我国边境地区生物安全协同治理机制建构研究——以云南瑞丽市新冠疫情防控工作为例

何宛儒

（云南大学政府管理学院，云南 昆明 650091）

一、引言

新冠肺炎疫情的大范围、国际性暴发背景下，“生物安全”概念以一种特殊的方式进入普通人的视野。作为生物安全领域突发的，最紧迫、最重大的非传统安全事件，新冠疫情极大改变了社会生产生活方式和国家行为方式，波及政治、外交、经济、意识形态等各个领域，给世界格局和各国安全带来难以估量的影响和冲击。2020 年2 月14 日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议发表重要讲话，把生物安全纳入国家安全体系[1]。“生物安全”问题成了自然科学研究和社会科学研究共同关注的跨学科综合性研究主题。但在社会科学研究领域，以“生物安全” 为研究对象的视角多基于法学学科，讨论了生物安全法的立法现状[2]、立法法原则[3]、立法重点[4]等问题。在公共管理领域，研究更多是以公共卫生管理和应急管理体系为对象，聚焦于如何对突发公共卫生安全事件等非常态化的响应与管理[5]，直接以“生物安全” 作为本体的研究几乎空白。边境地区作为国家的屏障，受地理特征、行政体系、民族冲突、国家财力、医疗卫生条件、病毒核酸检测能力等因素的综合影响，生物安全不可预知性较大，无形中加大了危机输入的风险。全球生物安全形势的快速变化给中国生物安全治理带来了挑战，治理的重点也从国内防控转向了国境防控，中国边境沿线地区因口岸和通道众多，成为生物安全风险防控的重点。

协同治理是变革时代反思传统治理模式和治理理论基础上应对复杂性和不确定性公共问题的实践探索与理论创新。作为一种治理形态，实现了价值理性和工具理性的有机统一[6]。作为社会治理体系的重要组成部分，应对生物安全风险是一个复杂而艰巨的系统工程，其需要医疗与公共卫生体系内外组织机构和个人共同参与，包括政府部门、医疗卫生部门、市场生产部门等。边境地区生物安全防控受特殊地理位置影响，涉及重大传染性疾病跨境传播及防范打击跨境犯罪活动等任务，存在着非常规的治理需求和碎片化的治理供给之间的不均衡问题，导致生物安全治理亟待建立协同治理机制。

基于此，本文从协同治理的视角出发，结合新冠疫情在边境地区蔓延这一显著生物安全事件，深入研究我国边境地区生物安全治理面临的新态势和应对措施，根据边境地区生物安全事件的特征，建立多主体协同治理机制。旨在整合应对边境生物安全事件的优势资源，提升事件治理结构和水平，发挥最大治理效能。

二、生物安全协同治理理论视角

（一）相关概念

1. 生物安全

生物安全是指地球生态系统和生命系统中的生物相关因子对经济、社会、公共健康和生态环境所产生的危害或潜在风险，及对其所采取的有效预防和控制措施。当前，生物安全问题主要集中在全球防控重大新发、突发传染病与动植物疫情，研发和应用生物技术，保障实验室生物安全，保障生物资源和人类遗传资源安全，防范外来物种入侵与保护生物多样性，应对微生物耐药，防范生物恐怖袭击，防御生物武器威胁等方面。近20 年来，先后出现过Ebola、SARSCoV、MERS-CoV 等病毒引发的严重疫情，重创全球经济，严重损害了人类的身心健康，威胁着人类生存安全[7]。近期期爆发并流行于全球的新冠肺炎疫情更是二战以来全人类面临的最严重危机，可以说，生物安全问题与人类发展的进程如影相随。

2. 边境生物安全治理

边境生物安全防控是输入性重大新发、突发传染病与动植物疫情的第一道防线，是国家生物安全的屏障。边境地区是我国面向周边国家的重要门户，在“一带一路”实施的背景下，对外开放进一步发展，文化互相渗透，交流合作增多、贸易往来频繁，人口流动性增大，不利于生物安全防控。国家安全治理和人民身体健康面临较大隐患。强化规范化治理，闭环治理，构建边境生物安全稳定屏障，是阻断生物风险传播，维护边境整体安全的重要条件。

3.协同治理

“协同”是德国赫尔曼•哈肯（Hermann Haken）教授最先提出。他认为，协同就是各要素彼此作用与结合的过程。协同过程中强调集体效应。协同思想的核心要义在于强调彼此融合。协同思想反映了量变引起质变。“治理”的原意指控制、引导和操纵。但发展至今，治理的核心观点更侧重于多主体。它强调平等、互动和协同。近年来学术界对协同治理关注度较高。但因每个人的研究角度不同，对协同治理的界定有所差异。综合国内外研究发现，协同治理是指一起从事公共事务的多元主体经过彼此协调，进而形成联合行动与信息共享。协同治理终极目标是使社会稳定并规律发展。本文所指的协同治理是多元主体通过合作、互动和融合，就共同关心的公共事务治理问题制定集体行动方案，实现治理效能，发挥治理优势的过程。

(二）理论基础：协同治理理论

协同治理理论具有以下四个特征:一是治理主体多元化，政府不再是治理的唯一主体，社会组织、企业、公民等社会力量都是治理的参与者；二是自组织间的协同，自组织通常存在于正式组织管理空白的领域。参与治理的各个主体通过发挥各自的资源和优势，进行各要素的互补互促，从而使各治理主体实现有效的协同联动；三是政府的主导性，协同治理理论虽然强调各治理主体的自主性和协调性，但并未否定政府的重要性，四是目标的统一性，在公共危机的协同治理中，各治理主体基于统一的目标，调和彼此之间相互冲突的利益，最终完成维护公共利益的目标[8][9]。简言之，协同治理就是拥有统一目标的不同治理主体，在政府的主导下，通过协同联动，将彼此的资源与优势进行互补，从而优化社会秩序，实现公共利益最大化的治理过程。

三、生物安全协同治理机理

(一）生成动因

生物安全治理涉及多学科和交叉学科的内容，注重风险分析和公共危机治理，生物安全威胁最终作用的终端是人类社会，造成重大传染病和疫情。可见，生物安全事件具备不确定性、复杂性、扩散性和流动性等特殊性，一旦发生，就会削弱集体适应能力，致使常规治理模式遭受严峻挑战[10]。其不确定性与复杂性要求建立协同治理机制，整合多元力量、共同参与。重大传染病疫情引发的生物安全事件，在发生之后的较短时间内会造成重大后果，需要尽快识别病毒、查明源头、判断风险，并切断传播途径，同时需要确定诊疗方案、救治药物、疫苗研发以及愈后恢复等相关事宜。这不仅需要医疗工作者等科学群体的深入参与，积极进行病患救治工作；需要政府机构等价值群体的有效参与，精准制定合理的应对策略; 还需要社区及公众等社会群体的积极参与，配合投身防控工作。参与主体的多元化恰是协同治理的显著特征，而且，协同治理机制提供了多元主体共同参与的有效路径和制度安排，符合突发生物安全事件治理的基本要求。对于生物安全事件的扩散性与流动性，要求建立协同治理机制强化区域协合力应对。人口的流动性和便捷的交通条件使传染性疾病随着人口迁徙和流动迅速扩散，进而嵌入到不同的地理空间和生活场景，最终演化成为跨域性的生物安全事件。因此，强化区域协同、合力应对生物安全事件治理的重要维度之一。

(二）生成路径

生物安全治理是一个国家或地区、单位和管理者个体，防范和控制事件中的生物致害因子，减轻消除威胁的过程。通常适用预防原则、准备原则和先期处置原则，核心目标是避免事件发生，主要包括监测、预警、鉴别、处置、恢复等方面。生物安全协同治理的生成要求治理体系的主体、客体和关系等各要素发挥作用。一是主体能力的全面性。生物安全事件系统性风险特征，需要政府、市场主体、社会组织和公众的共同参与，尤其是纵向、横向上不同层级政府间的职能协调、资源配置能力。二是客体能力的激励有效性。通过各环节机制的有效设计，实现治理各环节的预防准备、监测预警、应急响应、处置应对、恢复重建的能力。三是治理关系的规范能力。规范能力通过增强治理关系的确定性，实现治理参与者行动的可预期性，进而对冲生物安全事件的不确定性。

四、瑞丽市突发生物安全事件协同治理案例分析

(一）新冠肺炎疫情中瑞丽

2020 年初突如其来的新冠肺炎疫情是新中国成立以来生物安全领域面临的最为严峻的考验之一。位于中缅边境的瑞丽市，半年多发生了4 次新冠肺炎疫情事件，特别是发生在2021 年3 月和7 月的疫情事件，对全省、全疫情防控大局造成冲击。据云南省卫健委公布消息，3 月30日0 时至24 时，云南新增确诊病例6 例，新增无症状感染者3 例，均在瑞丽市。2021 年7 月瑞丽市经历第四次疫情。7 月6 日，新增本土确诊病例15 例、无症状感染者2 例。在15 例本土确诊病例中，缅甸籍12 例[11]。截至7 月31 日，云南省共计确诊病例380 例（本土63 例，境外输入317 例）、无症状感染者28 例（本土2 例，境外输入26 例）[12]。

(二）瑞丽市防疫困境

瑞丽市三面国境线，西北与西南方向与缅甸水路接壤，东北方向与缅甸陆路接壤。国境线长且无天然屏障阻隔，云南省全省口岸出入境人员以中缅边境口岸占比最多，而在中缅边境13个口岸中出入境人员最多又数瑞丽口岸。瑞丽口岸的流动性特征成为生物安全事件突发的物理条件。在本次疫情中，瑞丽市虽对口岸进行了严格管控，但由于缅甸方的疫情存在不可预测性，大量民间通道存在，非法入境现象层出不穷。流动性背景下瑞丽边境面临巨大的生物安全防控风险。首先，与瑞丽市接壤的缅北地区面临战争和疫情的双重灾祸，产生了大量的“避战边民”及相当数量的“避疫边民”。与瑞丽仅“一墙之隔”的缅甸木姐疫情呈爆发增长之势。2021 年8 月8日，木姐市卫生部工作人员对97 人进行检测，发现67 人确诊感染，确诊率高达69.07%。战争和疫情的双重压力给瑞丽边境人员管控和疫情防控带来了巨大压力[13]。其次，瑞丽市分布着大量的缅籍入境务工人员和跨境婚姻缅籍人员，这些缅籍人员居住在瑞丽，与缅甸有着密切的联系。缅甸民众在受到战事和疫情影响后，必定会向生活在瑞丽的亲友寻求庇护，缅甸籍人员很有可能会通过口岸或借助通道便道绕道避开关卡涌入中国，从而无法对其进行检疫，很难及时发现从缅甸输入的病例。最后，持续升级的动乱和疫情的持续蔓延，导致在缅甸务工、经商和从事电信诈骗的中国人纷纷回国。2021 年3 月14 日缅甸仰光的打砸事件造成37 家中资工厂受损、3 名中国员工受伤[14]。一连串的打砸抢烧事件使得工厂的外籍和本地员工无法安心上班，部分人员纷纷离缅回国。此外，缅北地区是国内诈骗团队首选的栖身之地，预计在缅甸从事电信诈骗的人员超过10 万人。2021 年来各地陆续出台注销户口、限制子女就学等打击境外电信诈骗的措施，导致缅北电信诈骗人员纷纷回国，部分回国人员已在缅甸感染新冠病毒，加剧了边境疫情防控的压力[15]。

(三）基于协同理论的应对措施

在本次疫情边境管控过程中，瑞丽形成了“党政主导、部门负责、社会协同、公民参与”的社会协同治理体系。

政府间:纵向层级协同方面国家给予足够重视，加强与缅甸的会谈，向缅甸援助口罩、酒精等防疫物资，并提供经费支持，以便建设境外村寨的疫情防控点。省委省政府应对疫情工作领导小组指挥部第一时间组织由国家、省、州、市四级专家组成的专家组连夜驰援瑞丽，指导疫情防控工作，随后又陆续派出了医疗、护理、感控骨干力量，直接参与到核酸采样、检测、流调和患者救治等工作中[16]。横向层级协同方面，云南瑞丽出入境边防检查站联合瑞丽海关、瑞丽市委宣传部、瑞丽市民族医院等单位全力保障出入境人员、车辆和重要物资的通关顺畅；市场监督管理局、市林草局、市森林公安局联合行动，形成监管和执法合力，阻断可能出现的传染源和传播途径；卫健、工信等各部门组成前台混编、后台合属的流调溯源专班，深度融合，信息共享，提升效率[17]。

政府与非政府间:瑞丽市在此次疫情防控中，政府与社会组织、企业、广大志愿者、人民群众等多元治理力量，在党中央的统一领导下，构建了协同有力的治理体系。各社会组织开展援助瑞丽的项目，在整合社会中的人力、物力和财力等各方资源上发挥了独特的优势。如北京扬帆公益基金会在瑞丽开展了“风帆行动”；云南省志愿服务联合会主动参与到应对瑞丽疫情中，多措并举支持瑞丽市疫情防控志愿服务保障工作。云南省红十字会通过多方协调筹集认捐经费30万元并调拨中国红十字基金会转赠物资价值56.5万元[18]。企业在基础建设，医疗防护物资与生活必需品的生产、运输、供给，大数据、云计算等方面发挥了积极的作用。核子华曦、凯普和金域等第三方力量及时参与支援，使得瑞丽市检测能力迅速提高；7 家保供超市+4 家电商平台+网格化包保单位同社区、物业相互配合，为居家隔离群众配送生活必需品；互联网公司实时更新城市的疫情地图，研发健康码与人工智能辅助诊断手段为疫情防控助力[19]。政府与群众方面，全市共设置执勤点655 个，投入党政军警民力量7400 余人，全天在一线轮流值守；基层党组织积极动员群众守好抵边村寨边境线，整合村干部、社区管理员、民兵、护边员、界务员、综治员、护林员等各种力量，调动党员干部、志愿者、群众等各方力量，群防群控、确保出入境便道、小路、渡口等全部封控到位。

(四）对边境生物安全治理的启示

在党政军警民联防联控的协同措施下，瑞丽市五次反复疫情都未曾扩散出市，甚至不曾上升到危重症。但“政府—市场—社会”协同的治理体系尚不成熟，保持清零依旧十分困难。瑞丽市三面临缅，边境线长达169.8 千米，其确诊的偷渡入境疫情，抗疫艰难的情况，是整个云南的缩影，甚至是整个中国的缩影。云南与老挝、越南、缅甸三国接壤，边境线长达4060 公里，有17 个边境口岸，25 个边境县和邻国接壤。中国边境线长22000 多千米，是世界上边境线最长的国家，与14 个国家接壤。

边境省区作为多种传染性疾病传播、流行的重灾区，艾滋病、登革热等重大传染病都呈现跨境传入、境内高发、危害严重和病原多样性流行的典型特征。面对严峻的国际生物安全形势加上我国特殊的地理环境，边境地区生物安全风险管控十分艰难且具有挑战性。“边境生物安全治理”承载着包括预防控制生物安全风险入侵重及防范打击各种跨境犯罪活动等任务，建立协同治理的长效机制，通过以人类命运共同体理念为指导开展生物安全防控工作，携手边境邻国合作，广泛发动群众，是有效处置边境地区生物安全风险蔓延的坚实基础。

五、边境地区生物安全协同治理机制构建

结合瑞丽市疫情防控工作，我们可以发现“政府—市场—社会”的有机协同机制是生物安全治理的关键，边境地区生物安全治理体制设计中需充分考虑政府部门、社会组织、公民个人在生物安全风险预防和应对中的责任与义务，推动形成多元主体协同治理机制。

(一）信息共享机制

信息是社会治理主体制定公共危机决策的根据来源。畅通生物安全治理主体之间的信息共享，是增强多元主体信任关系、克服危机信息不对称性的有效举措。边境地区生物安全风险不确定性极强，治理主体难以迅速、全面地收集和掌握准确的危机信息，阻碍了治理决策的制定和决策行动的执行。多元主体之间需要突破行政区划与部门壁垒沟通障碍，实现信息共享和数据互通以全面了解生物安全事件势态和发展趋势，科学客观地制定决策以应对复杂多变的生物危机。在面对生物安全事件时，边境地区要借助大数据、互联网＋等技术搭建信息共享平台，整合零散的信息来源，减少收集、提取和处理信息的时间成本，提高整体信息的价值。另外，要建立生物安全事件信息通报机制。通过信息通报将事态及预警信息及时告知相关治理主体，提醒其做好防范应对工作。加强事态信息对公众的及时公开与公布，将有关信息以官方、权威的形式告知公众，澄清谣言安抚公众情绪，充分保障公众的知情权[20]。

(二）资源统合机制

资源协同联动机制保障突发生物安全事件应急资源的“活取活用”，避免出现“需要的得不到，得到的不需要”的现象。尽管瑞丽市抗击新冠肺炎传播治理中，企业、社会团体和公众都为赢得防疫战争做出了重要的贡献，但社会组织的低专业化低、低物资分配效率，少数商家和群众利用疫情通过哄抬物价谋取暴利等行为使得保障资源最大化发挥效力成为应对边境地区生物安全突发事件的关键问题。必须完善和建立边境地区生物安全专业人才队伍建设机制、物资与经费保障机制，按照统一部署，及时配置救治人员和救治物资[21]。企业、社会组织或个人直接捐赠的物资，也应该经过经费和物资管理部门实现物质的再分配。为物资和经费开辟绿色通道，确保对突发生物安全事件的应急处置、医疗救治经费采取特殊时期“先预拨、后清算”和“急事急办、特事特办”方式，开通资金拨付绿色通道，及时足额拨付资金。

(三）责任共担机制

明确生物安全治理过程中责权关系是各级政府与其他社会主体协同的关键，而有效的协同必须建立在各相关主体责任和权力明晰划分的基础上，各尽其责，责任共担，良性互动。具体来讲，政府在宏观层面上发挥监管者和主导者的作用，集中统筹规划及总体协调配置；在微观层面上改变大包大揽的局面，让其他社会主体承担相应的责任。政府部门将部分决策权力下放给有能力、有担当的社会组织，赋予其一定的决策、管理和协调权力，有助于其结合自己的优势发挥出最高的水平[22]。另外，在责权划分方面，要以政府为核心，按照责权对等的首要原则，处理好政府与其他社会主体的责任边界，通过纵向与横向的分权对其他社会主体赋予相应的责任，实现其他社会主体自主与责任之间的平衡。在面对生物安全事件时，各社会主体应承担各自的责任，尽可能提供最大的资源支持和公益服务，实现多角度协同治理，提高应急处置中主体的责任意识和社会协同的自主能力。

(四）权威保障机制

边境生物安全形势越是严峻，依法防控越显得重要，在法治轨道和相关制度基础上统筹推进各项防控工作，各边境地区政府要完善规范的法律体系。当前，《传染病防治法》和《突发事件应对法》中只有鼓励企业、社会组织、公民参与危机志愿服务和捐赠活动的相关规定，并没有明确政府之外的危机治理主体的权利和责任。为更好发挥社会力量在危机治理中的作用，政府应当在现有法律基础上明确界定企业、社会组织、社会公众等治理主体的职责与权限，确定其参与生物安全治理的合法性地位，从而激发政社协同、政社合作的活力，提升公共危机协同。

(五）监督反馈机制

边境地区生物安全治理的高复杂性使得直接监督治理过程难以开展，为保证各治理主体的有序参与，各治理主体必须在实现权责任统一的基础上对权利进行有效的监督。完善全员协同监测预警与响应体系在防范为主、防治结合的应对理念下，除疾病预防控制中心的网络监测、哨点监测、专项检测等监测项目外，整合现有资源，将生物安全事件易发生地点或机构纳入协同监测预警体系，如口岸及出入境检验检疫部门。充分运用大数据分析技术、人工智能技术等实现生物安全潜在风险预警，包括发生的概率、发生的范围、涉及的人群数量等，进行智慧化监控[23]。实现早预防、早发现、早报告、早处理等协同预警响应。