蔡康与南海海疆治理——以东沙岛治理为例

王前前，刘永连

（暨南大学中外关系研究所，广州 510632）

蔡康，字子恒（衡），福建龙溪人。光绪三年（1877）进入广州同文馆学习，另有史料称其在同治十一年（1872）曾被选拔到北京同文馆深造。20世纪初，蔡康担任候补广州知府，陈天锡在《西沙岛、东沙岛成案汇编》一书中称其为“丁忧补用广州知府”［1］70。1910年，蔡康受盛宣怀的邀请前往北京筹办币制，后来成为铸币厂的第一任厂长。与同时期的张人骏、端方等相比，蔡康或许不为很多人所熟知，但是其在南海治理方面的贡献却不容小觑。学界对蔡康的专门研究至今还比较欠缺，大多仅提及其曾作为中方代表参与东沙岛的收复仪式［2］，对蔡康后续从事的南海海疆治理活动却少有关注。本文将重点对蔡康所主持的海疆治理活动进行探析。

一、提出开发思路

进入近代以后，我国海疆危机不断凸显。1907年，日本商人西泽吉次强占东沙岛，摧毁岛上中国渔民原有的大王庙等建筑，私自建设码头、厂房、铁道等，并将东沙岛改名为西泽岛，盗采大量磷质和海产。清政府听闻此事后立即展开一系列的调查，证实了西泽占领东沙岛的事实。经过艰辛的交涉，1909年，清政府派广州候补知府蔡康、“宝璧号”轮船管带王仁棠、水师总管张斌元等人前去东沙岛举行收复仪式。随后，为了加强对东沙岛的政治、军事管理以及经济开发，蔡康被任命为“管理东沙岛委员”，负责管理东沙岛事务。在此期间，他主持了一系列东沙开发活动，对南海海疆的治理做出很大的贡献。

在收复东沙岛的过程中，蔡康就敏锐地意识到了东沙岛的开发价值：日商撤离之后留有未运出的磷质和尚未得到开发的磷质。磷质是由鸟粪和其他物质堆积而成，经过成百上千年的积累，已遍岛皆是，经过处理后是重要的肥料制造原料，“每吨值金二十一元八角”［1］78，其价值不容忽视。但是由于缺少便捷快速的交通工具联通东沙岛，如果仅依靠驻岛员役随时派专轮来往运输，将花费巨大。对此，蔡康提议“招徕商人，承买磷质”［1］78。在收复东沙岛时蔡康就带回了八包磷质样品分交省港商人，准备“一俟承买有人，然后招雇工人到岛，陆续采取”［1］78。如若能根据商人订购情况进行开采，则不会浪费资源和人力。此外，他还提议派轮巡岛，运回磷质［3］14，由政府派遣兵轮及九龙海关税务司船只巡视海岛的同时，顺便为驻岛开发人员运送食料给养，帮助其运输开采的海产货物，以保障开发顺利进行。

东沙岛不仅“岛产磷质极富”［1］77，“尚有玳瑁、龟、螺壳、海草、鸟毛甚多”［1］77。蔡康主张应大力开发东沙岛的海产资源。西泽占领东沙岛期间，玳瑁、胶菜、螺壳、鸟毛都是其掠夺对象［4］20。为了将开采的资源运回日本，西泽派遣多艘轮船轮番前往东沙岛，每半月一次［4］21。蔡康认为日人在开采上必有经验，希望借助日人的经验更好地进行资源开采，“拟请于招工到岛采取磷质时，顺募旧日西泽雇用之工头数名，教授工人以采取各物之法”［1］79。同时东沙岛“孤悬洋海，产鱼极多”［1］79，渔业是东沙主要的海产资源，蔡康提出也应招商承办渔业，以开发渔业为基础，带动东沙岛整体的开发，“利国利民，亦足振兴岛务”［1］79。

此外，蔡康还细心地发现，“查大船到岛，不能近岸而泊，须由小轮拖带船只，往返运驳磷质”［1］79。而现在岛上的小轮还不能使用，因此要对岛上的小轮加以修理，以备登岛之用。同时蔡康考虑到外国对东沙海域绘制的地图时间久远，且不够详细，于是建议“将该岛附近海面，按照旧图，再加详细测探，重绘新图”［1］80。东沙岛附近岛礁众多，常有船舶在此处失事，蔡康提议装设无线电机，便捷信息传播［1］80。

这些是蔡康为开发东沙岛进行的初步规划。蔡康提出招商开发东沙岛资源的思路，为海疆的开发治理打开了新的局面。

二、大力招商开发

（一）制定招商办法

在蔡康提出开发东沙的规划之后，新任广东劝业道道员陈望曾肯定了其开发思路，令蔡康筹拟招商承办办法。蔡康对此提出了三种思路：第一是官督商办，即“招商承办开采，由官派员监视，按出品价值、重量抽收报效”［1］81；第二是官商合办，即“招商集股十三万元，与收回该岛物业之官款相等，作为官商合办，利益平分”［1］81；第三是商人独办，即“招商包办，限以十年、二十年为期，按年额缴报效。官为保护，采取全权则商自任之，概不干涉”［1］81。针对上述三种方案，蔡康充分考虑到民众的利益和开发的实际需要，制定了明确的招商办法，大体可以分为三个方面。

1. 加大对东沙岛的宣传力度。由于东沙岛孤悬海外，是人迹罕至之地，因此“出产虽富，商人多未寓目”［1］81。如果要走招商承办之路，首先要使商人了解岛上情况，所以蔡康建议将东沙岛的地理位置、物产情况以及广东所估买日商西泽的产业、设备情况用图绘制说明，并交付报馆刊行。这样既可以增进民众对东沙岛的了解，也可以使有识之士响应招商承办。

2. 制定具体的招商政策。蔡康着手筹拟了以下若干规定：

（1）政府授权的权限、期限。一是拟定承商的开采权限。商人需要投入大量的资金来开发，如果不加以明确，会使人心生疑惑，筹集资本也更加困难。因此在承办之初就应告知商人“准其一手经营，官不与闻”［1］81。二是拟酌定承办年期。由于商人耗费工本浩大，如果不明确规定年期，一旦后续有商人加价竞争，前面的商人便会血本无归。这常常使得商人不愿前往。因此“拟请明确晓谕商人，承办岛务，限以十年或二十年为一期”［1］82。在承办期内，无论后面的商人如何加价，概不批准，政府也不要求原承办商增加缴纳税费［3］16。这样便可以使商人消除顾虑，也彰显了政府的信誉。三是拟定认承期限。在广东商界，承办时商人习惯互相观望，希望能够减少税费，然后加价竞投，相互争论不休，这样很容易延误事情。因此蔡康“拟请于出示之日起，以一个月为限，限满截收认承商禀，以便及早核议批承，免延时日”［1］82。

（2）政府提供的条件。一是拟准商人兼办渔业。虽然当时以开采鸟粪磷质为重点，但由于东沙岛四面环海，渔业资源极其丰富，如果不加以开采，实在弃利于地。二是拟准商人领用岛中官物。岛上存有房屋和设备，其规模尚具，可以用于开采磷质，等到期满之后尽数归还。如果商人又添置了一些用品，也一并交还官府，交给下一届承办商人领用。

（3）商办的禁止内容。一是不准承商私相承顶。广东许多商人在获得承办权之后不自己经营，而是转售给其他商人办理，辗转相承，无休无止，这对开发事业极为不利。故蔡康认为应严行禁止，如果发现此类情形出现，政府可随时撤销批承，并进行相应的罚款。二是不准商股杂集洋款。商业部的章程规定，凡是华商公司，不准杂集外国股份。招商承办时应该遵照此章程办理，“如查有混充情弊，按章允公，以免权利外溢”［1］82。

3. 蔡康强调应声明我国对东沙岛的主权。此前由于未明确宣示主权，导致中日东沙岛事件的发生。现在招商承办，只限于开采磷质等，而行政管理权仍然归属于我国政府。同时还要加强对东沙岛的管理，由广东省相应派兵驻守在东沙岛，并随时派拨兵轮前往巡视［1］80-83。

蔡康拟定的招商办法，切实考虑到了商人的利益以及招商过程中可能存在的种种问题，还特别强调了国家主权的不容侵犯，可见其慧眼独具富有远见卓识。

（二）招揽商人

蔡康的招商办法得到了两广总督袁树勋的肯定，于是批示劝业道，令其会同筹饷局、布政司等部门审核。司道部门根据蔡康的招商思路颁布了明确的招商章程［1］85-86，宣统元年（1909）十月，广东省布政司、善后局、劝业道等联合发布告示［3］16，标志着招商开发正式开始。

走商办之路首先需要吸引商人承办。因此在发布公告的同时，劝业道还向港商刘铸伯、沪商李平书、朱葆三、朱恒斋等分别致函，请其在香港、上海等地寻找销路，“如有行商承价，及商人承办，即速通知”［1］87。又登报宣传，约定凡是愿意去岛上考察的商人，全部在宣统二年（1910）正月十五之前，到劝业道公所上报姓名和住址，免去一切费用。于是商人争相报名，达到37 人［1］88。但是正如蔡康和陈望曾所预料的，中国风气初开，粤商习于观望，真正热衷于开发东沙岛者实际很少［3］17。等到二月二十四日，广海轮从黄埔港启程，随之前往的商人仅12人［1］88。

二月十七日，蔡康以及试验场委员利寅随同商人从香港出发。但是当到达蒲台海面时由于天气原因，加之抛锚时锚链损坏，不得不返回香港。十八日上午再次启程，于十九日到达东沙岛［1］89。但是到岛后发现，岛上水土极为恶劣，“通岛无泥土，乏淡水，气候比省港高至十度，每晨必雾，三日必风，风来声如爆竹”［1］90，驻守人员已经“七人已毙五命”，商人登岛后，“为热气郁蒸，吁喘汗流，求一滴水以解渴犹不可得。兼之腐尸臭气扑鼻，风来咸惊慌骇走”［1］91。蔡康向商人指示演说，但已“如听而不闻”［1］91。所以这次考察回去后没有商人愿意承办开发，以失败告终。

虽然蔡康以及广东当地的官员在招商开发上颇费苦心，也考虑到了种种困难，但最终由于东沙岛孤悬海外、水土恶劣，商人“咸有戒心”，招商承办因而不能成事［1］92。商办开发只能告一段落。

三、试行官办开发

（一）拟定官办章程

商办开发受挫之后，陈望曾便令蔡康拟定官办章程。蔡康于宣统元年（1909）冬天派洪念宗前赴日本向西泽咨询，参照西泽的开发方式制定了官办章程，内容如下：

1. 遴委专员。由于经营岛务工作繁杂，需要遴选专员试办［1］92。

2. 量予权限。东沙岛远离陆地，如果“事必请示而行，不免诸多阻碍”［1］93。故有必要“优给办事权限，准其便宜行事”［1］93。

3. 宽定瓜期。开发事业并非很快可以完成，如果短期试办之后认为可行，建议“以五年瓜代，俾得尽展其才”［1］93。

4. 设定局所。“设立销售处一所，在香港适中地方，以便与各国洋商，就近交易。”［1］93

5. 设屯栈。磷质必须陆续运存香港才能较易行销，因此“酌设屯栈一间，以便运港磷质”［1］93。

6. 拨用船只。申请调用原盐务缉私安北兵轮和熟悉航海的广金兵轮把总梅南胜，专门巡视东沙和运输物资［3］17。

7. 延聘技师。考虑到日本在开采磷质上的经验，“拟请雇佣日本总技师一人，工师一人，到岛教授一切，俾资熟手”［1］94。

8. 拨筹银款。拨出一万三千三百七十两来银作为开办经费［1］94。

9. 优给薪工。对于前来参与开发工作的员工、匠师、杂役，加以优待，以昭鼓励［1］94。

10. 预算经费。开办之初的经费必须预先计划，分为额支经费和活支经费［1］95。

（二）组织开发

劝业道官员陈望曾在看到蔡康制定的官办章程之后，向袁树勋请示试行官办开发，为期6 个月，如果切实可行就维持下去，难以维持就即行废止［3］18。并决定雇佣专门的技师对磷质加以检验，以及调用广金舰往来东沙运输磷质，官办开发开始试行。

宣统二年（1910）四月中旬，劝业道任命蔡康为办理东沙岛委员。蔡康在珠江南边租用一间民房作为办公场所。在试办人员薪金及租栈费用方面的预算大约需要白银7 738 两，开办费用约需白银4 996 两，合计需要12 744两。费用筹拨需要经过藩、运两司商定，两部门各出6 367两［1］111。

在雇佣技师方面，洪念宗前往日本调查时曾向西泽提出聘请原技师，但是后来由于招商承办未成，错过原定期限。最后由香港日华洋行总班藤井正三推荐日本人垣内喜代松为总技师，高木荣吉为帮技师，蔡康与其订立了详细的雇佣合同，以12个月为限，并预支其来华交通费及3个月薪金共1 350元［1］112。

宣统二年（1910）六月二十三日，蔡康与司事、总技师、工匠等共62人，乘坐广海轮前往香港，购齐一切物品，二十六日出发前去东沙，次日到达。据驻岛的官兵称，岛上食物水源均充足，人心稳定，只是房屋建筑损坏较多。蔡康命令限定50日内，将小轮船和驳艇修复，以便运送磷质。岛上气候炎热，蔡康拟定工人的工作时间为上午七时至十一时，下午二时至六时，每天8 小时。此外，如果内地工人水土不服，因病停工，免扣工薪。工人伙食费为每月4 元，都由厨役包办。每日三餐，如果有不足，一律管足，超出部分由蔡康先行垫付，后续再寻找更好的办法。七月七日，蔡康带着四百包磷质乘坐广海轮回到香港，送给商人当作样品展示。同时在香港康乐大道中74 号租用楼房两层，作为“东沙港局”和“土产销售处”，来当作磷质的销售和转运场所［1］116。

在开办过程中还遇到了一些问题。首先是岛上的医疗问题，“驻在东沙岛员司工役，最易致病”［1］117，且“所染之症中国内地所不常见”［1］117，必须使用西药。蔡康于是向劝业道请示购置西药，共需360 余元。但是劝业道给予回复表明，药品清单中大多是温度计、试验台、笔杆、墨水和化学实验器皿，并无多少药品，应加以调查。“如有合于岛中医病之需者，酌量购置一二，否则婉辞却之”［1］118，且“既定银三百两，自应按照购备，不得别有增加”［1］118。蔡康只得少量购置。

其次是修理船只的问题。岛上只有西泽留下的一艘货轮和两只驳艇［3］18，但是已经损坏不能行驶。蔡康曾请香港广协隆船厂前往估修，因索要费用两千元并需要用兵轮拖带，未能修理。又请黄埔船坞局前来修理，但以“未必堪资利用”［1］118加以拒绝。蔡康只得自己雇佣工匠修理。八月中旬，蔡康请派遣赴岛的利寅等技术人员驾驶试航，表示可以使用，只是需要添置补还沸水管等一些工具［1］119。截至八月底时，一共捕获玳瑁16只，还向劝业公所上缴利润白银38两［1］120。

（三）开发的失败

正当官办活动进展一切顺利时，宣统二年（1910）八月五日，广州七十二行商报刊登《怪哉！东沙岛之与日本人》一文，指出“垣内并无化学之学问，居住于香港丑业地，无一定之职业，及非由日本而来。谓高木荣吉，非实际之人物，亦非由日本而来”［1］127。消息一出，便引起轩然大波，蔡康随即前去香港查明情况，并上报劝业道。劝业道令候补知府薛永年等人赴香港调查，又委任利寅、曾耀新、虞锡麟等赴东沙调查垣内的工作。最后发现，垣内等人确实“不知化学，冒领来华水脚，无可为讳”［1］132。蔡康原定聘请的技师因为索要薪金过高和水土不服不愿前往，西泽便令垣内、梅津二人冒充技师前往东沙岛［1］132。垣内并非来自日本，而是一直居住在香港湾仔区洋舟街16号楼。其早年曾在台湾军营服务，明治三十一年来到香港，成为香港马岛医院的医生助手，但是无医生文凭［1］139，主要为日本妓女体检［1］136，并娶了香港清风楼的歌妓住吉为妻［1］135。因曾被西泽雇佣为东沙岛驻岛医生，见识过处理鸟粪的活动，并与藤井正三认识，因此被日人推荐为技师［3］19。而帮技师高木荣吉，实为居住在香港的梅津春吉所冒充。高木荣吉是蔡康最初约定雇佣的技师，因不愿赴约，日人便换为梅津顶替［1］137。梅津自明治四十一年来到香港，在酒店里做酒水侍役，也无检验磷质的能力［1］135。利寅等人于宣统二年八月十四日乘坐广海轮到达了东沙，对垣内等技师的磷质检验工作进行详细询问。关于东沙岛磷质的成色，其回答为“磷质成色不同”［1］141，并声称“药品尚不完全”［1］141“化学室尚待整理”［1］141等，不能进行实验。经过利寅的调查，这些“技师”甚至对磷质的基本检验方法都不了解，可见的确没有检验磷质的能力。

调查清楚之后，劝业道官员对于开发事业失去信心，而蔡康也受盛宣怀的邀请前往北京筹办币制，调离了海疆开发事业。截至八月底，劝业道将驻岛司事和工匠等全部调回，九月份便结束了在东沙岛的所有开发活动［1］152。官办开发最终以失败告终。

四、从蔡康看南海海疆治理

（一）蔡康对南海海疆治理的贡献

蔡康主持的东沙开发活动虽然仅历时一年之久，但是在南海海疆治理史上，蔡康是当之无愧的“南海开发第一人”，贡献巨大。

首先，在海疆开发和建设方面，以蔡康为代表的广东地方官员认识到了开发建设东沙、西沙群岛的重要性并开始对南海诸岛进行管理。在蔡康前往接收东沙岛时，清政府就宣布“派委营弁，酌带勇丁，随同蔡守前往东沙岛，以资驻守”［1］70。在接收东沙岛后，蔡康也在开发东沙的规划中建议“每月派拨兵轮巡视一次，以备不虞”［1］79。后来在招商承办开采东沙岛资源的说帖中更进一步提出：“由粤派勇一旗，常驻该岛，并随时派拨兵轮前往巡视以示保护。”［1］83在西沙群岛方面，1909年，两广总督张人骏吸取了日人入侵东沙岛的教训，设立了“筹办西沙岛事务处”［4］36来经营西沙群岛、维护国家领土主权。这一系列活动都标志着我国开始对南海诸岛进行系统管理，意义重大。

其次，蔡康强调了开发东沙岛资源的重要性，并且规划了开采方式，这标志着“以开发固主权”［5］1的新海疆治理思想的出现。我国南海海域宽广，资源丰富，早在晋代时期就有关于我国渔民前往东沙岛捕鱼的记载，此后历代渔民在南海诸岛的捕捞开采活动一直接连不断。但是这些都系民众自发进行，政府从未对南海资源的开发做出明确规划。中日东沙岛事件之后，广东地方政府逐渐意识到开发南海诸岛的资源不仅仅是获取经济利益，更重要的是为了维护和巩固国家领土主权。1909年筹办西沙岛事务处官员在给两广总督张人骏的禀报中强调：西沙各岛，“居琼崖之东南，适当欧洲来华之要冲，为中国南洋第一重门户，如不及时经营，适足启外人觊觎之心，损失海权，酿成交涉，东沙之事，前车可鉴”［4］37。因此必须及时开采西沙岛磷质矿砂，讲畜牧，兴树艺，“以为久远之谋”［4］37，明确地把开发西沙群岛和维护国家领土主权紧密地联系起来。张人骏也提出“重疆土而保主权”［6］，并设想将东沙岛收回后开辟为商埠，以充分发挥其资源优势。《申报》对此十分关注：“（张人骏）拟定收回办法，将该岛开作商埠。准令外商及现在该岛日商均可任便营业。由粤省在该岛设署、巡警、税关、审判厅，管理、保护外人，征收口税各事。”［7］但张人骏对东沙岛的开发思路主要停留在总体规划层面上，尚未深入制定具体的计划，而蔡康则是在张人骏规划的基础上，详细设计了东沙开发方案，并进行了招商承办和官府承办，把宏观上的开发设想落实到了具体方面。到20 世纪20年代时，广东实业厅长李禄超提出“非从事开拓不足以固属图”［5］2，以开发和建设来维护海疆主权的思想已经成为民国时期广东地方的共识［5］2。

最后，蔡康作为封建王朝的官员，却明确认识到了商办开发所具有的独特优势，为后续的开发指明了方向。“伏查该岛孤悬海外，由官采取地远费糜，且所出磷质须觅销路，官场不若商人之熟悉，欲求费省事便而获利较有把握者，自以招商承办为宜。”［1］81相比于官员，商人对市场更为熟悉，纵观后来的南海资源开发活动，招商承办因此成为开发比较成功和长久实施的一种方式［3］15。1927年，商人周骏烈向商务厅“呈请特许专采东沙岛海草以开利源而保主权”［8］；1928年，陈荷朝上呈实业厅“拟谋发展国权实业挽回利权”［9］。这说明民国时期的商人已经意识到了以开发来维护主权的重要性。因此，我国千百年来以海防来保陆上领土的观念已经真正被改变，从被动的海防转变为真正意义上的海疆开发，以开发来固主权。

（二）对蔡康开发活动的思考

蔡康主持的东沙开发活动开辟了近代海疆治理的先河，意义重大，但是在开发过程中，仍然有许多地方值得反思。

第一，在商办过程中，蔡康虽然看到了商办具有的优势，却忽视了我国商人群体力量的不足，对商人寄予过高期望。我国近代民族资本主义经济兴起于十九世纪六七十年代的洋务运动时期，在甲午战争之后虽然得到初步发展，但是力量十分有限，在发展过程中又遭遇了重重困难和阻碍。到20世纪初，我国的商办企业主要集中于纺织、缫丝、酿酒、面粉等关系民生的轻工业领域，商人群体资金少、规模小、技术力量薄弱，受到封建主义和外国资本主义的双重压迫，在夹缝中求生存，难以投资发展其他领域。同时，我国作为一个小农经济长期占主导地位的国家，民众商品经济意识匮乏，国内缺少广阔市场。在小农经济的长期束缚下，生产方式没有出现根本性突破，发展农业更多依靠传统技术，对于像磷质化学肥料这种新事物不甚了解。即便蔡康等人大力宣传，商人们也只会视其为普通的赚钱渠道，认为有利可图，难以从根本上认识到资源开发所具有的革命性意义，更不会有强大的开采动力。加上东沙岛气候恶劣的客观原因，招商开发难以成功。

第二，在官办过程中，“假技师事件”反映了官办开发的弊端。官办开发最大的困难是官员对市场商情不熟悉，必须依靠聘请技师来协助开发工作。但是大部分官员习惯于按照官场流程办事，而不去深入调查分析。例如蔡康在聘请技师时，原定聘请的技师未能前往，西泽便以在香港从业的垣内、梅津二人擅长化学检验为由替代原来的技师。而蔡康等人经历了商办的挫折，急于通过官办来承担开发工作，又考虑到聘请技师一事已经耽误了许久，不愿继续耽搁，便未加以调查即签订合同和预支薪金。同时考虑“若直认已经在港之人，恐岛中员司不相见重”［1］133，仍按日人从国内赶赴东沙工作的形式各偿付其数百元路费来制造从日本聘请技师的假象，最终导致被骗。“假技师事件”也致使蔡康对海疆开发失去信心而离任，实为可惜。

总之，强大的国力才是有效开发的保障。而清朝末年政局动荡、国力衰弱、内忧外患，蔡康等人对东沙岛的开发活动远在政府和民众的视线之外，只能得到少量地方部门的关注和支持，难以为继。

结语

晚清时期蔡康主持的东沙开发活动是我国海疆治理在近代进一步发展的重要标志，是对张人骏开发治理规划的初步落实，为后续的海疆治理打下基础。新中国成立之后，政府对海洋开发的重视程度大为提高，但是在南海诸岛开发建设方面应怎样构建起科学实效的管理体系，针对领海中丰富的海洋资源应如何实施全面和系统的开发活动，仍需要我们在实践中不断地探索和调查研究。二十世纪六七十年代，我国力争收回西沙、南沙诸岛，而对南海的开发却仅限于沿海居民的传统捕捞。直到改革开放后，渔民海产养殖和石油开采等事业才发展起来［7］1，同时也面临着种种阻碍。我国对于南海的主权，不能简单地定义为对岛礁的拥有，更重要的是保全并发挥利用其在政治外交、经济社会、军事战略、文化科技、自然生态等各方面的价值。因此，捍卫南海主权也正是维护我们对南海丰富资源开发的权利，唯有通过开发建设才能真正巩固主权。蔡康以开发来建设和维护海疆主权的做法是我们南海治理的重要历史经验，值得我们进一步研究。