地方债化解核心逻辑、化债思路与政策建议

袁海霞 汪苑晖 鲁 璐

内容提要：本文详细梳理了近年来各地化债的主要措施，并基于此着重分析现阶段地方政府性债务化解的核心逻辑，认为短期应以控制流动性风险为目标；中长期应持续推进体制机制改革，通过推动地方政府及融资平台职能转变实现地方政府债务风险的防范化解，并提出具体的措施建议。

自2014 年开启“开前门、堵后门”的债务管理模式以来，央地高度重视地方债务风险防范与化解，但由于存量规模仍较大，涉及范围广、程度深，叠加经济修复承压下地方政府债务承载能力弱化，债务风险仍不容忽视，这就要求对现阶段及中长期化债的核心逻辑做深入分析，并在压实地方政府主体责任的前提下，提出把控好短期与中长期关系，实现当前风险软着陆与债务长期可持续的化债方案。

一、近年来地方政府的化债实践

2014 年以来，我国开启了“开前门、堵后门”的地方政府投融资管理思路，央地对债务风险的管控与化解力度持续加强，“控增化存”下隐性债务增速逐步放缓。各地围绕财政部的相关指导持续推进化债工作。综合分析来看，各地运用财政资金偿还、债务置换的方式较多，同时结合各地财力、资源禀赋等因地制宜探索了各类化债方式。

（一）财政资金偿还是最直接的方式，主要应用于财力较强地区

从债务清偿角度看，安排财政资金偿还是债务化解的最直接方式，但我国区域发展不均衡，各地财政实力差异明显，此方式大多应用于财政实力雄厚地区。从资金来源看，由于地方一般公共预算支出刚性较强，偿债资金对政府性基金收入中的土地出让收入较为依赖，且近年来各地加大了对地方行政事业性存量国有资产的盘活力度，因此主要通过节约财政资金、增加国有资产有偿使用收入以偿债。例如，广东、北京等多地在2021、2022 年预算执行和决算报告中多次提及统筹财政资金、加大土地出让、盘活存量资产资源等偿债措施。此外，全国已有超过20 个省份开展了行政事业性国有资产盘活行动，措施包括向社会开放共享停车场，推动权属齐全、流通性强的房屋土地通过公共资源交易中心进行挂牌出售，在行政事业单位之间调剂办公用房、办公设施等。

（二）多数地区采取债务置换方式，地方债置换、贷款置换为主要形式

在地方财政普遍承压背景下，“以时间换空间”的债务置换重组成为重要化债方式。大部分地区开展了地方债置换，部分地区试点推进金融机构贷款置换。地方债置换方面，2015—2018 年我国发行了12.2 亿元“置换类地方债”，以置换“纳入预算管理的非政府债券形式的政府存量债务”①《2018 年国民经济和社会发展统计公报》，中国政府网，https：//www.gov.cn/xinwen/2019-02/28/content_5369270.htm。；自2020 年12 月起发行明确用于偿还存量债务的特殊再融资地方债，截至2022 年6 月共有28 个省市发行合计1.16 万亿元。贷款置换方面，根据中诚信国际不完全统计，2018—2020 年国开行牵头多家商业银行，对重庆、山西、内蒙古等省（区、市）多家资产收益性较好、现金流稳定的高速公路城投主体开展了为期15—30 年的银团置换，总置换规模超1.3 万亿元②根据公开新闻进行统计，其中山西2607 亿元、湖北2085 亿元、贵州1961 亿元、内蒙古1849 亿元、甘肃1673亿元、云南1419 亿元、吉林692 亿元、湖南542 亿元、重庆500 亿元。，2022 年12 月贵州遵义道桥155.94 亿元银行贷款展期20 年③中国债券信息网，https：//www.chinabond.com.cn/xxpl/ywzc_fxyfxdh/fxyfxdh_zqzl/zqzl_zyz/qyz_qtggtz/202307/t202307 16_853444315.html。。此外，2023 年银保监会发布《银行业保险业贯彻落实〈国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见〉实施意见》（银保监办发〔2023〕11 号）提出，指导银行机构对山东重点企业制定接续融资债务重组预案。除贷款置换外，多地开展与金融机构的战略合作，寻求金融支持助力化债与融资发展。

（三）国企资源丰富地区开展“资本市场化债”，方式多样

在地方财政承压、债务置换难以大规模推进的情况下，部分地区充分发挥辖区内国有企业与国有资产优势，通过资本市场运作助力化债，通过划拨国有上市公司股权至融资平台或地方财政，通过分红、质押、减持等方式变现，以补充化债资金、缓解债务压力。例如，贵州省茅台集团通过向省国资公司无偿划转股权、收购贵州高速集团部分股权、财务公司开展固收类证券投资业务等途径化解贵州省债务风险；安徽古井贡酒、四川泸州老窖、河北老白干酒等上市国企部分股权均由国资委体系无偿转让至财政体系，提升了地方政府化债财力；另有云南省国资委通过间接股权划转将云南白药部分股权注入云投集团，改善平台资产情况、缓解债务压力。尽管以上案例难以复制，但对于辖区内有优质上市国企的中西部省份仍具有一定借鉴意义。

（四）部分区域探索设立信用保障基金，缓释融资平台流动性风险

近年来，部分风险较高区域探索设立各类风险化解基金，由地方财政、国有企业共同出资设立，为融资平台提供短期周转资金、为其发债增信，还可适时购买区域内估值承压的城投债，以缓释企业流动性风险、稳定区域融资环境。2019 年以来，已有10 余个省市设立了信用保障基金，多为公开市场债券偿付压力较大、曾经出现过国企及融资平台风险事件的地区，基金形式涵盖债券投资基金、债务风险化解基金、债务平滑基金、国企信用保障基金等多种类型，规模在几亿元至300 亿元不等，其中河北、河南、天津、湖南、甘肃信保基金规模均在百亿以上①根据公开新闻统计，河北省2020 年9 月设立总规模300 亿元的河北省国企信用保障基金，河南省2021 年4月设立总规模300 亿元的河南省信用保障基金，天津市2021 年6 月设立总规模200 亿元的天津国资高质量发展基金，湖南省2019 年4 月设立初始规模100 亿元的湖南省债务风险化解基金，甘肃省兰州市2021 年10 月设立总规模100 亿元的兰州市国有企业信保基金，甘肃省2021 年11 月设立总规模50 亿元的甘肃省国有企业信保基金。。尽管该类基金规模较小、难以大规模推进隐债化解，但可对困难企业实施临时性、应急性救助，避免风险蔓延、稳定区域信用环境。

（五）中西部弱资质主体加大转型整合力度，提升利润及资质助力化债

伴随国企改革持续深化，近年来融资平台整合转型加速推进，一方面通过注入优质股权、经营性资产、特许经营权，提高专业化经营能力和利润水平、获得稳定现金流用于化债，另一方面通过划转、合并部分实力较弱的市县平台，提升新主体信用评级和区域整体融资资质，吸收新融资用于化债。尤其自2022 年以来，融资平台特别是弱资质主体整合转型进一步加速。据中诚信国际统计，2022 年共115 家发债平台发布整合转型相关公告②此处统计的融资平台转型整合公告，包括合并或新设、股权/资产划转、资产重组、控股股东/实际控制人变更，以中诚信国际城投行业口径为样本。，从区域分布看东、中、西部省份分别涉及54家、41 家、20 家，中部省份整合企业占区域融资平台总数比重明显高于东、西部省份。公告整合转型平台资质整体偏弱，市县级平台合计占比超九成，AA 级及以下平台占比超五成，一定程度上表明弱资质主体依托转型助力化债的需求或相对更高③根据中诚信国际城投样本统计，115 家发布整合转型相关公告的发债平台中，地市级58 家、区县级46 家，市县级平台合计占比90.43%；AA 级及以下平台58 家、占比50.43%。。

二、新形势下地方债务化解的核心逻辑

目前我国地方政府性债务压力整体可控，但在经济修复动能偏弱背景下，短期内债务流动性问题仍较突出。基于此，现阶段化债的核心逻辑是通过以时间换空间、以低息换高息缓释当下更为突出的流动性风险，使得增量财力匹配利息支出、债务本金良好滚续。在此逻辑下，需探索以地方政府为责任主体的债务风险化解机制，必要时可适当寻求金融机构支持，并探索中央参与的可行性，实现风险软着陆。

（一）当前化债主要思路为缓释流动性风险，保障债务良好滚续

1.当前地方债务问题核心在于流动性风险

近年来我国地方债大幅扩容、负债率持续抬升，但考虑到政府财政收入、较庞大的地方国有企业资产规模等资产端的保障，地方债务不存在“资不抵债”的清偿性问题，整体来看地方债务压力可控，短期内债务风险核心在于流动性压力，结构性及区域性风险，贵州、云南等弱区域弱资质主体流动性问题更为突出。

2.以时间换空间是平滑风险的主要思路

当前我国经济经济增速尚未恢复，地方政府财政收入增速放缓，偿债能力有所弱化。2023 年上半年，地方一般公共预算收入两年复合增速仅2.3%，土地市场延续低迷，地方政府性基金预算收入同比下降17.2%，同时地方政府民生与经济建设基本支出刚性较强，收支平衡面临较大压力。与此同时，融资平台长期发展中形成了大量城市公共资产及公益性项目，如道路、桥梁、管道等，但收益低且逐年下滑，有形资产的债务覆盖能力较弱，须依赖再融资进行债务滚续；部分西部及东北省份流动性问题更为突出。整体看，在财政收支持续承压的情况下，直接清偿债务面临较大挑战，尤其对于弱区域而言，以时间换空间的债务展期及置换是当前阶段重要化债思路之一。

3.压降债务成本保证利息兑付

伴随地方债务持续扩容，日益突出的付息压力会进一步加剧债务脆弱性，影响地方财政的长期可持续。根据中诚信国际测算，2023 年地方债付息规模约1.2 万亿元，占地方综合财力的比重或达4.1%。因此，目前化解债务风险的另一个核心关键是压降债务成本、保证利息兑付，尤其是严格限制和压降信托、资管计划、融资租赁等高成本非标融资。清理这类债务的主要路径并非清偿债务、彻底规避，对弱资质区域而言，在公开债券发行受限、贷款审批耗时久的情况下，合理适度的非标融资仍是需要重点铺设的融资渠道，化债关键在于缩短融资链条压降成本，以成本相对更低的银行贷款和债券等形式进行有序置换，实现债务的良好滚续。此外，还需从宏观政策层面适度引导利率下行，避免债务利息过快攀升。

（二）探索以地方政府为责任主体的风险化解路径

1.严格压实地方政府化债主体责任

当前地方债务并无实质性清偿问题，更多体现为局部流动性风险承压，因此对于存量政府性债务风险的化解，仍需严格压实属地政府的主体责任，充分挖掘各类资金、资产、资源等积极应对。从有关政策精神看，地方债务化解的责任主体一直是地方政府，全省一盘棋下省级政府对债务风险负总责。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）明确要求，各地政府开展政府性债务甄别，对确需偿还的债务负有明确偿债责任，由此开启了以地方政府为责任主体的债务化解进程。2017 年以来，监管层面不断加强对地方政府债务尤其是隐性债务的管控力度，中央多次表态“不救助”“谁家的孩子谁抱”等；《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号）明确提出，“坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责”的要求；2022 年中央决算报告中明确，要进一步压实地方和部门责任，建立健全防范化解地方政府隐性债务风险长效机制，督促省级政府加大对市县工作力度，立足自身努力，统筹资金资产资源和各类政策措施稳妥化解隐性债务存量，逐步降低风险水平①《国务院关于2022 年中央决算的报告》，财政部官网，http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202307/t20230704_3894361.htm。。

2.货币金融体系可审慎发力，支撑地方政府债务可持续发展

我国政府债务仅从持有者结构看，商业银行占比超八成，若进一步从地方政府隐性债务结构看，银行贷款占比超过六成；虽然非标占比仅10%，但多数非标融资渠道穿透后的资金来源仍为商业银行。以商业银行为主的金融机构持有了大量政府性债务，一旦发生信用风险传导及扩散，将对金融系统的稳定性产生负面影响。因此，在压实地方政府主体责任、商业银行资产负债影响可控的基础上，“金融化债”具有一定必要性，但不宜大规模、超长期、超低息救助。2023 年二季度银行不良贷款率为1.62%①《2023 年商业银行主要监管指标情况表（季度）》，国家金融监督管理总局，http：//www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=1109305&itemId=954。，银行业资产质量整体稳定、风险处于可控范围内，但需基于经营效益和内部风控原则局部审慎开展，通过降息展期的方式降低平台流动性风险以及信用风险向金融系统传导的可能性。另外，可合理寻求政策性银行的贷款支持。作为准财政工具，其负债成本较低，能较好匹配地方基础设施投资项目的长回收期限、低经济效益、高社会效益属性，同样能在化债中发挥重要作用。此外，不论是地方债务风险的化解，或是以财政政策为主的促内需、稳增长的逆周期调控措施，均需要货币政策的协同配合以提供可持续的融资能力，以充裕资金和低利率环境来降低政府债务成本，缓解债务滚续压力。鉴于疫情以来我国实际利率水平一直高于美国（如图1），央行货币政策宽松操作仍有一定空间。

图1 2005—2023 年中国与美国的实际利率

3.必要时可考虑由中央提供支持

近年来，中央一直明确把防范化解地方债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，要求构建管理规范、责任明晰、公开透明、风险可控的政府举债融资机制，也为各地化债提供了积极支持政策。当前，由于存量债务化解压力仍较大，在压实地方政府主体责任、金融机构有效参与的前提下，必要时可探索中央政府参与下的有序透明的债务置换方式，将解决债务问题的宏观成本最小化。但需注意的是，当前地方债务风险整体可控，经济稳增长的需求同样较高，中央政府承担着更重要的宏观调控责任，其参与化债仅在风险更为严峻、更大范围面临滚续压力时具有必要性，且应针对高风险区域谨慎开展，并在债务严格分类甄别的基础上审慎推进。对于提供公共产品产生的债务，可在中央资金参与下进行置换，以更低息、更长期的形式平滑偿债压力，并通过制度设计防止地方政府道德风险；对于其他原因产生的债务，需在压实地方政府化债主体责任的前提下，寻求建立中央政府、地方政府与金融机构间的风险共担机制，统筹安排责任角色，合理利用各方资源。

三、化解地方债务风险需把控好短期与中长期关系

整体而言，地方政府化债方案的制定需在压实地方政府主体责任的前提下，把控好短期风险控制与中长期体制改革的关系，因地制宜合理推进。短期看，以债务置换重组为抓手加快推进“时间换空间”“低息换高息”的化债方案，积极盘活存量资产以增厚偿债资金；探索研究偿债备付金用于化债的可行性；以及压降宏观债务成本，为风险化解提供低利率环境。中长期看，需继续推进财税体制改革，通过深层次机制改革强化地方政府治理能力建设，同时可阶段性适当提升对债务风险的容忍度，以提高财政逆周期调节及债务风险应对能力，此外还应有序推动地方政府职能转变与融资平台市场化转型。

（一）短期内适度推进“时间换空间”，控制流动性风险控制

1.研究通过债务置换缓释阶段性压力

在债务存量规模较大、成本偏高，且地方财政普遍承压的情况下，有必要加快以建制市县为抓手重启再融资地方债置换，缓释阶段性债务压力。截至2022 年末，地方政府债务限额未使用空间约为2.59 万亿元①《2022 年12 月地方政府债券发行和债务余额情况》，财政部预算司，http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/202301/t20230128_3864087.htm。，可盘活一定结存限额并通过“回收再分配”机制进行跨区调配，重点集中于风险相对较高、债务滚续更为承压的区域。若按照财政部此前“70%各地留用，30%中央财政统筹分配”②参见2022 年9 月8 日国务院常务会议内容，中国政府网，https：//www.gov.cn/premier/2022-09/08/content_5709067.htm。的政策，限额空间较充足且已宣布隐债清零的北京、广东以及上海、江苏、河北等经济财政实力较好、短期流动压力较轻的地区或可释放一定结存限额，而债务风险相对较高、信用风险事件频发、年内到期偿债压力更大的地区有望得到优先支持。近年来非标违约、商票逾期、公开债延迟兑付等风险事件较多，以及年内城投债到期、回售规模较高、短期债务滚动压力较大的地区，辖区内市县有望获得较多再融资债额度支持。值得注意的是，后续有必要对开展置换的地区加强风险管控，严控新上政府投资项目、加强新增专项债审核等，并对置换资金的下达和使用进行全流程监管。

2.金融与政策协同推进化债

一方面，在压实地方政府化债主体责任的前提下，可在局部高风险区域谨慎推进以银行为主的债务重组。对于银行而言，参与化债应兼顾安全性与效益性，在市场化定位及资本充足率约束下置换力度不应过大，且银行承担较多稳增长任务，应着眼于局部高风险区域谨慎推进，选择债务滚续更为承压的区域以及具有一定收益性的债务进行重组。同时，出于金融系统稳定性考虑，需审慎匹配银行参与化债，对于资质尚可的企业，可由银行与平台自主协商推进债务重组；对于风险相对较高但具有区域重要性的企业，可由政策性银行或国有大行牵头，以银团形式开展债务重组，避免风险过于集中从而引发银行经营危机的可能性。也可与资产管理公司（AMC）等非银金融机构继续加强战略合作，通过收购、重组、债转股、资产证券化等形式参与债务重组，缓解流动性压力。另一方面，推动完善金融化债的制度保障。央行可适当加大资金支持力度，并持续提供低利率环境。据中诚信国际估算，在不突破现有资本规模及监管指标的前提下，商业银行最多可参与6—10 万亿元的债务重组①袁海霞、汪苑晖、王晨：《关于商业银行参与政府性债务重组的思考与建议》，《清华金融评论》2023 年10 期，第28—32 页。，但将面临拨备计提增加、利润下降、监管指标恶化等问题，实际规模或远低于理论水平。为稳妥推进金融化债，需从中央制度层面对化债参与方提供保障。例如，研究发行专项债等补充化债银行资本金、设立央行专项支持计划或SPV 等金融工具的可行性；同时，继续引导降低银行存款利率、降低MLF 利率等压降宏观债务付息压力及实体经济成本，持续为地方债务风险化解提供低利率环境，为贷款置换提供更多空间。

3.积极盘活各类存量国有资产增厚偿债资金

我国国有资产主要包括行政事业性、经营性、自然资源性三大类，可充分利用、积极盘活前两类国有资产以增厚偿债资金。一方面，加大对行政事业性国有资产的盘活力度，增厚当期地方政府可支配财力。根据财政部《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124 号）的要求，继续合理开展资产出租与处置，探索资产集中运营管理，适度提高国有资本经营收入、缓解财政压力。另一方面，充分发挥国企优势，利用好经营性国有资产助力化债。一是地方国企优化经营、加大资产盘活力度，提升国有资产的资产回报率及上缴财政比例，实现对当前财政资金的弥补。二是国企资源丰富地区可有序推进企业上市融资、引入更多市场化资金。上市国企市值较高的地区可继续合理划拨上市国企股权至融资平台、地方财政等，借助资本市场实现优质国有资产变现、提高化债能力。三是省级政府继续协调地方国企出资成立信用保障基金、债务化解基金等，对困难企业采取临时性、应急性救助措施，避免风险蔓延、稳定区域信用环境。四是基建项目量大质优、金融开放度高的地区加大REITs 盘活存量资产力度，合理运用净回收资金补充发起人流动资金、缓解化债压力。当前我国基础设施领域存量资产规模达130 万亿元，其中适合作为REITs 投资标的的资产规模超30万亿元②数据来源于上海证券交易所总经理蔡建春在中国REITs 论坛2021 年会上的公开致辞，2021 年7 月26 日，http：//www.sse.com.cn/aboutus/mediacenter/hotandd/c/c_20210726_5529879.shtml。，而截至2023 年8 月仅上市28 只REITs、募集资金924.67 亿元，其中9 个项目的原始权益人包含融资平台③公募REITS 发行上市信息来源于Choice 数据库，并根据中诚信国际城投样本判断原始权益人是否为融资平台。，基建资产盘活空间较大，助力融资平台回收资金进行化债的途径有待进一步挖掘。

4.基于债务合并监管框架，研究政府偿债备付金化债的可行性

目前地方政府偿债备付金主要用于防范专项债兑付风险，资金来源可包含专项债项目超收收入、财政预算内资金、土地出让收入、转移支付资金等。但专项债作为地方政府法定债券，成本较低且投向具有一定收益的公益性项目，偿付风险相对不大，可基于政府性债务合并监管的框架，研究用于偿还隐性债务的可行性。一可基于债务分类甄别，对于符合条件的、由公益性较强但收益性较差的项目产生的隐性债务直接通过偿债备付金偿还。二可基于备付金财政资金属性，对地方国企信用保障基金出资，通过市场化运作有选择地救助出现流动性风险的区域重要融资平台。例如，为其提供短期周转资金，为其发债提供信用增进、降低发行成本，或购买估值承压的城投债、稳定区域融资环境等。

（二）中长期持续推进体制机制改革，推动地方政府及融资平台职能转变

1.持续推进财税体制改革，加快推动各级政府权责利相匹配

地方政府债务问题的产生源于其自身财权和事权的结构性改变。在财政收支压力加大的背景下，政府债务规模持续攀升，因此需从根本上持续推进财税体制改革。一要持续推进、落实落细央地财政事权和支出责任改革。2016 年以来我国已在14 个领域开展了央地财政事权与支出责任划分改革，后续可进一步落实落细并拓宽改革领域，尤其是对于涉及要素区域流动和全国统筹的领域如教育、医疗、社保等，可探讨进一步上移事权、减轻地方刚性支出压力的可行性。二要加快推进省以下财政体制改革，压实省级政府化债主体责任，加快落实《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20 号）部署，注重加大省级统筹、稳定基层收入、减轻基层负担，从源头解决地方债务问题。三是加强中央财政的协调作用。对于部分中西部落后地区，可进一步优化央地间公共支出部分的分摊比例，合理加大中央转移支付力度，进一步完善一般化及透明化的转移支付机制，缓解区域发展不平衡问题。

2.强化政府治理能力建设，构建债务管理长效机制

一是加快推动各地政府或有债务与法定债务“合并监管”，并完善债务信息披露制度，按一定的时间频次、可比的统计口径进行信息公开，合理引导和稳定各方预期，提升债务管理透明化及规范化水平。二是进一步完善包含隐性债务在内的前瞻性风险预警机制，完善以债务率为主的评估指标体系，在“红橙黄绿”评定基础上探索构建更多情境下的预警模型，并加强预警结果应用，有效前移风险防控关口。三是压实责任主体，强化约束监督和问责机制，同时，加大地方人大对举债行为的监管、加强上级财政对下级财政的监督约束、加强市场和社会对地方政府举债行为的监督约束，并健全举债终身问责制和债务问题倒查机制，进一步加强对违法违规举债以及不作为官员的追责。四是推动完善地方政府政绩考核机制，加快将举债、偿债、资金使用等方面债务指标纳入考核体系，与地方政绩考核、官员离任审计、提拔重用等挂钩，有效遏制无序举债、过度融资的冲动，也有利于强化各监督主体对地方政府举债的监督。

3.合理优化政府债务结构，阶段性适当提升对债务的容忍度

一方面，在保障政府债务风险整体可控的前提下，适当提高对赤字率合理小幅上升的容忍度，合理优化政府债务结构。3%的赤字率约束来源于《马斯特里赫特条约》，实际上该条件并不应该是政府加杠杆的硬性约束。从各国实践看，美国、日本等全球主要经济体赤字率常年在3%以上，但并没有发生债务危机。因此，综合考虑我国宏观经济形势，可研究阶段性适当提高赤字率的可行性，在中央统筹下提高财政政策逆周期调节及债务风险应对能力，并基于可持续角度合理确定政府债务规模，合理优化政府债务结构。一是继续突破赤字率3%传统约束，建议2024 年安排在3.4%以上，进一步巩固成果、提振信心；二是在赤字分配中适当提高国债占比，让更多的宏观调控职责回归本位，并降低整体举债成本，若按中央赤字占比小幅上升至82%估算，中央赤字规模或为3.8 万亿元；三是合理优化地方政府一般债和专项债的分配比例，建议保持专项债新增额度在3.6 万亿元—3.7 万亿元左右水平，既保障存量项目资金接续，也能满足其他创新用途、优化支出结构，并加强专项债“借用管还”全流程管理，提高“债务—资产”转化效率。另一方面，可在持续推进既有融资限制措施的大前提下，结合各地化债进度、债务风险水平等适当优化对融资平台的融资限制，保障债务风险明显压降地区或主体合理融资需求，以应对流动性问题。

4.进一步明确政府与市场的边界

一方面，明确政府与市场的边界，推动地方政府由生产型政府向服务型政府转变，合理优化公共财政的投资方向。结合各地实际，将那些完全市场机制的领域支出逐步从地方财政的供给范围中剥离出去，调整优化地方政府财政支出结构、遏制过度举债冲动，也能更好发挥财政引导作用吸引民间资本参与经济建设，促进市场机制进一步发挥。另一方面，依托国企改革加快融资平台市场化转型，提升再融资能力助力债务化解。以国企改革“商业一类、商业二类、公益类”功能分类为参考，因地制宜推动平台转型，逐步剥离政府融资职能：对于资源多、整合能力强的单一业务平台可积极开展多元经营性业务，向城市综合运营服务商转型；对于具备资本投资运营和产业运作基础的平台可向国有资本运营商转型；部分有条件的平台可向产业引导者转型，推动地区产业结构优化升级。同时，加大整合重组力度，进一步提升国有资本运作效率，对于无效或低效运作、实力较弱、区域重要性较低的融资平台，尝试关停并转，对严重资不抵债、失去清偿能力的平台可依法实施破产重组或清算。