空缺位置、变卖政府地产来保全基本社会服务供给。具体而言，首先，改组橙县政府，解雇部分公务人员，大幅降低人员经费；其次，盘活存量资产，出租或出售闲置的国有固定资产或国有工厂来增加财政收入；最后，大幅削减财政支出，一方面在保证基本民生的基础上降低民生服务的质量，另一方面控制资本性、项目性支出的规模，减少不必要的投资。

（三）巴西——总体透视

1.巴西债务危机的起源

从20 世纪80 年代进入民主社会到2014 年，巴西共经历了三次大规模的债务危机。第一次债务危机发生在20 世纪80 年代初期，当时巴西实行进口替代战略推动本国工业化和经济发展，从国际市场举借大量外债进行基础设施建设，但随着石油危机的爆发，国际金融市场债务利率大幅上升，导致巴西地方政府还贷成本大幅跃升引致债务危机。第二、三次债务危机分别是地方政府拖欠本国联邦金融机构的债务导致违约行为，“雷亚尔计划”引发货币紧缩使得利率快速攀升，叠加财政刚性支出占比过高导致债务危机。

虽然三次危机的表现形式和爆发点各不相同，但究其根源主要是巴西的体制机制建设不完善。第一，民主选举导致公共服务需求过度。1982 年后地方政府恢复直接选举模式，为争取选票，地方政府开始主动回应民众提升公共服务的愿望，最后不惜通过借外债的方式满足不断扩大的资金需求。同时，1998 年之前州长只有一届任期的规定加剧了候选人的短视行为。第二，事权划分不清晰。巴西《宪法》没有明确各级政府的事权，联邦、州、市政府之间存在大量的共同事权，事权划分模糊导致地方政府将事权推诿给联邦政府。同时，巴西《宪法》对地方政府公职人员的工资和任用有明确的刚性支出规定，限制了地方政府控制人事支出成本的能力。第三，财权制度设计不合理导致地方政府有不遵守中央财经纪律的动机。由于商品与服务流通税根据产品来源地而非销售地征集，导致区域间财政收入能力和债务偿还能力差异化明显，财政收入过高的地区不遵守财政纪律，与中央政府讨价还价。

2.巴西的化债措施

每次危机后地方政府都会进行一次债务重组，前两轮重组都是以中央救助为主，无法从根本上化解地方政府债务危机，第三轮债务重组则从财政体制改革等方面入手，促使地方政府尤其是州政府实现财政基本盈余，以确保长期财政可持续性和宏观经济的稳定。三次债务重组的主要措施如下：

第一，中央救助，解决外债问题。一方面，联邦政府接管地方政府的外债，为地方政府债务重新融资，其中包括联邦政府贷款，以偿还由国库担保或即将到期的外债，缓解地方政府偿债压力。另一方面，对全部债务签订再融资协议，根据各个州初始情况以及公共资产私有化收入变现的可能性不同，签订不同的条款。

第二，整治宏观环境，促进增收减支。一是稳定价格，对抗通胀。二是通过提高税收征管效率来增加税收收入。三是减少公共支出，强调公共资金的使用效率。四是调整转移支付结构，减少对违背宪法规定地区的转移支付。同时，联邦政府停止为州、市政府借外债提供担保。五是重组地方政府公共银行，通过将部分政府股权私有化换取资金。六是深化包括电力和铁道部门等行业在内的私有化进程，完成石油化工和钢铁部门的国有企业私有化。七是建立应急社会基金。

第三，建立长效机制，防控债务风险。出台《财政责任法》确立公共财政规则，强化财政及债务管理责任，建立操作性极强的防控地方政府债务风险的长效机制。一是通过目标性规则确定地方政府财政支出、债务规模的上限，并确定“中央不救助”的原则，硬化预算约束。二是通过透明度规则为地方政府债务的监督提供路径。三是通过惩罚性规则利用减少转移支付和人事任免等途径约束地方政府官员的短视行为。

（四）墨西哥——总体透视

1.墨西哥债务危机的起源

1994 年墨西哥政局发生巨大动荡，不稳定的政治环境引发外资对墨西哥投资环境的担心，大量外资开始撤离，墨西哥外汇储备从1994 年初的280 亿美元减少至年底的60 亿美元。同年12 月，为了减少外汇流失，政府当局选择让墨西哥比索贬值的方法进行出口创汇，宣布比索贬值范围扩大至15%，以期改善高估币值导致的国际收支逆差，但这一举动反而进一步加剧了资本外逃。此后，墨西哥宣布放弃比索挂钩美元的汇率制度，实行比索兑美元自由浮动，加速了资本外逃，一周内比索贬值60%，通货膨胀率持续提高。1995 年，墨西哥通货膨胀率达到52%，名义汇率由1994 年12 月初的3.4∶1 贬值至1995 年末的7.7∶1①CEIC 全球经济数据库，https：//www.ceicdata.com.cn/zh-hans/indicator/mexico/exchange-rate-against-usd。。为了应对通货膨胀，市场利率不断上升，地方债务利率水平也持续攀升，债务利率的快速增长给地方政府债务带来巨大的偿付压力。

2.墨西哥的化债措施

第一，短期通过减少财政压力化债。一是重组地方政府债务。财政和公共信贷部通过降低利率和展期重组的方式化解地方政府大约90%的债务。二是设立特别转移支付。联邦政府于1995 年和1996 年每年给各州相当于当年拨款总量10%的特别转移支付。三是增加特别贷款。联邦政府以非指定用途的联邦拨款为担保，让联邦政府发展银行向地方政府提供一笔约5 亿美元的特别贷款。四是提供特殊拨款。该拨款由联邦政府向特定地方政府提供，单独协商且不对外披露。

第二，长期对地方债务管理框架进行全面改革。一是禁止地方政府直接向国外借款。二是联邦政府与地方政府的举债行为“脱钩”。联邦政府层面终止财政调整计划对举借新债的担保作用，同时降低联邦政府对地方政府举债行为的直接参与。三是建立综合信托基金机制。通过建立地方政府自己的综合信托基金，取代联邦政府的隐性担保。四是增加地方债券的透明度。联邦政府要求，地方政府举借的所有担保债券必须到财政部进行注册登记。五是通过《地方政府会计法》建立起有关公共部门会计与公共实体财政信息报告的一般性标准。

三、国外地方政府化债的启示

以上四个案例，从发展阶段看，既有发达国家，也有发展中国家；从体制上看，既有联邦制国家，也有单一制国家，典型意义比较突出。夕张市经过系列改革措施后，地方财政指标普遍改善，债务可持续性增加、抗风险能力得到强化。橙县通过破产重组将债务降低到了可以负担的水平，进而开启了健康、稳健的财政新道路，18 个月后就退出破产程序，两年后获准进入借贷市场，7 年后获得AA 级债券评级。巴西自2000 年实施《财政责任法》后，扭转了各州财政赤字的局面，开始出现盈余。墨西哥在实施化债措施后，经济趋于平稳，外资逐渐回流，恢复了往日繁荣。通过对这些国家地方政府化解债务危机的简要回顾，我们可以得出以下重要经验。

（一）地方政府可以通过举债融资，但需要规范的制度

地方政府融资有两种方式，一种是向银行贷款的间接融资方式，另一种是发行债券的直接融资方式。从实践上看，由于政府的特殊性，向银行贷款的间接融资方式历来被各国所严格限制。如果向银行贷款的是中央政府，那么就会引发“财政赤字的货币化——中央银行货币超发——严重通货膨胀”的恶果；如果是地方政府向银行贷款，发生债务危机或金融危机的可能性更大，此时中央政府如果出手相救（多数情况下不得不救，尽管各国救助形式与法律责任不同），势必引发地方政府严重的道德风险，造成财政纪律废弛，中央政府的治理将陷于非常糟糕的境地。正是看到这一点，针对地方政府存在的合理融资需求，多数国家主要解决办法都是允许地方政府在资本市场上公开发行债券，这是目前满足地方政府合理融资需求的主流方式。当然，不排除一些国家的地方政府也可以向银行贷款，但通常要在地方政府与银行之间进行某种物理性隔离。例如，设立特殊的融资机构，且这种机构通常会被视为特殊政府机构，其融资行为、资金使用等要纳入预算进行严格管理。

从以上案例来看，无论是联邦制国家还是单一制国家、无论是发达国家还是发展中国家，都有比较规范的地方政府债务监管、问责制度。一方面，债务监管制度是约束地方政府举债行为的准绳，也是防范地方政府债务风险的前提，不管是美国还是巴西对于债务信息的公开制度尤为严格，对于债务资金的规模、期限结构、成本、用途都有明确的要求。同时日本夕张市和美国橙县也给我们提供了反面教材，为了避开北海道的债务监管，夕张市利用短期借款一般会计和与特别会计之间的跨年度借出偿还隐藏赤字，促使夕张市财政赤字更加膨胀直至破产；橙县政府基金监管部门对罗伯特投资行为的放纵也是橙县债务危机的一个重要原因。另一方面，每个国家都有针对地方政府债务不当行为的责任追究机制。例如，在美国橙县的案例中，地方政府破产后罗伯特也失去公职、被判处一年徒刑并处罚金。在日本夕张市的案例中，地方政府被迫实施财政重组，不仅失去了财政自主权，而且当地人事经费、公共服务水平均大幅度下降。简言之，针对债务问题，各国都有自己的问责机制，比如司法责任、行政责任等。在地方政府的债务风险短期得到控制或化解之后，各国政府通常痛定思痛，大力加强相关制度建设，防止下一次危机的发生。

（二）债务危机常有，外债危机大于内债危机

债务资金作为一种风险资金，既要用好，也要防止发生风险。无论处于何种发展阶段、何种政治体制，地方政府均有发生债务危机的可能性，虽产生危机的表因不同，但实质都是对债务风险的把控不足所引致。发达国家地方政府发生债务危机的原因常常是投资失误或者转型失败所引起的短期流动性风险，但因其制度较为完善、监管较为严格所以能较快渡过危机。相对而言，发展中国家发生债务危机的原因较为复杂，概括起来有以下方面：一是宏观经济环境恶化。由于发展中国家经济、技术水平较低，债务市场建设不完善，抵御债务风险能力较差，国内、国际的经济波动会影响本国的经济形势，进而引发经济危机（如巴西）。同时，国内的政治格局变化也可能导致地方政府债务危机，例如，墨西哥从军政府统治变为民主社会后各党派之间的政治博弈成为导致地方政府债务危机的导火索。二是制度不健全。以巴西和墨西哥为例，债务危机发生前存在大量的制度空白，中央政府与地方政府之间权责不清、地方政府过度承诺与道德风险等，财政纪律涣散。三是风险意识不足。在举债初期，债务资金促进了经济发展、缓解了短期的财政收支压力，使得这些国家对于债务的认识过于乐观，对债务可能带来的风险和危害防范不足。

同时，外债所带来的风险远高于内债。在巴西案例中，我们可以清楚地看到，如果一个国家的债务结构是以外债为主，当外部融资环境、国际宏观形势发生重大变化时，债务风险甚至债务危机将接踵而至，代价十分惨重。我国在计划经济时期的债务经历也说明了同样的问题。但反过来，如果一国的债务是以内债为主（如日本），即使在某些时期、某些领域、某些地方政府发生债务危机，只要国家信用没有受到严重破坏，地方政府化债的空间较大、可供选择的措施较多、政府的主动性也较强。

（三）化解债务风险需要短期缓解债务压力和长期制度建设相结合

一旦地方政府形成巨大债务将会进入两种状态：一是债务规模过于巨大，即使中央财政也无能为力；二是即使债务规模可控，但主要债权人是各类金融机构，容易引发系统性金融风险。在这两种情况下，需要短期和长期措施相结合才能帮助地方政府走出困境。从以上案例看，金融手段和财政手段相结合是短期化债的重要措施，金融手段的具体形式多种多样，如债务延期、展期、减息、重组甚至设立专门的机构进行注资等。财政手段主要按照增收减支的思路进行化债，如提高税率、征收新税、降低公共服务水平、处置公共资产等。当然，如果地方政府债务规模在中央财政可承担范围内，且有恰当的理由，中央财政也可通过各类方式进行适当帮助。但也不乏中央救助失败的典型案例，巴西面对前两次债务危机时中央政府都采取了救助：第一次由中央政府接管州政府190 亿美元外债（相当于GDP 的2%），期限为20 年；第二次中央政府提供额外的贷款来弥补地方政府债务清偿义务的超出额，这两次救助治标不治本，没有从根本上解决债务危机。从长期看，制度建设是化解地方政府债务风险的基本保障，比如合理划分各级政府财政事权、加强财政监管、建立健全债务问责制度等。巴西的案例最能说明问题，在前两次短期措施治标不治本的情况下，处置第三次债务危机时通过修宪明确财政事权，并通过《财政责任法》约束地方政府举债行为，由此降低了债务危机发生的可能性，美国的《破产法》使橙县能够在破产时有法可依，按照相关法律条文进行破产重组，帮助橙县及时从债务危机中摆脱出来。由此可见，应对债务风险离不开短期的财政金融手段化解当期流动性风险，更离不开长期制度的保驾护航。

（四）完善债券市场主体结构与运行机制

地方政府发行的债券，最好有多元化的主体认购，特别是那些长期性的战略投资者或集合型投资者。坦率地讲，银行并不是十分理想的地方政府债券认购主体，除非是其用于长期投资的特定资金购买债券。理想情况下，债券市场还应向国际投资者开放，以求最大限度、最大范围地分散风险。同时，作为一个市场，还要有针对地方政府的信用评级机制、规范的信息披露机制等，这是债券市场的应有之义。完整的债务要素包括主体、客体和标的。从地方政府的角度讲，如果要在公开市场发债，就要有健全的债务人格，不仅要遵守市场的基本规则，而且要能对自己的债务行为负责。简言之，地方政府作为债务主体，要向市场提供必要的信息，对自己的债务行为负责。