农业保险促进我国粮食安全的对策研究

刘禹希

（辽宁金融职业学院，辽宁 沈阳 110122）

1 我国粮食安全现状

1.1 粮食产量现状

近年来，我国农业和粮食生产稳中向好，粮食产能稳步提升。2003—2015年，我国粮食总产量从4.31亿t增长至6.61亿t，呈缓速增长态势；2016—2020年，粮食总产量一直维持在6.60亿t左右，波动范围较小，处于高位稳定阶段[1]；2021年，我国粮食总产量再创新高，达到6.82亿t，同比增长2%，人均粮食占有量达到483 kg，高于国际公认的400 kg粮食安全线，实现了粮食供给总量充足、库存充裕的基本目标[2]。

1.2 粮食生产结构与产地现状

从粮食生产结构来看，2020年我国以玉米、稻谷和小麦等基础粮食作物为主，三类谷物粮食作物产量合计占全年粮食总产量的90%以上，薯类、豆类和其他谷物分别占比4.46%、3.42%和1.49%[3]。稻谷、小麦、玉米三大主粮构成我国粮食安全的压舱石，但我国豆类作物产量远低于欧美等西方发达国家，豆类产能有待提高。从粮食产地来看，2020年我国前三大粮食产区分别是黑龙江省、河南省和山东省，三大省份粮食产量占全国粮食总产量的29.6%[3]，是我国当之无愧的大粮仓。我国粮食产地较为集中，尤其是北方地区气候、地理条件适宜，北方农业的稳定发展为我国粮食安全作出了巨大贡献。

1.3 粮食仓储与运输现状

随着仓储管理信息化、智能化进程的加快，我国粮食仓储与运输能力显著提升，现代化新型粮仓的建设也取得较大进展，配套设施不断完善，损耗率降低，极大地提升了储存粮食的安全性，已基本达到世界先进水平。并且不少大中城市建立了短期应急成品粮储备机制，以应对突发事件或重大灾害。我国粮食运输总体呈“北粮南运”的基本格局，从粮食主产区到粮食主销区，铁路、公路、水路多路联运模式已基本成型，集装运输比例也有所提高，粮食运输关键交通节点全部打通，运粮效率得到了极大提高。

1.4 粮食价格与进出口现状

我国粮食安全不仅要考虑产量供给，也要考虑价格层面的安全，以防范粮价大幅波动带来的市场风险[4]。随着临时收储政策和最低收购价政策的实施，提高了粮食支持价格，推动了小麦、大豆和玉米价格的上涨。2015年以来，随着农业供给侧结构性改革的推进，粮食市场价格稳中有降。我国粮价虽有所波动，但波动幅度稳定在安全范围内，总体保持稳定。从粮食进出口情况来看，近年来，我国粮食进口量呈增长趋势，出口量呈下降趋势。2021年，中国粮食净进口1.6亿t，粮食自给率为81%。其中，水稻、小麦和玉米的自给率较高，分别为99%、93%和91%。然而，大豆的自给率仅为15%，高度依赖国际市场。此外，牛肉、棉花等产品也需要一定的进口量以弥补供给差额。我国是世界最大的粮食进口国，也将在相当长的一段时间内处于粮食净进口状态。

2 后疫情时代我国粮食安全隐患

2.1 世界粮食危机与国际粮价的波动

2021年以来，受全球公共卫生事件冲击和自然灾害影响，国际粮价大幅上涨，尤其是2022年初俄乌冲突的爆发加剧了全球粮食危机，使我国农产品进口不稳定因素增加[5]。虽然近几个月国际粮价有所回落，粮食贸易有所好转，但世界范围内的粮食危机仍未解除，依然存在较大隐患。我国粮食产量总体供给充足，但大豆等个别种类的农产品对进口依赖较强，国际粮价的大幅波动也会对我国粮食安全造成一定影响。

2.2 土地资源配置问题凸显

我国是世界最大的粮食生产国，但由于我国人口众多，人均耕地面积不足，导致人均粮食产量有限。同时，随着城市化率不断提高，城市人口持续上升，大量农村劳动力流入城市，呈现土地“非农化”和耕地“非粮化”趋势[2]。城市建设占用农业用地，部分农田弃耕撂荒，土地资源配置问题凸显。此外，城镇占用土地进行工业生产会破坏地区生态，不利于农业长远发展。尽管我国粮食单位面积产量持续上升，但充足的耕地资源依然是粮食生产安全的基石，守住耕地红线，合理分配城乡土地资源迫在眉睫。

2.3 居民粮食消费结构转变

近年来，我国居民粮食消费结构转型升级，人们的食品消费构成发生了变化。一方面，居民消费从“吃得饱”向“吃得好”转变，水稻、小麦、玉米等主粮消费占比有所下降，蛋、奶、肉、蔬菜和海鲜等食品的消费占比攀升，人们更注重营养搭配和膳食均衡；另一方面，居民对于农产品的品质要求提高，优质大米、优质肉类、有机蔬菜以及各种特色农产品的需求上升。我国粮食供求的结构性矛盾逐渐显现出来，亟需提升优质、特色农产品产量占比。

2.4 制种技术存在短板

种业是农业产业链的源头，是农业的“芯片”，是我国粮食安全的基石。近年来，我国制种科技已有较为明显的进步，但自主创新水平与发达国家还存在差距。在育种环节，规模化、组织化程度较低，尚未形成健全的商业化育种体系，种子繁育过程中面临较大的自然风险和技术风险。在世界范围内，全球制种业已逐渐形成寡头垄断局面，德国拜耳和美国科迪华两家企业在全球种子市场的份额超50%，对我国种业的独立自主发展造成了威胁[6]。

2.5 粮食金融化的隐患

随着国际金融市场的发展，粮食金融化的趋势逐渐显现。粮食金融化是指粮食不再仅仅被看作生活必需品，而是多了一个可投资的金融产品的身份。当粮食市场与货币市场、期货市场、衍生品市场等金融市场挂钩时，农产品便成为投机的对象，价格会偏离市场供求规律，加剧粮食价格的波动。此外，国际金融市场的话语权掌握在欧美等西方发达国家手里，美国等发达国家利用一系列经济和货币政策主导国际粮食金融市场，是我国粮食安全稳定的一大隐患[7]。

3 农业保险促进粮食安全的机制分析

我国粮食产量稳步上升，库存充裕，全球粮食危机的背景下更是让全世界看到中国有能力端牢“中国饭碗”。为确保我国的粮食安全，农业保险是最有效的风险管理手段，党中央和国务院也十分重视农业保险服务我国粮食安全的重要作用。2021年6月，财政部、农业农村部和银保监会联合发布的《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》明确指出，针对稻谷、小麦和玉米三大粮食作物，在13个粮食主产省份的产粮大县开展完全成本保险和种植收入保险，进一步推动农业保险转型升级，提升农业保险保障水平。农业保险对于我国粮食安全的保障机制主要体现在生产投入、种植结构和农户收入三个方面：

1）粮食生产者在生产过程中会担心风险造成的经济损失，从而减少生产成本的投入，不利于农业科技的推广和单位面积产量的提升。有了农业保险的保障，生产者则更愿意采用最新生产技术，购买先进的农业设备，有助于提高粮食生产水平[8]。

2）农业生产者往往通过种植多样化的农作物品种来对冲农产品价格波动的影响，但对农业的长期发展无益。而农业保险可以让生产者更加放心地进行专业化生产，更有利于提高单位面积粮食产量，甚至推动地方农产品生产精专化和品牌化，缓解粮食供求的结构性矛盾。

3）农业生产者购买农业保险后，将风险转移给保险公司，生产收益得到保障，生产积极性提高，有助于农村劳动力回流，减少弃耕撂荒现象，保障我国农业生产的长远稳定发展。

4 我国农业保险现实困境

4.1 政府政策和监管层面的困境

在政府政策层面，农业保险的政策性较强，需要各级政府承担较高的保费补贴，因此给地方财政造成了不小的压力，尤其是我国部分产粮大省、经济弱省面临着更大的财政补贴压力。此外，财政补贴缺乏精确性和灵活性，配套机制不健全，也影响了政府补贴效率。

在监管层面，农业保险监管存在空缺，现行的农业保险法规是2013年施行的《农业保险条例》，在当时是我国农业保险立法的一大突破，但如今在制种保险、专利保险和信贷保险等方面存在空缺和不足。这几个近年发展起来的险种缺乏资料储备和案件基础，目前归中国银保监会财险部监管，未设立独立的监管机构，缺乏监管的精准性。

4.2 农业保险企业面临的困境

1）农业保险赔付率高影响保险企业的承保意愿。农业保险不同于商业保险，商业保险出险的概率很小，数量远少于投保基数，保险公司的利润空间很大，但是农业保险的出险概率较高，一旦发生洪涝、干旱等灾害，波及范围较广。近三年，我国农业保险的简单赔付率均超过了70%，整体处于无盈利甚至亏损的状态。

2）保险产品在险种设计、风险管控方面存在缺陷。农业保险公司对于特色农产品保险、小额信贷保险、制种保险和专利保险等新险种重视程度不够，难以匹配特色农产品生产增长幅度，出现农业险种供需不平衡的问题。

3）部分保险企业风险识别和风险管控能力不足，难以控制道德风险，查勘定损环节存在漏洞，造成大量理赔纠纷。

4.3 农业生产者面临的保险困境

我国农户整体投保意愿不强，给粮食生产安全留下较大风险敞口[9]。一方面，普通农户对于农业保险认知有限，存在对保险的偏见和侥幸心理，购买农业保险积极性不强；另一方面，农业保险条款复杂多变，一些农险企业在承保时未向农户完整解释条款的准确含义，引发误解和纠纷，加深了农户对保险的偏见，更加不利于农业保险的全覆盖。

4.4 极端天气下农业保险运行的难题

随着全球气候变暖，极端天气灾害事件增多，农业生产的不确定性风险也显著上升。我国针对极端灾害造成的农业损失救助，一般采用政府主导的补偿补贴机制，但仍存在以下几方面的难题：

1）农户和保险公司的防灾防损意识不足，科学评估农业巨灾风险能力有限，一旦发生极端自然灾害，保险公司的工作人员很难第一时间进行现场查勘。

2）缺乏统一的灾损评定标准，保险理赔的准确度和效率受到极大的影响。

3）我国农业再保险公司刚刚成立，尚未建立健全完善的巨灾风险分散机制和农业再保险体系。

5 农业保险推动我国粮食安全发展的对策建议

5.1 实施“因省而异”的差异化财政补贴政策

目前，我国的农业保费差异化补贴主要划分为东部、中西部和东北部三部分，划分方式笼统，无法详细区分不同省份的经济发达程度和财政支农能力。因此，应尝试构建统一的农业补贴标准指标体系，将各省的粮食产量、地方财政实力、农业生产规模等纳入指标评价，通过评估模型测算各省应得的财政补贴比例，规避平均化倾向，提高财政补贴的精确性。同时，养殖业和种植业面临的风险类别有较大差异，种植业的自然风险更高，养殖业的人为风险更高。所以，还应建立多元化的保费补贴模式，优化财政补贴结构，根据不同产品、不同险种的差异化落实农业保险财政补贴政策[10]。

5.2 完善农业保险监管体系

针对农业保险监管不足的问题，应加强保险法规的建设，结合农业保险实践中出现的新问题、新情况，农业保险法规应不断修订保险双方行为约束、市场准入条件和市场秩序管理等条目，并加入制种保险、专利保险和小额信贷保险的内容，理顺农业保险各主体的义务和各环节的关系，规范解决理赔纠纷，加强农业保险保障功能。同时，应加强政策性农业保险承保机构的遴选管理，细化承保主体遴选条件，推动提升承保机构的服务能力，增强农业保险的强农安粮政策效果[11]。

5.3 优化险种设计，推动农业保险“提标、扩面、增品”

科学优化险种设计，既要完善现有险种，也要开发新险种。完善现有险种就是让保险更加适用于粮食安全的风险管理。例如，收入保险设计完善的核心在于粮食产量和价格指标的精准化。保险金额的设置要考虑到农户的整体支付能力，并根据农产品价格的变动灵活调整。保险赔付责任的划分则应平衡保险企业的承保能力和投保农户的风险保障需要。开发新险种是指保险企业应服务地方特色农业发展，因地制宜设计特色农产品保险，逐步扩面、增品，有效降低粮食安全风险，以循序渐进的原则，拓宽农业保险险种范围。

5.4 提高保险服务水平，增强农户投保意愿

保险公司要提升农业保险服务水平，将单纯的“保”转变为“保+防”一体化，既做好事后理赔，又做好事前预防。同时，需要保险公司重视防灾减损工作，发挥技术、信息和人才等方面的专业优势，采取有效的预防性措施和服务，最大程度降低损失发生的概率和损失程度。此外，保险企业要积极与农村基层工作人员合作，向农户普及保险知识，解读保险条款，打消农户的投保顾虑，扭转农户对于农业保险的偏见和抗拒心理，提高农户的投保积极性，实现保险企业与农业生产者的平等互利，共同服务国家粮食安全。

5.5 积极运用保险科技，打造智慧化农业保险

农业保险的高质量发展离不开科技的创新支持，农业保险数字化、智慧化已成为新的发展趋势[2]。大数据技术有助于深度挖掘和分析农产品生产、定价和理赔数据，构建科学的评估模型，落实差异化定价措施，为农作物保险的风险控制提供数据基础。区块链技术可以加密存储农业生产中的各项数据，有效防范保险欺诈，确保理赔工作的公正客观。物联网技术、3S技术和传感器技术则可以对农产品生产全流程实施动态监测、图像识别和智能化定损，减少人工投入，保险科技的运用能够极大地促进农业保险的降本、提质和增效。

5.6 建立健全农业保险大灾风险分散机制

大灾风险分散机制关系我国农业保险的可持续发展，同时也是我国粮食安全的“安全阀”和“稳定器”。随着全球气候变暖，极端天气灾害增多，建立农业保险大灾风险基金必不可少。应统筹建立一个中央和地方风险共担、保险公司和再保险公司多层分散的大灾风险分散体系，以提高各部门应对重大灾害的风险管理能力；还需加强极端天气灾害农业保险查勘定损队伍建设，各地方结合自身情况制定农业保险大灾预案和操作流程。中国农业再保险股份有限公司作为国家层面的再保险机构，也应逐步增加农业再保险供给，提高农业再保险承保能力，扩大覆盖面，为我国粮食安全保驾护航。

6 结语

粮食安全的重要性日益凸显，我国要牢牢把握住粮食安全的主动权，端稳“中国饭碗”。农业保险应充分发挥风险保障作用，服务国家粮食安全战略。目前，我国农业保险仍存在监管空缺、险种设计不足、大灾应急保障能力有限等问题，但农业保险高质量发展是一个循序渐进的过程。随着相关法规条例的落实，保险科技的普及以及风险分散体系的建立，未来高质高效的农业保险必将在我国粮食安全发展中发挥重要作用。