海疆治理的内外层面

刘永连

我曾在《海南热带海洋学院学报》2022年第4 期“南海研究”专栏的导语《海疆治理研究及其应有的视野与思路》中主张，研究海疆治理问题应该具有历史思维、国际思维和整体思维。这是以外部视角来考察问题。现在反过来从海疆治理问题本身剖析，海疆治理则有丰富且复杂的层面值得我们关注。

海疆治理具有丰富且复杂的层面，是由其在所有南海问题中的地位所决定的。像南海这样的区域，对中国而言最为核心的问题无疑是主权问题，此外莫过于海疆治理问题。那么，无论是资源开发，还是国际关系等各领域问题的处理，务必要放在有利于维护我国南海主权的原则下来考量。中央提出了海洋强国的战略目标，与南海地域和问题相关的所有活动也应该服务于此。就学术研究而言，无论是涉海的自然科学研究，还是涉海的历史文化、地缘政治、海洋法等人文社会科学研究，都有归结到或关照主权和海疆治理的必要。

关于海疆治理问题的多个层面，我曾经以行政管辖、资源开发、基础建设等日常经营的多个领域来划分，基于上述关系也可以从内、外不同层面来划分。关于内、外层面，既可以从海疆事务参与者角度区分为核心、中间和外部三大圈层，也可以按海疆事务性质区分为内政与外交两大部分。

立足于海疆事务参与者来考察，政府部门是经略和治理海疆的主要力量，是海疆事业发展的主导者；渔民、商人、学者及相关各社会团体等是开发、建设和宣传、研究海疆的重要参与者，是凭借社会舆论推动对外交涉和以文化教育建设、发展海疆的主要力量；中国周边涉入海疆问题及与中国交往密切的其他国家，包括域外一些社会群体，往往是中国就海疆问题对外交涉的对象，是中国推动海疆事业发展的外在互动力量。由此，我们可以将中国海疆史厘定为三个层次：内层是以政府管理为纽带的海疆治理史，中间是民间力量参与的海疆开发建设史，外层是中国与周边国家不断互动式的海疆交涉史。在这一框架结构中，政府管理明显处于核心地位，并在海疆开发、建设及对外交涉等层面无处不在，以政府管理为主线联系起来的海疆治理史也就成为海疆史研究的主体部分（参考拙作《如何加强中国海疆史研究》，载《史学集刊》，2023年第4期）。

从海疆事务性质考察，如果是我国海域疆界之内的事务，且纯粹由我国内部处理而无涉外因素的话，这就应该是内政问题，可定义为我国海疆治理的内部圈层。相应，如果是我国与邻国之间的海疆边界等方面的事务，或者是即便是疆界之内但涉及外国因素的事务，无论主权交涉还是国际合作，甚或是影响到海疆主权的地缘政治、国际法事务，都可纳入海疆事务的外部圈层。

不过，以上简单区分内外层面的做法过于笼统。因为继续剖析下去，我们还可以发现许多更为细致的层面需要清晰认识，以便在该领域发现和探讨更多重大问题。

就内部圈层而言，与政府治理活动直接相关的层面有管理部门、管理人员、管理政策、管理措施、管理过程、管理实效等。同时我们也应该知道，这些治理活动是在管理者思想意识的指导或影响下进行的。那么，海洋意识和疆域观念、海疆治理思想等，就是非常重要的背景层面。如果将其放在意识萌生、观念形成和思想发展的历史进程中去考察，就可看到其内容丰富而有价值。目前学界已经达成一个共识，即我国在海疆观念上经历了一个从“无疆无界”经“有疆无界”到“有疆有界”的历程。不过，具体怎样从“无疆无界”过渡到“有疆无界”再过渡到“有疆有界”，疆域观念在某些阶段的态势和变化又怎样影响了海疆治理和主权维护，则因其历史漫长、发展曲折且内容层面复杂，而存在着太多的细节和问题需要深究。

在官员与民众共同参与的海疆治理活动的中间层面，我们会看到海疆调查、建设规划、资源开发、设施建设、渔业生产、海外贸易、海关税务、卫生检疫、海上航行、海上救助，乃至科学研究、媒体宣传、文化教育等更为广阔的领域。这是最能展现海疆治理问题广泛存在的部分，不但涉及诸多的社会生产、生活领域，而且参与人群和涉及人物众多。同时在这些层面问题的探讨上，可以观察的角度也很多。除去不同的历史时段和问题侧面等可以分别考察外，不同的群体和人物与海疆治理的关系等也是很好的视角。一些重要群体如承办商人、驻岛渔民、调查团队、科研人员、基层官员及相关社会团体等，一些突出人物如张之洞、张人骏、蔡康、洪念宗、李禄超、邓彦华、沈鹏飞、利寅等，他们都以各种角色，从各个层面、各个角度在海疆治理上产生过历史作用和影响，从极其重要的“人”这一元素反映着海疆治理问题，因而都是我们探研海疆治理问题很有价值的考察对象。

就外部圈层而言，首先是世所关注的海疆主权和海洋权益交涉活动。一方面，其交涉活动本身直接关系到我国海疆的主权安危、权益保障，影响到我国在海疆的治理政策；另一方面，其交涉起因即海疆摩擦和纠纷事件的产生从侧面反映了当时我国海疆治理在政策和制度上的许多问题。以民国时期日本人盗采东、西沙群岛资源的事件为例：日本外务省等部门档案中，收录了平田末治等日本商人与承办西沙群岛开发事业的中国商人何瑞年前后签订的多份合同，记载了何瑞年为坐收经济利益而将西沙鸟粪从挖掘、运输到加工、售卖等几乎全部开发权益转卖给日本人的卖国行为，暴露出当时中国政府在监管开发活动上的严重缺失；所收录关于日本商人、渔民多年持续盗采东沙群岛海人草乃至强占岛屿、破坏我国开发设施设备、迫害承办商公司职工等事件的文献，则反映出当时中国政府对承办开发的民众缺乏保护、海军部门与地方政府之间的协调配合不足、外交部门接受海疆信息的环节过长、外交节奏严重滞后等诸多问题。这些问题在海疆治理领域都是不容忽视的内容。其次，一些大国借用地缘政治和国际关系来干扰南海海疆的活动直接影响到我国海疆安全和海洋权益；而我国与周边国家之间合作开发海洋资源、加强基础建设等活动也在海疆治理问题上具有重大影响和意义。

本期推出4篇学术论文。《东沙岛事件前后中国南海疆域观念的嬗变与主权维护》指出，清朝末年东沙岛事件发生前后，是中国疆域观念从古代传统“天下观”到近代“国家观”过渡的关键时期，而这一观念的嬗变直接影响到我国对海疆主权的维护和治理，我国政府不但成功收回了东沙群岛主权，而且加快了明晰南海海疆边界、落实海岛巡视和命名、筹划开发建设以固主权等策略和行动，是反映近代我国海疆治理转型的一篇佳作。《蔡康与南海海疆治理——以东沙岛治理为例》从人物角度入手，重点考察候补广州知府、筹办东沙岛事务专员蔡康，分析其提出的开发思路及一系列具体措施，介绍其主持的东沙群岛诸多开发建设活动，阐释了其“以开发固主权”的海疆治理思想，指出其开辟我国近代海疆治理先河的意义，反映了我国海疆治理的重大发展。《拜登政府的南海政策与中国的应对策略》从国际关系和地缘政治角度论述了美国南海政策对我国南海治理的外部影响，《环南海国家邮轮产业资源优势度评价》则从资源整合与国际合作角度拓宽了我国海疆治理的视野和思路。四篇文章初步剖开了我国海疆治理领域的一些层面，论述了一些重要问题。不过这只是一个开始，未来还有更多更复杂的层面有待揭示，可以挖掘的内容和问题还很多，海疆治理势必成为南海研究的一个重要领域。