中英金融双向开放合作：机遇、挑战与未来展望*

许正中 王晓晓

当今世界处于百年未有之大变局，随着我国经济向高质量发展转变，金融领域的改革开放进入了新的历史时期，金融业在未来将向着结构市场化、资产证券化、机构多元化和体系国际化的方向发展。2023年10月召开的中央金融工作会议强调，坚持“引进来”和“走出去”并重，稳步扩大金融领域制度型开放，提升跨境投融资便利化，吸引更多外资金融机构和长期资本来华展业兴业。积极、稳健地推进双向金融开放，提高参与国际金融治理能力已成为金融领域高质量对外开放发展的迫切要求。

后“脱欧”时代，中英双向金融开放面临新使命和新要求。对推进金融开放，积极参与国际金融治理等相关全局性、战略性重大问题进行系统研究，为顶层设计和精准施策路径提供新思路、新管道、新抓手，对于结合我国金融开放和金融市场化改革实践，落实中央金融工作会议精神，以及使我国的制度优势得到发挥，并且推动我国金融开放都具有十分重要的意义。

一、中英金融双向开放合作现状

中国与英国之间的合作由来已久，金融合作一直作为中英关系的核心内容之一，主要包括宏观政策与金融合作、金融机构往来、金融市场开放以及合作开拓第三方市场等。

(一)中国金融业向英国市场“走出去”现状

1.银行业“走出去”步伐“蹄疾步稳”

从银行业来看，在中资金融机构的海外发展模式中，以建立分支机构为主要模式。2014年9月9日，英国审慎监督管理局与金融行为监管局正式同意中国工商银行在伦敦设立分支机构，这也是中华人民共和国成立后中国的银行在英国设立的第一个分支机构。2014年，中国建设银行在伦敦设立了人民币结算机构，成为英国首家人民币清算银行，这是中国第一个选择在亚洲之外的国家进行人民币结算的机构。对于股份制商业银行机构，我国12个股份制商业银行中共有5家银行在英国设有分支机构或代表处；对于政策性银行，2015年10月22日，国家开发银行在伦敦的代表处获得了中英监管机构授权，这是国家开发银行在西方发达国家建立的第一个正式金融机构。国家开发银行的境外业务主要通过境外贷款实现，同时，通过积极组织参与国际合作项目提升自身的国际地位与影响力，拓宽国际业务渠道，从而更好地服务于中资企业“走出去”战略。2019年6月，在第十次中英经济财金对话中，中国进出口银行和英国出口融资署签署了《关于出口信贷领域的合作谅解备忘录》，旨在促进中英双边贸易发展，加强两国在第三方市场的合作，推动出口信贷领域相关项目。

2.证券业“走出去”按下“加速键”

2013年后，大型证券公司开始进军英国市场。目前，在英国的中资证券公司主要包括招商证券、中金公司、海通证券、中信证券、光大证券、广发证券以及华泰证券等，这有力推动了“沪伦通”全球存托凭证业务发展，并为在英国开展大宗商品交易提供金融支撑。例如，2019年6月，华泰证券成功发行了全球存托凭证，并在伦敦交易所上市，从而成为第一个根据“沪伦通”交易规则登陆伦敦股票交易所的中国企业，其筹资规模达到16.92亿美元，创下了英国和欧洲的多个融资纪录。

3.保险业“启航”出海

由于我国保险业对外开放起步较晚，险企出海英国市场较为缓慢。通过国际组织的平台，中国加强保险监管的国际交流与合作，保险监管者不断鼓励中资保险公司“走出去”。例如，2015年10月，中国太平保险集团与英国劳合社在伦敦签署了合作谅解备忘录。2016年11月，中国人寿成立了英国代表处。截至目前，在英国建立分公司的中国保险公司有中国太平保险集团、中国人寿保险集团、中国再保险集团、中国出口信贷保险公司等。

(二)中国“引进”英资金融机构的现状

在中国发展的英资金融机构主要以渣打银行和英国保诚集团为主。2007年4月渣打(中国)成为首家地方法人银行。渣打公司在中国的业务网络已经遍布全国30个沿海及内地城市。1994年，英国保诚公司在北京、上海和广州建立了办事处，开始进军中国金融市场。2000年，英国保诚和中国中信集团合作成立中信保诚人寿。截至2021年6月30日，英国保诚公司的总资产达到1636亿元，在全国99个城市设有多个分支机构。

(三)中英金融双向开放合作持续深化

“沪伦通”的双边倡议使中国资本市场竞争力增强，中英金融合作得到深化，外资在中国资本市场的准入得以扩大。伦敦证券交易所于2019年6月17日启用“沪伦通”，以推进两国金融发展，促进双方相互交流。在“沪伦通”机制下，中英股市可以实现联动式发展。例如，“沪伦通”启动后，我国华泰证券通过发行首批全球存托凭证成功实现了在伦敦证券交易所挂牌。另外，中英同意今后将至少投资10亿英镑，建立一个共同基金，以进一步推进跨境人民币交易。与此同时，伦敦成为全球范围内最大的人民币离岸交易中心，成为中国企业筹集资金的首要选择地点，“沪伦通”机制在其中发挥了重要的作用。“沪伦通”的推出，不仅是中国资本市场的一次重大尝试，更是中英两国在金融领域的务实合作，对于拓展中英两国的投资、推动上海国际金融中心的建设，具有重大而深远的意义。

中英两国在基金领域不断深化合作。中英两国在第九次中英经济财金对话中表示，将设立中英第一个10亿美元的双边投资基金。在第十次中英经济财金对话后，2020年4月，中英合作基金成立，在商业化和市场导向的基础上成立并运营该基金，在中国、英国和第三方市场提供创新的、可持续的、以消费为导向的经济发展机遇，从而创造就业、促进贸易，并更好地助力“一带一路”倡议。

中英两国不断拓展在绿色及数字金融等领域的合作。随着低碳经济的发展，绿色债券也逐渐成为金融领域的一个重要组成部分。2016年11月，中国银行首支中国绿色资产担保债券在伦敦证券交易所挂牌，这是中英两国在绿色金融领域的进一步合作。在2019年第十次中英经济财金对话中，中英双方共取得69项互利共赢成果，包括在绿色金融、数字金融领域做出的对应合作计划。双方同意在合规操作、数据安全和隐私保护等领域继续对两个国家的金融技术公司提供指导，支持加强金融机构、金融技术公司的合作，为全球数字经济尤其是发展中国家的普惠金融提供新的解决方案。2018年1月31日，中国互联网金融协会(NIFA)和英国创新金融协会(IF)签署了谅解备忘录，并表示希望通过网络金融机构与英国的私人基金、创投基金等机构进行进一步的合作，推动中英两国金融技术公司的交流与合作。

二、中英金融双向开放合作的机遇

在后“脱欧”时代，中英两国具有诸多潜在利益契合点，深化中英金融合作具有光明前景，双方要积极寻找利益最大公约数，把握好历史机遇，将中英金融合作推向新高度。

(一)英国金融业发展机遇

“脱欧”给英国政策法规制定带来了更大的弹性，令英国拥有更自主的财政政策和货币政策。英国将进一步加大对市场的刺激力度，同时也会使其更好地促进贸易的发展。“脱欧”之后，英国的贸易政策将会变得更为独立，从而使英国在全球范围内的自贸区谈判中获得更多的主动性和灵活性。“脱欧”后英国亟须建立新的贸易伙伴关系。一方面是力图在欧盟、美国及中国这三大主要贸易伙伴与本国利益间寻求平衡；另一方面，利用其政策弹性和发展中国家推动贸易投资的便利化，将英国的“活力”融入经济全球化。

英国《脱欧协定》在数据自由流动、相关法律和职业服务条款等方面为伦敦金融业带来了很多好处。英国“脱欧”之后，英格兰银行/谨慎监管当局以及欧洲监管当局互相签署了36项协议，这些协议保证了双方关系中的监管合作，并为金融服务业制定了结构性的监管合作，旨在通过基于共识的方式，在自治法律领域内形成长期稳定的联系，维护金融稳定、市场诚信以及保护投资者和消费者。另外，英国政府在考虑“脱欧”后的发展策略时，打算从金融技术产业起步，推动金融业进入2.0版的“金融大爆炸”阶段。在强大而有效的共同全球监管标准的支撑下，英国参与全球金融市场的竞争前景光明。

英国的金融制度输出与中国的“走出去”、人民币国际化相契合，在共同诉求下可成为优先合作伙伴。英国是全球最大的国际金融中心之一，英国的金融稳定是一项全球公共产品，因此在“脱欧”后，为维护金融系统的稳定性，未来英国金融需要进一步开放以开拓新的国际市场。例如，作为银行、保险公司和其他机构的代表，在英国“脱欧”之后，伦敦金融城的政策制定者明确表示将加强与中国的合作，并吸引新的金融机构到英国进行投资。这份蓝图还包括中国企业在伦敦增加工作岗位的计划，让伦敦成为人民币的“主要离岸中心”，使中国资本流入英国市场，而不仅仅是美国。目前，伦敦金融城内已有40多家中国金融机构入驻。在未来，伦敦金融城将在环境、社会责任、公司治理(ESG)等领域发挥更加重要的作用，由此可知中英金融合作有望进一步加深。

(二)中国金融市场双向开放的战略需求

通过中英金融双向开放合作加速中国金融市场“引进来”和“走出去”步伐，可为强化国内国际两大循环的良性互动构建新纽带，而人民币资产则可为金融开放奠定新支点。

1.推动与英国双向金融开放的必要性

第一，金融对外开放助力“内循环”发展。一方面，人民币资产可以发挥资源配置价值，以此吸引国际资本流入中国市场。新冠疫情期间全球对外直接投资增速大幅回落为我国提供了较为充足的资本增量，支持“内循环”的持续升级，这一趋势有望随着金融开放的进一步扩大而得到持续巩固。另一方面，随着金融市场准入门槛的降低和负面清单制度安排，加速外资金融机构进入中国市场，在“鲶鱼效应”作用下，有效提升国内金融机构在资产定价、风险管控等方面的核心能力。

第二，金融走向全球推动“外循环”变革。在全球疫情背景下，中国稳定全球经济金融形势，更加主动地参与全球治理，使得全球价值链、经贸体系、金融市场以及治理格局得到重塑与优化，避免经济“脱钩”风险。RCEP的全面实施，不仅有望进一步深化区域自由贸易，更将加快区域金融一体化的步伐。中国金融市场有望以“外循环”为主线，以金融市场的高水平开放引领区域产业内分工的升级优化。

第三，开放共治维持金融市场稳定。面对全球经济衰退给金融业带来的强大冲击，要维护金融市场稳定，需通过开放合作加强全球金融治理，促进世界金融市场稳定。未来，要凝聚全球金融法治合力，利用域外治理机制，完善我国金融法治改革和体系建设。

2.中国与英国双向金融开放的可行性

后“脱欧”时代中英经贸合作潜力大。英国国家统计局数据显示，2021年第一季度，中国超过德国成为英国第一大进口国。英国商贸部公布的数据显示，2022年中英两国的贸易总量超过1000亿英镑，同比增长9%。环球银行金融电信协会(SWIFT)数据显示，截至2021年4月，英国(以伦敦为主)依然是世界上最大的人民币和境外结算中心。2022年3月《伦敦人民币业务季报》发布的一份报告显示，伦敦人民币离岸市场2021年日均成交额为814.3亿英镑，比2020年增长7.03%；到2021年，人民币结算金额达到11.87万亿元，比2020年增长17.87%。

英国退出欧盟后，将会把经贸、投资、文化、外交等重点转移到亚太地区，加强与英语国家如美国、澳大利亚等的经贸关系，同时有利于中国经济同英国经济的互联互通。“脱欧”之后，英国在投资、贸易和金融方面的合作将会更加自主，并且在决策方面也会更加有效。英国退出欧盟后，中英两国的合作有很大的发展空间，中英两国的投资协议、双边自由贸易区的谈判将加快，这将有利于中国企业在英投资。再者，“脱欧”对英国与欧盟的经济合作构成了巨大的挑战与压力，这使英国会更多地关注与中国的合作，为中国投资者提供更多的投资机会。

(三)中英金融开放的利益焦点和合作潜力

在后“脱欧”时代，对英国而言，需开展更广泛的国际合作来弥合脱欧带来的经济损失，并巩固伦敦的国际金融中心的重要地位；同时，中国作为全球最大的新兴经济体，无论是金融市场容量还是开放程度都对英国有着强大的吸引力，更重要的是，由于不具备战略竞争冲突，中国对于同英国进行金融领域合作持积极态度。因此，中英双方亟须在金融领域方面寻找共同诉求，这对两国金融高质量开放有重要的现实意义。

第一，人民币国际化与伦敦离岸人民币中心协同推进成为中英金融双向开放合作的契机。一方面，2013年中英签署双边本币互换协议，对人民币国际化具有里程碑意义，也为中英两国未来开展金融合作奠定了良好的基础。另一方面，“脱欧”后，英国金融机构同欧盟内部成员间的业务往来受限，伦敦国际金融中心的强势地位势必受到影响，这也客观上刺激了英国同中国金融市场的开放合作，推动人民币离岸结算中心建设，这不仅可以增加税收收入，而且迎合了英国保持国际金融中心地位的现实需求。另外，“一带一路”倡议为中英金融合作提供了新空间。在“一带一路”五通(政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通)理念推动下，加快了共建国家同中国的产能合作和贸易往来，也加速了人民币国际化的步伐，这对伦敦人民币离岸中心的发展形成强劲推力。因此，加强中英金融双向开放合作符合各方的发展利益。

第二，中英双方在金融科技领域的合作潜力将得到释放。自2015年中英关系开启“黄金时代”以来，英国与中国金融合作领域中出现了一个新焦点——金融科技，并且已经成为当前国际金融领域的热议话题。作为全球金融科技中心，英国所占的市场份额高达11%，英国在财富科技(包括个人理财和加密货币)以及支付技术方面具有显著的优势，这两类企业的数量占英国金融科技企业总数的50%以上。中国是全球高速成长的金融科技市场之一，无论在人才、政策和需求方面优势都较为明显，资本优势更是中国的核心竞争力——2016年，中国对金融科技领域的直接投资达到65亿英镑，(1)英国财政部、安永：中英金融科技合作指南[R].2017.居全球之首，在全球金融科技领域中也占据一席之地。英国金融科技的着力点在于为传统大银行寻找以区块链技术为代表的科技支持，而中国金融科技的优势在于支付和消费的应用场景。鉴于中英两国在金融科技领域的强大实力和较强的产业互补性，双方之间存在巨大的跨境合作与投资潜力。随着英国的正式“脱欧”，英国政府为稳固金融地位拓宽融资来源，必将强化同中国已有的金融科技合作成果，营造更利于与中国合作的政策环境和市场氛围。因此，中英在金融科技领域合作将持续深化。

第三，中英双方绿色金融合作前景广阔。全球经济绿色转型正在各国加快进行中，绿色金融对于全球范围内的经济可持续发展以及产业绿色转型具有重要的支撑作用。2016年初，英国伦敦金融城开启了“绿色金融项目”，双方在绿色金融方面的合作紧密。同时，在全球碳中和目标要求下，中国正通过“一带一路”倡议推动绿色项目投资，对全球绿色债券和信贷等绿色金融市场具有强大的拉动效应。2018年，中英双方共同发布了《“一带一路”绿色投资原则》，将低碳和可持续发展议题纳入其中，旨在应对投资环境的不确定性和社会治理风险。同时，也启动了中英金融机构环境信息披露试点工作，并在环境、社会责任、公司治理(ESG)责任投资和交叉领域持续开展合作，以吸引更多国际投资者参与中国绿色金融市场投资。未来，绿色金融将成为中英务实合作的关键“增长点”，潜力巨大。

第四，“一带一路”第三方市场合作机制为中英金融双向合作提供了新机遇。作为中国“一带一路”计划的天然合作伙伴，英国利用第三方市场合作机制不断拓展与中国的金融合作。首先，中国通过利用英国在绿色金融、金融科技等金融市场的优势来降低自身的投资风险，为中英金融合作提供新空间。例如，2017年，伦敦金融城推动建立了“绿色‘一带一路’投资者联盟”。其次，中国提出“一带一路”倡议，秉持开放包容的理念，力争成为中国与其他发达国家共同推进“一带一路”建设的模范。因此，在第三方市场合作机制作用下，将推动中英在“一带一路”共建国家的金融开放式合作。

第五，“沪伦通”将为中英双方金融领域合作持续注入新动力。自2019年“沪伦通”实施以来，中英双方持续扩容金融合作领域，迭代出融资型CDR(中国存托凭证)，同时不断优化持续监管安排(周楠，2021)，未来双方在金融合作领域的新业态新模式将不断涌现，有效拉动两地股市联动式发展，加快上海国际金融中心建设。

三、中英金融双向开放合作面临的挑战

虽然中英两国在金融领域双向开放合作有巨大的合作潜力和良好的机遇，使得中英金融领域双向开放合作的“黄金时代”走向深化，但是中英双方必须看到两国在金融领域双向开放中面临的潜在风险和挑战。

(一)中英金融国内市场环境差距大

货币国际化的程度与金融市场的发展水平密切相关。英国是一个发达的资本主义国家，在经历了多次经济危机的“洗礼”后，形成了成熟的金融发展环境。对于中国而言，近年来，随着我国经济实力的提高，金融体系的抗风险能力得到加强，国内金融体制的改革和对外开放程度也在逐步提高。但是，由于我国金融产品还处在起步阶段，风控手段还不够成熟，国内金融改革显现出三个明显的短板：一是金融要素定价市场化体系亟待健全；二是优化形成公平公正的良性竞争的金融环境；三是金融消费者保护能力亟待提升，这就导致金融开放对国内金融体系倒逼改革过程中可能引发重大的金融风险。所以，中英两国的金融系统存在着一定的差异，这也成为两国未来金融合作的一个重要障碍。

(二)中英金融市场开放程度差距明显

当前，我国金融体制改革不断推进，但金融市场机制还无法完全满足资本账户开放需求，导致金融市场开放程度较低。由经合组织(OECD)发布的金融业直接投资(FDI)限制指数可知，2020年我国得分为0.05，开放程度处在中等偏后的水平，在OECD统计的84个经济体中排在第46位，而英国得分为0.002，处于高开放水平。由此，中英在金融业FDI开放程度上的差距，不利于伦敦人民币离岸中心建设和人民币国际化进程，给双方金融双向开放合作造成较大挑战。

(三)中资企业在英国开展金融业务面临较大潜在风险

伴随中英经贸走向深化，中资企业在英国开展金融业务的潜在风险也在不断增加。一方面，英国政府报告称，到2025年，中国在英国的基建投资将超过1000亿美元，而中国企业最大的投资目标聚焦于能源基建。在投资规模大、投资回报周期较长的情况下，东道国政府的审批程序及计划的透明度和不确定性程度将加剧基建类金融合作的风险。另一方面，中英金融合作的长期挑战主要来源于中英不确定的外交关系。

四、中英金融双向开放合作的未来展望

面对复杂的国际形势以及国内金融市场的不确定性，中英金融双向开放合作机遇与挑战并存。因此，我国需在制度创新、正确处理开放与安全的辩证关系、持续优化金融营商环境、加强战略对接以及加快域外治理合作等方面综合施策，推动中英金融双向开放合作进入新阶段。

(一)建设北京中英国际金融城，深化中英金融合作

创新金融城管理模式，构建完善的金融城体制机制。借鉴英国伦敦金融城建设经验可知，北京在人才、金融基础设施、政策环境等方面具有建设金融城的天然优势，因此，可在秉持循序渐进的原则下，分步骤、有节奏地推进北京中英金融城建设。首先，在“基于且服务于市场”的理念下，探索成立“金融城管委会”，向处于培育期的金融机构发放相应牌照，并出台税收优惠、交易规范等制度规定，不断完善中英国际金融城建设的保障措施；其次，出台具有吸引力的人才政策，号召具有国际金融参与经验的人才参与金融城建设，培养专门的国际金融人才，为金融城建设输送“新鲜血液”；最后，构建涵盖多层级的中英国际股票交易所、中英国际衍生工具交易所以及中英国际股票价格指数评估体系等体系化制度安排，通过制度创新建设具有引领性的国际综合金融中心，提升我国金融开放度和国际竞争力。

(二)正确处理好金融安全与开放关系，实现金融高质量开放

中英金融合作能够以金融基础设施建设为契机，能够构建更强大的国际支付系统及债券转让系统等金融基础设施，以当前的高利差吸引国际资本参与国内金融市场以及国内金融基础设施建设，进一步提升中国金融国际化水平，健全证券转移交易体系。国际局势风云多变，中国持有大量美国国债可能将面临收益下行风险。面对中美关系不确定性上升的局面，我国面临的金融体系压力主要来自外汇资产及外汇储备安全和支付结算体系的安全。通过中英金融双向合作，中国持有的大量美国主权债务可以成为中国与其他国家进行资源配置的交易媒介，借助“一带一路”、自由贸易试验区等通道，通过大规模、高频率、务实的经济交易与各个国家建立长期贸易合作往来，逐步建立和完善高质量的人民币国际循环体系，进一步促进中国金融领域对外开放。

(三)持续完善金融领域营商环境，构建金融双向开放发展新格局

优化金融领域营商环境以完善监管措施，深化体制改革作为重要保障。我国在发展环境和金融市场开放程度等方面与英国差距较大，亟须加强内部金融环境的改善。一是不断健全我国金融监管体系和完善金融法律法规。减少监管空白和多头监管，实施功能监管，提升宏观审慎管理能力，促进金融向高效率、多元化、多层次高度开放的方向发展。二是确保监管一致性。针对互联网平台企业尤其是科技类公司的监管，要强化金融改革和创新方式，做到“开好正门、堵牢偏门”。监管机构需要构建透明的、可预期的监管手段，在对金融机构以及金融业务进行监督的同时减少对市场的负面干扰。三是深化中外资金融机构合作，需要利用好“一带一路”、自由贸易试验区等对外经贸往来通道，进一步畅通国际要素流通渠道，加深国际生产经济活动往来，加强国际法律、监督管理机制合作，继续深化中国利率、汇率、价格等要素市场化改革。

(四)对接“一带一路”倡议需求，强化与英国的金融利益交融点

在“一带一路”倡议的第三方市场合作机制作用下，为中英金融合作创造了大量利益交融点。双方可将伦敦离岸人民币服务与“一带一路”倡议需求有效对接，深化伦敦人民币离岸中心建设。一方面，设立伦敦离岸人民币投资基金和资产证券化市场，尝试在伦敦建立发行以人民币计价的证券资产，将中国的资产证券化产品投到伦敦市场中，开辟双向投融资新渠道。另一方面，把握离岸人民币金融市场的发展机遇，借力发展政策性金融，探索建立产业技术合作基金、丝路基金等，立足区域基础设施、能源、环保等重点领域，大力拓展人民币信贷、债券、金融租赁等业务，以伦敦市场为平台，满足“一带一路”倡议投融资与资产管理等方面需求。

(五)构建域外治理体系，防范中英金融双向开放风险

数字经济时代，数据成为最重要的生产要素，为全球发展带来了新的机遇，给人类生活提供了诸多便利，但是也蕴含着新的合作危机和风险。随着数据的跨境流动，金融基础设施成为重要的攻击对象，国家安全和个人隐私将会受到不同程度的影响，数据安全的维护和数据资源战略的实施成为新的时代要求，而数据跨境流动本身的特点不可避免地导致域外适用的问题。一方面，双方应提高金融基础设施建设标准和运行质量，加强域外管辖的协调治理，实现金融基础设施的互联互通，实现合法合规的相互认证和等效替代；另一方面，双方应在多边税收领域继续保持密切合作，支持落实国际税收透明度标准，打击跨境逃税避税，防止税基侵蚀和利润转移，共同创造透明公正的良好国际税收环境。