县域国土空间生态修复规划设计——以新民市为例

杨楠 YANG Nan；杨静 YANG Jing

（沈阳市规划设计研究院有限公司，沈阳 110004）

1 新时期的形势与要求

1.1 面临形势

党的十八大以来，党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，把保护生态环境摆在了突出位置。生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，坚持人与自然和谐共生，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主是生态文明建设的重要方针。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大精神和新发展理念，坚持绿水青山就是金山银山、冰天雪地也是金山银山，是实现中华民族伟大复兴的重要内容。如何通过国土综合整治与生态修复，全面提升地区生态承载力和生态系统服务功能，实现生态环境的持续改善和民生福祉的明显提升，从而推动社会文明全面进步、增强地区综合实力是亟待解决的问题。

1.2 相关要求

国土空间生态修复规划是国土空间规划的重要专项规划[2]。近年来，从中央到地方都对国土空间生态修复工作愈加重视，并下达一系列文件对规划编制工作提出相应要求。2020年10月，辽宁省自然资源厅下发文件要求本着统筹安排、科学编制、相互衔接的原则，全面启动市级国土空间生态修复规划编制工作。其中强调，市县级规划须对省级规划目标任务进行细化落实，对本行政区域保护修复作出具体安排，并遵循科学修复，统筹施策等原则。

2 县域国土空间生态修复的内涵

“国土空间生态修复”，是指遵循生态系统演替规律和内在机理，基于自然地理格局，适应气候变化趋势，依据国土空间规划，对生态功能退化、生态系统受损、空间格局失衡、资源利用低效的生态、农业、城镇国土空间，统筹和科学开展山水林田湖草一体化保护修复的活动。

以往的生态修复多为工程导向，重单一工程、轻生态系统，缺乏对于区域生态问题的识别和诊断，生态修复措施往往缺乏系统性和整体性。因此，新时期背景下的县域国土空间生态修复应重点围绕系统性，从生态系统的演变特征和演化趋势出发，结合实地踏勘及生态监测，以县域生态系统问题评估和诊断为基础，科学划定县域生态修复分区，系统提出以山、水、林、田、湖、草、沙等为核心的生态要素的修复措施，真正实现县域国土空间的保护和修复[3]。

此外，县级国土空间生态修复规划要落实省级和市级生态保护格局、生态修复总体规划等相关规划，落实全省和市级国土空间规划确定的生态保护格局、生态修复目标任务，并且要“上承格局，下引实施”，进而保障地区农田和农业生产安全，提升县域生态环境品质（图1）。

图1 县域国土空间生态修复规划技术路线图（作者自绘）

3 新民市国土空间生态修复规划实践

东北地区不仅是我国重要的工业和农业基地，在维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全方面的战略地位十分重要，关乎国家发展大局。新民位于沈阳经济区西部中心位置，是沈阳所辖县级市，距省会沈阳市60公里（图2）。县域面积3318平方公里，约占沈阳市全域面积的1/4。设18个镇、6个乡和5个街道，335个行政村，常住人口57万人。同时，新民作为沈阳城市西北部高效生态农业产业带，承担保障粮食安全和重要农产品有效供给的功能，且位于“三区四带”的北方防沙带，是国家重点生态功能区，在阻止科尔沁沙漠蔓延侵袭，抑制辽河平原地区沙尘的形成和扩展方面发挥着十分重要的作用，对于维护沈阳中南部平原尤其是中心城区的生态安全和粮食安全具有重要战略意义。然而，长期以来，由于特殊的地理位置和自然条件约束，该地区面临土地沙化、水资源缺乏、农业低环境影响保障能力弱、矿山地质环境破坏等一系列问题。总体而言，该地区的生态系统极为敏感和脆弱，动植物生态安全面临严峻形势，土地沙化给该地区的生态、经济和粮食生产带来较大挑战。基于此，本文选取新民为典型对象，提出“生态本底分析-制定修复目标-确定修复格局-部署重点任务”的规划路径，探讨沙化及粮食主产区生态保护修复策略。

图2 新民区位图

3.1 系统摸清生态本底，识别诊断生态问题

新民地势北高南低，以平原为主。经统计，山水林田湖草沙相关用地总面积约2700km2，其中约70%为耕地，1/2是“三调”中标注的不稳定耕地，合计约900平方公里，约占沈阳市不稳定耕地总面积的50%（图3）。其次为林地，占国土面积比例约为8%，主要分布在柳河、辽河、绕阳河、养息牧河沿线。再次为水域，占国土面积比例约为6%，用地类型为河流水面、湖泊水面、水库水面等。“三调”调查结果显示，现状沙地、裸土地、裸岩石砾地等面积约1平方公里。

图3 新民地区不稳定耕地分布图

3.1.1农田高产、优质和低环境影响保障能力弱

新民是辽宁省重要的粮食主产地区，“田”是新民“山水林田湖草沙”一体化修复所关注的首要问题。本研究对新民1990-2019年土壤表层有机质情况进行了分析，结论显示，30年间新民农田土壤表层有机质下降17%，以旱田有机质含量降低为主。新民农田的有机质、全氮全钾在沈阳市处于最低值；全磷整体不高，低值区多为水田。原因主要为耕种和侵蚀导致肥力下降。此外，化肥农药施用造成的污染、规模化与零散养殖场污染、农村生活污水和垃圾等农业面源污染防治形势依然严峻。

3.1.2 资源型缺水严重，主要河流水质较差

新民属于温带大陆性季风气候，季节性降水对植物生长影响较大，降雨量以辽河为界向西北部逐渐降低。西风向与西部降水量偏少，是柳绕地区土地沙化形成的重要条件。总体来看水资源匮乏，属于重度缺水地区，人均水资源量是全国的三分之一。调查显示，柳河、绕阳河、秀水河等河流地表水资源缺乏，年内分布不均，河道生态流量小，枯水期水质较差。根据辽河干流水质情况调查结果显示，巨流河大桥、红庙子断面受支流河纳污影响仍然较大，主要纳污途径为农业面源。

3.1.3 西北部土地沙化带来生态风险

根据第三次全国土地沙化调查，2019年新民沙化土地面积约为1200km2，在沈阳市所有区县中沙化面积最大。其中，90%为潜在沙化区。沙化区主要分布在于家窝堡镇、周坨子镇等乡镇，养息牧河、柳河、绕阳河及防护林带，新民南部的低洼地带（图4）。

图4 新民沙化土地分布图

河流水蚀作用是土地沙化的主要原因。柳河源自科尔沁沙地，上游风沙干旱，生态系统较脆弱，柳河裹挟了大量泥沙到下游，导致岸线冲刷破坏，河道泥沙淤积严重。柳绕地区也是新民水土流失重点防护区域（图5、图6）。

图5 柳河河道沙化

图6 沙化耕地

3.1.4 森林整体覆盖率低、质量差，受外来入侵植物危害风险高

森林总量略有增加，但森林覆盖率低于沈阳市平均水平。2020年森林覆盖率12.5%，低于目前沈阳市森林覆盖率和全国森林覆盖率平均水平。研究分析了1990-2019年间农田防护林数量变化，结论显示，呈现先增加后减少的趋势。根据林龄和生长状况分析，新民农田防护林以杨树为主，树种单一，生物多样性较低，整体质量有提高。在沈阳各县区中，新民受外来入侵植物危害风险最高，绕阳河、柳河和辽河的河岸带为最容易受外来植物入侵的区域之一。

3.1.5 矿山地质环境破坏较为严重

新民共有矿山36处，其中有1处油田、34处建筑及其它非金属矿产、1处水气矿产。36处矿山中，生产矿山

11处，废弃和政策关闭矿山共计25处。这些矿山所在区域中，东蛇子山一带属于地质灾害破坏严重区域，总面积约为2平方公里；陶家子和东蛇子山部分区域属于地质灾害破坏一般严重区域，总面积约为50平方公里。

3.1.6 生态保护重要性评价

在单要素分析的基础上，综合考虑水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性保护等因子，对新民生态保护重要性进行评价。结果显示，新民生态保护极重要区面积为

400平方公里，占县域面积的12%，主要分布在辽河干流、蒲河沿线及柳绕地区（图7），可作为新民市生态修复重点地区。

图7 新民生态保护重要性分布图

3.2 科学制定规划目标，生态修复有的放矢

规划提出，通过开展生态修复，加快形成新民生态安全战略格局，提升生态系统质量和服务功能，完善生态制度建设机制，打造平原农业与城市化地区生态保护修复样板，为筑牢沈阳市乃至辽西北地区生态安全屏障做出贡献。

到2025年，重点生态功能区主要生态问题得到缓解，草地退化、矿山损毁等问题得到有效遏制，重要山地、草地、河流和矿山得到保护，生态保护红线占国土面积比例不少于8.4%；自然保护地占国土面积比例不少于6.2%；森林覆盖率达到12%；新增水土流失治理面积130km2；完成矿山地质环境恢复治理面积1500亩；营造人工湿地206hm2；主要河湖湿地水质达到IV类水以上水平。初步形成与国土空间规划协调一致的国土空间用途管制与生态修复格局。

到2035年，生态问题得到全面缓解，生态保护红线占国土面积比例不少于8.4%；自然保护地占国土面积比例不少于6.2%；森林覆盖率达到14%；累计水土流失综合治理面积达到300km2；累计完成矿山地质环境治理500亩；营造人工湿地400hm2；主要河湖湿地水质达到IV类水以上水平。以重点生态功能区为支撑、以流域和重点功能区为构成的生态保护网络全面建成，湿地退化、土地沙化、水土流失等生态问题得到有效遏制，全面提高生态环境质量，形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间保护修复制度。

3.3 确定生态修复格局，分区开展生态修复

依据沈阳市级生态修复规划和县级国土空间规划等上位规划，新民市生态安全职能需重点落实西部三北防护林生态屏障、辽河生态屏障、辽河以北柳绕地区沙荒生态修复与治理。新民在全市生态修复格局中处于西北部生态屏障修复区、辽河北岸沙化土地修复区及辽蒲走廊农田保护修复区，是沈阳市粮食生产安全、生态安全的第一道防线，修复重点为防沙治沙、土地生态化治理及流域治理。依据生态本底识别和生态保护重要性评价结果，规划提出在“山水林田湖草沙”生命共同体理念下，以辽河国家公园建设为主体，统筹推进河湖湿地、森林草地、农田、城市、沙地五大生态体系建设，构建“一屏、两带、三区”的县域生态修复格局，实现山水林田湖草沙系统保护、综合治理、全面修复（图8）。

图8 新民国土空间生态修复格局图

坚持“以水四定”理念，以“小流域”为基本单元，将县域划分为8个生态修复区域并突出修复重点，分别是养息牧河流域沙化土地修复区、拉马河及周边农田保护修复区、柳绕上游沙化土地修复区、柳绕下游农田保护修复区、秀水河中游沙化土地修复区、蒲河下游农田保护修复区、蒲河中游农田修复区和西北部生态屏障区（图9）。

图9 新民国土空间生态修复分区图

3.4 系统修复生态要素，分类实施重点任务

依据上位规划及新民特点，县域“山水林田湖草沙”等各要素进行系统修复须重点包含几个方面：一是加强矿山地质环境修复治理，重点对废弃闭坑矿山进行地质环境治理，主要开展废弃矿山、闭坑矿山及破损山体的地质环境治理与生态修复等重点项目；二是开展流域生态修复治理，重点对柳河、养息牧河、秀水河等河道及湿地建设，开展柳河河道及两岸生态治理、秀水河水生态恢复、蒲河新民段生态建设等重点工程；三是加强三北防护林建设，建立西北部地区防沙治沙屏障，并针对柳绕地区沙荒土地等不稳定耕地实施综合治理，开展柳绕沙化土地修复、高标准农田及黑土地保护等工程。

4 思考与总结

新民市地理位置特殊，既承担保障粮食安全和重要农产品有效供给的功能，又处于国家重点生态功能区，在抑制辽河平原地区沙尘的形成和扩展方面发挥着十分重要的作用，面临生态建设和农业发展的双重压力。然而，生态保护与农业生产之间并不是对立的，对该地区因地施策，开展符合地区特点的生态修复活动，改善地区土壤沙化、水资源条件劣势、农田林网不足等一系列问题，提高地区生态环境品质和自然资源条件，将会对农田质量和农业生产起到促进作用。

新民农林矛盾较为突出，柳绕地区风沙频繁，有沙化特点的不稳定耕地土壤质量低，粮食产量不高，但沙化耕地大部分都被划为永久基本农田。从生态修复的角度，应采取休耕、轮作、土壤改良等措施对其进行保育；然而从粮食安全角度，永久基本农田这条红线也绝不能触碰。然而现今国土空间规划“三区三线”相关政策仍不明确，生态修复一旦涉及土地利用结构调整，往往缺乏顶层政策和上位规划支持。同时，县域又是落实生态修复工作的主战场，大多生态修复项目往往由于缺乏资金来源而难以落地。因此，未来争取国家、省、市对县域生态保护和修复方面给予政策、项目、资金支持是很必要的，更重要的是需要进一步探索如何通过生态补偿机制的建立并鼓励社会化资本参与生态修复，才能最终促进生态修复工程项目的有效落实。