区域政府间财政合作：实践路径和效应检视*

赵国钦 李艳平

一、引言

地方政府竞争一直以来被认为是解构中国地方政府行为模式，理解中国改革开放以来经济高速发展逻辑的重要视角(Qian &Weingast，1996)。但是，无序的政府间竞争也带来了地方保护主义、项目重复建设、产业空间错配以及阻碍市场一体化建设等危害(易秋平等，2014；汪晓文等，2023)。这在区域层面上表现为区域分化以及区域间的无序开发和恶意竞争。为了推动和促进区域协调发展，中央政府强调创新区域政策调控机制，加强区域政策与财政、货币、投资政策的协调配合，优化政策工具组合。发掘区域协调发展中财政政策的价值，创新区域财政协调政策工具的意义由此生发。

聚焦国内关于区域协调和区域治理的探索大体从三个维度展开：区域主义的路径更多关注的是空间维度区域的整合和分散(叶林，2010)；在尺度重组路径方面关注的是权力和控制力在不同尺度间的变动以及由此带来的治理效应(康红军，2023)；在区域治理路径方面关注的是在权力和空间结构不变的基础上如何协调区域间政府间关系，同时还延伸出或者整合了复合行政(王健等，2004)、制度性集体行动(锁利铭和阚艳秋，2023)、地方政府网络(刘卫星和易洪涛，2023)等一系列理论框架。

如果说区域协调发展的核心是资源配置模式创新引导区域利益协调优化，那么缺乏区域间政府财政关系的讨论可能难以有效回答如何在区域间长久、稳固、有效地保证资源配置诉求。其原因在于：区域主义维度的研究未能回答稳固性问题，即组织的分散和整合不能规避内卷化问题；尺度重组维度的研究未能清晰阐释如何对基于空间匹配的资金和权力的运作路径进行有效引导和优化；区域治理维度的研究未能回答有效性问题，即单纯讨论政府间协调机制可能会造成资金和活动的脱节，单纯地创设财政义务，将剥夺协调主体的能动性。国内研究中虽然有关于在区域协调发展背景下对政府间财政关系进行重塑和协调的部分表述(赵国钦和宁静，2015)，但是缺乏系统的论述。

为了更好地厘清区域间政府财政合作的发展脉络和研究现状，本文对西方区域间政府财政合作的实践模式、成本效应以及治理效应进行梳理，以为创新财政合作引导的区域协调发展提供参考。

二、政府间财政合作的模式和实践形态

(一)政府间财政合作的概念

经济发展的典型性特征是打造竞争性环境，地方政府通过竞争性政策的推行，吸引资金和人才等生产要素的集聚。财政竞争也一直是研究所关注的焦点问题。直到21世纪初，相关的研究重点和注意力逐渐转向了地方政府之间的协作或合作(Carr &LeRoux，2005)。政府间合作在学术文献中有诸如政府间财政合作(intergovernmental fiscal cooperation)、辖区间合作(inter-jurisdictional cooperation)、地区合作(inter local cooperation)、市政合作(inter municipal cooperation)、议会合作(council cooperation)、服务共享(shared service)等。在这些概念用语之中，辖区和地区更强调司法边界、市政边界，而议会合作是澳大利亚较为独特的形式，同时这些表述更侧重政府间的横向合作。政府间财政合作的表达既包含横向关联，还融入了纵向协调的因素。需要指出的是，虽然很多文献中地方政府间合作没有明显的财政标签，但是其节约成本的动机、内部化外溢性的举措以及追求区域公共服务公平举动的实质，呈现了财政合作的特征，即区域政府通过财政关系重构对财政资源进行整合，以合作的形式推动区域公共服务有效供给的行动策略。

(二)政府间财政合作的实践形态

与地方政府间的财政竞争在收入汲取、支出安排和制度竞争等不同领域展开类似，政府间财政合作的关系也在不同维度展开。

在财政收入领域，中心城区和郊区的财政差异与相关的政策研究可以追溯到20世纪60年代。在美国，包括新移民运动在内的社会运动推动了都市区人口结构的变化，这导致了中心城区和郊区的财政不平等问题加剧。而由于都市区内部区域存在相互依存性，这使得都市区政府开始考量通过创造合作机制规避独立性竞争引发的空间不平等问题，并且在理论上形成了两种截然不同的观点：一种是支持中央集权和政府合并，通过兼并这些郊区保持城市的税收边界(Rusk，1993)；另一种基于财政联邦主义的理论则建议通过合作和收入分享来协调这些矛盾。

在实践中，随着合并的推进，经济结构调整、去工业化等也为中心城区带来新的挑战。而在区域一体化和公共服务成本的考量下，越来越多的城市尝试共享财政资源，形成了财政收入分享计划和联邦收入分享计划。

财政收入分享计划包括税基分享和收入分享。前者主要是指将零售税、所得税的税基一部分分配给一个公用资源池，以此为基础形成区域政府对公用资源池资源的分享；后者更多指对于传统上根植于联邦和州资助项目的税源进行分享，收入分享大多通过不动产税、销售税等结合实现。在美国，这样的典型财政收入的案例包括明尼阿波利斯市和圣保罗市之间复杂的税基共享方案，杰弗逊县和路易斯维尔市之间基于职业许可证费的收入分享的政府间协议，蒙哥马利县和代顿市之间的通过销售税和财产税以及所得税建立的共享基金分享。需要指出的是，由此引发的财政收入风险也是亟待回应的问题，如区域财政均等化目标的设计、收入分享的立法障碍、设计分配公式，以及创造更有效的市政服务供给激励等。由于这些挑战的存在，再加上美国大都市在进行社会政策的预算安排时非常依赖于自身收入，使得财政收入分享方案在美国并没有大规模推行。

这样的财政收入分享在欧洲相对来说更为普遍。例如，德国法兰克福城市群区域联盟有效协调了区域间资金调配；瑞士都市区政府间横向赠款中除了均等化的赠款外，还有很重要的一部分赠款是以修正外溢性为目的的；法国地方政府也尝试通过资源协调建立各种形式的城市政府间合作；而在西班牙，这样的政府间合作不依赖于合作机构的税权，而依靠区域政府间的自愿市政转移(Guengant &Leprince，2006)。上述的合作由较高级的地方政府执行，在法国、西班牙等国家还形成了由地方政府构成的联合管理局作为服务共享的理事机构。在亚洲，印度的加尔各答都市区也有以财政均等化为目标的区域内转移支付。在一些国家，如澳大利亚的区域组织理事会、美国的合作教育服务委员会还负责提供地方政府间的协调和技术援助。

相比于财政收入的直接分享，美国地方政府更多地倾向于通过项目赠款完成政府间拨款。据统计，美国约有1/4的项目赠款由政府或公共机构之间的“合作协议”管理，并且这种趋势愈发明显。这种合作协议可以是多方联合生产意向或多项公共服务，也可以是将其承包给其中的一个成员，或通过合同外包的形式交由私人部门提供。这样的政府间赠款以竞争性的方式设立和管理。在政府间权限重叠和财政竞争诱发公共资源浪费的背景下，这种政府间财政合作机制相对于机构松散的协调，提供了超越了制度化收入分享的地方政府间协调与合作方式。

除此之外，在一些西方国家中，次中央政府之间所缔结或者遵守的国内财政纪律等以及协调会议也被认为是区域政府间财政合作的形式。前者内容包括为了推动国内财政稳定，通过协商一致的协议和正式合作的形式，或者确立财政规则和行政管制的方式共同维持国内财政稳定，避免激进的区域财政刺激政策。后者则指对于中央政府向次中央政府拨款的协调，以及次中央政府间的财政收支政策协调，避免诸如掠夺性税收竞争的恶性区域财政竞争。一个典型的例子就是澳大利亚联邦拨款委员会对于区域财政协调的努力。

三、区域间政府财政合作的成本效应

(一)收入端财政合作成本效应的讨论

对于收入端的财政合作，其驱动因素几乎都是依据公平原则所延伸的政策设计理念，而对效率原则重视较少。在横向税基共享的研究当中，明尼苏达州双子城的方案被称为“明尼苏达奇迹”。1971年，时任州长温德尔(Wendell)签署的《公平学校融资计划》系列法案不仅使得地方政府在经历数十年的衰落后焕发新生，更成为城市规划者和善治研究者口中的典范；而且这样的税基共享方案较大幅度降低了地区财产税负担水平。

为了回应区域财政不平等而采取的收入分享方案，其成本效应值得讨论。特别注意的是，基于收入分享原则的政府间赠款不能忽视“粘蝇纸效应”。这样的效应不仅存在于类似于中国的纵向转移支付体系当中，同样对于横向拨款的效率有明显影响。这样的“粘蝇纸效应”可以在都市区政府间赠款上被清晰地捕捉到(Walks，2017)。

(二)支出端财政合作成本效应的讨论

地方政府在提供公共服务的时候往往受制于规模回报，经常出现次优管辖规模的问题，所以提供服务的最佳规模就成为地方政府财政安排相关文献的重要内容。一般认为，公共服务的最佳地理规模取决于三个维度：服务量、人口规模和人口分布。这些维度对规模回报率有不同的影响。当平均成本随着产量增加而下降时，就存在规模经济；当平均成本降低是由于固定成本分散到更多用户时，就存在着密度经济；当平均成本随着同一基础设施提供的服务数量的增加而降低，或者由于生产过程中的不同阶段相对集中时，就出现了范围经济的形态。规模收益使单个实体能够以低于两个或多个实体的成本生产所有服务。这些不同类型的规模报酬的存在要求人们关注服务的经济特征，因此，可以针对不同类型公共服务创设差异化的交付条件，以更好地追求和利用公共服务供给的规模报酬。

节约成本是政府间合作的共同动力。随着地方政府财政压力的不断增加，越来越多的政策开始关注合作所带来的成本节约。例如，美国纽约州近年来开始通过“务实的市政主义”鼓励服务分享(Aldag et al.，2019)。

那么现有的文献研究支持财政合作能够有效降低公共服务成本的假设吗？近年来，关于财政合作与公共服务交付成本关联的文献越来越多，并且大多数都是以案例研究的方式开展。在以欧洲国家为样本的案例研究中，因数据库的可及性，大多数的研究集中在固体废物收集、城市污水处理等领域。同时，也有关于行政服务、消防服务、税收服务，水、电、天然气和垃圾处理等市政服务等领域的研究。本文选取一些代表性研究进行汇总(见表1)。

从表1中可以发现，不同研究针对不同财政合作类型以及具体案例所产生的成本节约效应进行了讨论，得出的结果却不尽相同，结论如下。

首先，不同的政治传统导致了对于合作成本效应的关注不同。欧洲的非正式合作远远不如美国开展得频繁(Hulst &van Montfort，2007)。在欧洲，权力要么是区域性的，要么是中心性的，政府拥有由国家或地区法律强制规定的权限。相比之下，美国地方政府的权力分配因州而异，许多地方政府服务是可选的，所以政府间非正式的合作非常频繁，而联合生产的频率却非常低。即使在欧洲内部，地方政府也有区别。南欧国家的地方政府更倾向于政府间非正式合作，而北欧地方政府倾向于联合生产(Wollmann，2010)。更进一步，在对地方政府公共服务提供过程中的财政合作的研究中，欧洲学者更关注财政合作的成本和效率问题，而美国学者则更多地将目光投向了财政合作所产生的公平和外部性问题(Lowery，2000)。

其次，数量有限的地方政府服务确实可以以规模经济为特征，而这样的规模经济在小规模地方政府之间的财政合作案例中更为明显。聚合服务、降低服务交付成本是西方国家很多小规模地方政府的共同选择。服务通过财政合作的方式进行组织，并通过用户付费进行成本覆盖。Niaounakis和Blank(2017)的研究也表明税务行政的共享在1万人左右的居民中表现出大约30%的成本效应，然而当居民数达到6万人时，这样的效应几乎消失殆尽。同时，案例中的天然气、电力和水的供给更依赖于密度经济，这也解释了相关公共服务共享中成本节约效应不佳的原因。

再次，除了城市规模的因素以外，服务类型也是影响财政合作成本效应的重要因素。Dollery等(2009)通过对于澳大利亚财政合作的案例研究表明：信息技术、人力资源、采购和废物处理等领域的财政合作更为成功。Aldag等(2019)对于美国纽约州的研究则表明固体废物处理、道路、警察、图书馆和下水道服务的成本降低；经济发展、紧急医疗服务、消防、供水和青少年娱乐的费用没有明显差别；老年人服务、规划和分区的成本反而更高。造成这种反差的原因一方面在于不同类型公共服务的资产专用性差异和实现规模经济能力具有差异性；另一方面在于财政合作可能会追求更大的行政强度或促进质量提升和区域协调等其他目标，并直接影响项目的经济成本效应表现。随着时间的推移，只有固体废物处理、道路、警察和图书馆的成本是持续下降的。从长期来看，成本节约效应很难实现。

最后，不同的合作类型也会对成本效应产生影响。Blåka(2017)比较独立服务、契约协议以及联合生产的效率。结果表明，在挪威消防服务的案例上，与独立提供服务相比，城市间合作的成本更低，但是合作的积极效应随着成员数量的增加而降低。这一结论与交易成本的相关论述一致，即以资产专用型和诚信风险为特征的服务交易成本较高。同时，相比于订立合作协议，联合组织的成本更高，但是联合组织的方式在吸纳新的合作者时更有效率。Bel和Warner(2016)认为合同制相对容易退出，而常设管理结构和联合生产在退出机制上有很多限制，其原因一方面在于沉没成本，另一方面也在于单独管理机构所形成的联合生产和所有权关系。

四、区域间政府财政合作的治理效应

(一)重要服务交付备选方案

现有文献的实证研究表明，政府间财政合作的效率确认依赖诸多限制条件，那么为什么服务供给方式在过去的一段时间被广泛地推广？

这是因为在财政紧缩的背景下，财政合作的模式相比于其他模式可能更具吸引力。与合并相比，财政合作的优势体现在成本上。从实证研究结果来看，过去几十年工业化国家也开展了大规模的城市合并改革，但是一些研究表明了合并后的影响不显著，甚至出现了规模不经济的现象。在一些关于市政合并降低了支出水平的研究中，市政合并的效果并不稳定，Blesse和Baskaran(2016)的研究认为，只有强制合并能够降低公共支出水平，而自愿合并的效果则并不十分明显。但是强制性合并却能带来其他的非货币成本，如地方民主损失和地方选民满意度下降，同时合并还可能导致更多的官僚主义(Lassen &Serritzlew，2011)。此外，合并经常会导致公民的抵制，较大的司法管辖区可能不太能够根据当地需求定制当地服务。

同时，西方国家公共服务私有化是应对财政压力的备选方案之一。2008年的全球金融危机激发了人们对公共部门改革的呼吁，其背景是在“紧缩叙事”下将新公共管理的理念和工具重新引入政府视野，如营利性合同等服务交付方式重新成为人们关注的焦点(Caffrey et al.，2019)。但是，关于私有化的成本效应研究结果表明，地方公共服务交付私有化的结果好坏参半，将服务外包给私人生产者并不总能实现初衷(Bel &Gradus，2018)，一方面，多种因素交织影响了服务交付成本。例如，随着时间的推移，一些商品和服务的市场集中的竞争减弱影响着私有化的成本表现。另一方面，私有化还承受着所有之前对于新公共管理运动的批评，如公共部门责任缺失以及对价值中立原则的摒弃等。即除了成本要素以外，平衡财政需求和部门利益也是地方政府的重要考量。所以，在管理者克服了私有化合作的障碍后，那么在工会化的城市中合作的程度就会降低。但是，一旦管理者寻求社会需求与财政压力和部门利益的平衡时，合作似乎成为首要的备选方案(Warner et al.，2021)。所以，根据美国国际城市/县协会(ICMA)的全国调研，2012年区域政府间财政合作超越私有化成为最常见的替代性公共服务交付方式。甚至，近年来美国地方政府公共服务中出了一股新的反对私有化的浪潮，包括以合同撤销工具的反向私有化(Son &Zohlnhöfer，2019)和再市政化(Warner &Hefetz，2020)。

除了货币成本外，交易成本也是理解城市政府间财政合作的重要途径。Williamson(1999)在解释公共管理机构的低效率时着重强调了交易成本的重要性。Brown和Potoski(2005)通过关注资产专用性及其衡量的难易程度，修正了公共服务交付中交易成本的相关分析。Hefetz和Warner(2012)则是从资产专用性、合同管理难度、公民利益、市场竞争等方面分析了不同类型服务的可能的交易成本。

Feicock(2007)从信息和协调成本、协商和分工成本、执行和监控成本以及谈判成本来界定城市间合作的交易成本。如果从这个角度来看，合作的交易成本因为范围延伸而产生的可能变得更大。但是，在机会成本很高的公共服务领域，市政当局往往会因为彼此类似的组织结构和公共目标而更信任其他公共伙伴。虽然有一些公共服务需要高额投资进而产生较高的交易成本，但是考虑到成本分担机制，合作的结果也可能是积极的。同时，因为政府间财政合作的项目大多集中于市场竞争很低的服务，这也有助于降低交易成本。更进一步地，合作会导致区域政府间相互学习，从而有效降低交易成本。

(二)塑造区域协调治理网络

从区域间财政收入关系来看，根据财政联邦制的原则，地方政府应当有足够的收入来促进地方财政责任的落实，避免预算软约束。但现实中，经济层面上由于税收竞争而产生的税基大规模流动，社会层面上税基的空间分布不均，管理层面上规模经济在税务管理和合规控制上的成本问题，使得地方政府财政收入的保障面临一定障碍，更进一步影响了其自主权。财政合作扮演了一个促进不同区域不同级别政府就收入分配展开沟通和对话的基础角色，促进区域间政府通过财政能力的均等化避免发生空间发展割裂的可能。

同时，这样的协调网络也能有效避免区域间掠夺性的税收竞争。正如财政联邦制所强调的，一定程度的税收竞争有利于效率的提升，但是掠夺性的税收竞争则有可能严重损害欠发达地区地方政府的财政能力。以此为背景，通过财政收入政策的有效协调，明确各方共同遵循的财政准则或纪律，特别是对税式支出进行有效限制，这样就可以促使中央政府基于地方政府的收入能力而非实际收入表现进行拨款，从而真正惩罚较低的税收努力，避免纵向拨款的扭曲效应。

从财政支出的角度考虑，财政合作以成本考量为出发点，但是其落脚点不仅是降低财政成本，还着眼于更广泛的目标、更高的服务质量和在大都市区更好的服务协调(Zeemering，2019)。这种更广泛的公共目标就包括形成区域间协作的网络。网络是组织治理的基础，地方政府协作网络的形成和发展有助于区域经济的发展，有效地减少不确定性和提供信息以制定共同目标。这说明了财政合作模式相对于传统单纯行政协议更有助于构建组织间互惠网络的“强联系”关系。

(三)强化政府治理能力

除了外部的协调和信任，合作的拥护者认为这种模式对于强化政府治理能力有着无可比拟的优势。

从财政收入的角度来看，以财政能力均等化为出发点的合作机制捕捉到了财政差异的重要根源之一：税基的空间错位，这一点在都市区政府内显得尤为明显。无论是早期的城市化中心集聚，还是逆城市化的过程都使得在公共服务均等化支出理念要求下的地方政府收入获取和支出对象存在财政资源错配的情况，在没有外在干预的情况下，可能会加剧中心区域和郊区财政收支矛盾分化的马太效应。而只有对税基空间错位的纠正才能在地方政府责任内生转变的过程中，有力推动地方政府财政能力、财政责任和财政自立“铁三角”的均衡。

从财政管理的角度来看，地方政府的财政管理往往经受着能力不足的考验，如在税收管理方面有限的审计能力、延迟执行逾期纳税、财产残缺等。而地方政府财政合作的模式则在应对以上挑战时有着独特的作用，包括但不仅限于系统纳税人的信息交换、联合审计和执法的努力、分享经验、维护现代财产应税价值的完整性等，这在数字经济时代尤为重要。同时，一些西方国家财政合作机制的确立也有效推动了中央政府加强地方政府预算编制和执行的管理程序，并监督其支出方案，为地方政府改进财务管理信息系统提供必要的支持。例如，在欧元危机后，欧盟各机构鼓励地方政府的所有实体采用共同会计标准，提高财政透明度。

从公共事务管理的角度来看，财政合作是通过合理化和巩固邻近地方政府的工作方式来精简地方事务管理，这样的合作模式也有效弥补了地方政府的资金不足和专业技术人员缺乏的问题，消除了环境带来的约束，在有效满足区域发展运营方案条件的同时，这样的治理能力也随着环境复杂性的演化而变化。政府间财政合作的变革状态是它最有趣的特征之一，这些组织履行其职责的能力以及足够的治理能力也随着合作模式的变化而产生适应和进化，并且不断改变着地方政府治理的格局(Teles &Swianiewicz，2018)。

不可否认的是，政府间财政合作并不完美，除了对效率问题的争议以外，Airaksinen和Haveri(2003)认为城市间的合作关系缺乏对于区域问题的探究，治理结构复杂，缺乏透明度，可能会导致问责问题和决策成本问题。Sörensen(2007)甚至指出，经过理论选择假设，财政合作并不是一种有效的服务生产方式。Hall等(2009)也指出公民参与似乎是城市间合作网络中被忽视的一个方面。但是，Denters等(2016)利用荷兰城市公共服务的数据表明，就代表机构而言，公民和组织在很大程度上依赖其代表在综合管理中作用的发挥，关于“民主赤字”的说法可能被夸大了，来自传统区域主义的批评并没有可靠的支撑。同时，关于这种合作模式的另外一个重要批评也来自传统区域主义，批评者认为合作虽然在一定程度上保证了区域公共服务的交付，但却在更大层面上造成了社会不公。

五、评论与展望

近年来，国家层面的政府支出和项目范围呈现缩减态势，这导致地方政府维持地方服务和满足低收入居民需求的能力更加不均等。但是，地方政府通过各种形式的创新来弥合这样的差距。在尺度重组带来的财政分权背景下，推动政府间财政合作可以帮助识别地方政府财政治理的脆弱性，减少负外部性，更好地利用规模经济效应进行公共服务供给，并且最大限度地链接区域治理中的利益。但是，政府间财政合作的成功没有简单的秘诀可以遵循，同时受到宏观制度、政府间财政关系设计和实践、区域经济发展水平的影响。

尽管承受着诸多批评，政府间财政合作的模式还是在不断地丰富和进化，加入财政合作网络的地方政府规模也在逐渐增加。从学术研究方面来看，仍然有诸多延伸和拓展的空间。首先，从相关定量研究来看，一方面，现有研究大多关注成本节约或者效率提升问题，缺乏对于其和透明度、问责和公民参与等其他治理要素呼应的研究，未来应当更多地关注其在更广范围上的治理价值。另一方面，现有研究过于聚焦微观层面。实际上，研究者更应当从宏观角度出发讨论财政合作价值，财政收入协调对于区域公共服务基础设施布局的影响、嵌入地方政府治理网络的财政合作机制对于财政治理水平提升的影响、政府间财政关系和政府组织形态重塑路径等主题都值得关注。

其次，当前对于地方政府间财政竞争和财政合作的研究相对独立，并未被置于统一的框架下进行思考。实际上，地方政府间财政关系的建构应当被置于更为多元、动态和复杂的角度进行考虑，地方政府对于所处环境的感知和判断决定了其行为模式(Koppenjan et al.，2022)，那么，通过怎样的制度环境建构才能使得竞争与合作所带来的集体收益最大化，应当成为研究者所关注的问题。这要求对于竞争关系与合作关系不能简单地割裂看待，对不同时间、不同尺度以及不同领域的约束条件也有待进一步思考和梳理。

最后，对于财政合作中政府个体抉择缺乏考虑。从网络治理的角度来看，任何一个行动者的决策改变都将改变网络的平衡状态。那么，从双边关系来看，依赖减少信息成本和偏好拟合的同质性合作以及依赖资源互补的异质性合作，行动者策略明显不同；从多边关系来看，新进入合作网络的行动者在多大程度上影响网络的平衡，即“集体行动的门槛”效应如何识别？如何有效屏蔽“搭便车”者和在多大程度上形成行动者共识？这些问题均有进一步深入研究的可能。

对于中国来说，对财政合作的关注还有特殊的意义：从区域财政关系来说，以增值税为代表的间接税所坚持的生产地原则在事实上形成了产业链条上游对于下游的税基侵蚀；以企业所得税为代表的直接税因为税收的“总部注册地”机制等原因造成了大规模税基错位，而在数字经济时代，这样的效应被进一步放大，而且区域财政均衡化问题在城市群内表现得更为明显。

目前，中国旨在实现财政均等化的实践中所推行的收支划分以及事权和支出责任相适应的改革，一方面，因为缺乏对于初次分配中税基归属的优化，使得财政能力再分配的力度不足。在实践中表现为欠发达地区政府高度依赖于政府间赠款，缺乏有效“造血”机制，长此以往因为“粘蝇纸效应”形成了区域间财政关系的僵化，造成了财政资金宏观配置效率有待提升。另一方面，以政府间赠款为主导工具的所谓财政能力均等化仅仅关注为了满足公共服务均等化要求的支出，从行动格局上忽视了地方政府的财政能力、财政责任和财政自立稳固铁三角架构，忽略了地方政府的主体性和能动性(王雍君，2020)。在实践中表现为欠发达地区政府以公共服务均等化为基准配置资金，无力通过财政资源撬动社会资本，带动当地经济社会发展，使得财政部门沦落为“出纳”部门，与“财政是国家治理的基础和重要支柱”的宏观定位不相匹配，这些都直接影响了区域协调的结果。

中国已出现了一些区域政府间财政合作的初步尝试，如京津冀区域产业转移的税收分享、长三角区域的协同发展共同基金等，但是未能获得研究者的充分关注。同时，西方部分国家财政治理尺度重组和地方财政分权的过程同步(Martinz-Bazquez &Timofeev，2009)，而在中国却呈现出多种尺度转向，这也导致中国区域政府间财政合作将有可能呈现独特的形态，这些内容都有待进一步的捕捉和归纳，以期形成以中国经验为基础的理论研究和实践创新的螺旋互动。