“三治融合”乡村治理中存在的问题及对策*——以通辽市为例

刘斯琴高娃 ，郝淑娟

（内蒙古民族大学管理学院，内蒙古 通辽 028043）

乡村治理作为我国社会治理的坚实基础，反映着我国治理体系和治理能力现代化水平，“三治融合”治理模式已成为我国农牧区治理的发展方向[1]。乡村建设是党和人民的重要事业，乡村治理是国家治理的基石，党和国家始终高度重视乡村治理工作，并为乡村“三治融合”治理模式的形成创造了良好的政策环境。2017年，党的十九大报告指出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。2018年，中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》对构建乡村治理新体系作出总体部署，把深化村民自治实践、建设法治乡村、提升乡村德治水平作为坚持自治、法治和德治相结合的政策举措。2019年，中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》对进一步完善乡村治理机制作出了总体安排，并把增强乡村治理能力作为年度工作重点。

1 “三治融合”治理模式的理论阐释

乡村治理体系是乡村范围内构建维持乡村社会生活秩序的基础，也是国家治理现代化顶层设计向基层的延伸。“三治”指自治、法治和德治，“三治”具有相同的价值取向与善治目标。自治是“三治融合”的核心，是基层自治性组织和基层农牧民进行自我管理的一系列有序参与基层事务的治理方式。法治是“三治融合”的根本保障，在社会治理中充当着底线角色，其在基层治理中将法治精神贯穿于治理的全过程，形成了依法治理的方式。基层熟人社会的乡土关系、人情关系把基层原有的家庭矛盾、邻里纠纷、干群关系、债权债务、土地征用、资源分配等矛盾复杂化，加上基层法律观念淡漠，基层社会需要法律的公平性、震慑力，所以法治为基层治理提供了强有力的保障。德治是“三治融合”的坚实基础，虽然受到现代化、市场经济、人口流动加速等因素影响，但作为传统文化主要承载主体的基层社会道德规范，其约束力依然具有权威性，对基层农牧民的个体行为也更具穿透力。

2 “三治融合”治理模式的生成及内在逻辑

随着我国基层社会基础的历史性变革，基层经济社会转型发展、基层治理体系和治理能力的现代化推动了国家与基层社会治理模式的变革。乡村治理模式中单一的法治过于强硬、德治过于软弱、自治过于随性，而“三治融合”将制度层面的自我完善和自我调整的优势嵌入到了自治框架中，保证了基层农牧民广泛参与社会治理的渠道，进而提升了乡村治理效能。

“三治”治理模式有着各自不同的机制与分工，但三者逻辑关系是理解治理融合的基础。国家政策在“三治”关系的描述中提出，自治为基、法治为本、德治为先，既强调了国家与社会关系处理的弹性空间，又保持了国家的主导性调控力和秩序保障性，还提升了主流意识形态的引领性和价值导向力[2]。在微观实践层面，德治离不开法治，通过法治的独特优势可以弥补德治产生的边界性短板。法律的具体性、强制性和归纳性是德法共治的关键契合点。反过来法治也同样离不开德治，法律对社会治理和个人行为的规范引导是有限的，而道德具有独特的渗透力，将社会治理的目的指向准确传达到人的内心，并产生共鸣，融入人们的三观当中[3]。同时，立法的被动性、滞后性及农牧民的道德素养影响着德治的信服力。因此，引入自治，可以有效解决基层政府治理中德治、法治脱节的问题，治理主体的多元化也能减轻基层政府治理的重担，充分尊重民意，使乡村治理内容和形式丰富化[4]。

3 通辽市科左后旗“三治融合”治理现状、存在的矛盾及困境

3.1 通辽市科左后旗“三治融合”基层治理现状

1）采用民主议事方式，提升了农牧民自治水平。通辽市科左后旗嘎查村普遍采用“一事一议”和“一体两线三议”的议事方式、政务公开标准目录、分级分类管理及嘎查党风建设等举措，鼓励农牧民自愿参与嘎查村内部事务管理，不仅改变了嘎查村村容村貌，也提高了嘎查村的自治水平。

2）依法管理嘎查村事务，推进了基层法治工作。通辽市科左后旗在嘎查村治理工作中出台了“三务”公开（指党务、村务和财务）、换届选举、土地流转等方面的意见和通知，并加强了综合治理、监督举报制度的建设，提升了嘎查村依法管理水平，同时，严厉打击了各类违法行为，让农牧民进一步意识到依法治理的重要性。

3）加强传统文化的引领，推进了嘎查村德治建设。通辽市科左后旗不断强化干部纪律意识，通过组织志愿者服务活动、乡村振兴大舞台、道德模范、清洁之家和“五夸五比”等方式加强了嘎查村精神文明建设，共同构建了和谐共进的科左后旗。

3.2 通辽市科左后旗“三治融合”治理中存在的矛盾

3.2.1 苏木乡镇政府与嘎查村两委之间的垂直性矛盾

苏木乡镇政府行政权、嘎查村党委政治权和嘎查村委社会自治权是农牧区政治场域的三种主要权力。现实中，苏木乡镇政府极力完成上级政府下达的指标与任务，但由于对农牧区的公共服务了解不够深入，甚至脱离农牧民实际需求，逐渐造成了政权的悬浮和资源的内卷化，基层有效治理受阻。同时，苏木乡镇行政权力下放不明确，较少考虑嘎查村委的自治属性，造成了嘎查村党委核心地位不确立、嘎查村委自治功能不到位、苏木乡镇政府一元主导的行政权威化和嘎查村自治附属行政化的现象。

3.2.2 嘎查村党委与嘎查村委的平衡性矛盾

嘎查村党委会和嘎查村委员会是农牧民自治的法人主体，由农牧民直接选举产生，为农牧民负责和服务，并接受农牧民的监督。嘎查村党委是农牧区基层领导核心，在嘎查村事务决策中处于领导地位。在现实中，部分嘎查村主任和嘎查村党委书记以“一肩挑”的做法来缓解两者的矛盾和分歧，但也造成了嘎查村党务和村务工作混淆、两委干部认知不清晰和职责不明确的现象。

3.2.3 嘎查村权力组织与其他主体的内外矛盾

长期形成的基层社会过多地依赖政府的“臣民”思想和乡土社会意识，极大地影响了基层社会组织开拓自由发展空间和民主权益诉求表达机制的建立。苏木乡镇政府和嘎查村两委对基层社会组织的治理措施持怀疑的态度，使得基层社会组织缺乏培育与发展空间。如果双方关系不融洽，则会失去农牧民的支持和拥护，政府过多的干预和管制使得基层社会组织失去了参与基层治理的自主性。此外，基层党组织表现出的附属特征、行政化倾向也导致了其内部职责定位不清晰、作用发挥不充分和农牧民参与性不高[5]。

3.2.4 农牧民与其他治理主体的官民矛盾

乡政村治模式下，由于农牧民主体意识缺乏及其他治理主体的政绩观、农民观的影响，造成了农牧民主体地位缺失，虚化农牧民主体作用、替农牧民做主做事、代替农牧民民主主体的现象时有发生。此外，农牧民政治参与能力不足，形式主义在基层民主制度的民主选举、民主决策、民主管理及民主监督中依然存在[6]。

3.3 通辽市科左后旗“三治融合”治理中的困境

目前，在通辽市科左后旗基层治理推进中，制度不健全、农牧民“三治”意识不足、社会文化环境缺乏等因素导致基层治理仍旧面临诸多困境。

3.3.1 通辽市“三治融合”治理制度机制不健全，导致治理主体功能不足

从领导机制来看，由于科左后旗嘎查村党组织的领导、引领作用不明显和党员干部的服务意识不足，导致了党员活动室、党员大讲堂的摆设化，党组织活动的形式化以及农牧民的满意度低等问题。同时，苏木乡镇政府和嘎查村委会采取的命令和引导性治理模式，导致嘎查村自治组织的行政化趋势，农牧民参与度不断降低。从运行机制来看，科左后旗基层治理中自治、法治和德治分割的碎片化管理，使得各部门以自身利益为先而各自为政，缺乏健全的协调和沟通机制，进而导致了重复性管理或管理的缺失。此外，各类社会组织的缺位、空位造成了基层治理形式的单一、治理主体功能的不足，最终影响了乡村的有效治理[7]。

3.3.2 通辽市基层治理受依赖性制约，农牧民“三治融合”意识淡薄

由于法治制度不健全、德治基础缺失和自治渠道单一，导致了科左后旗农牧民“三治融合”意识淡薄，习惯性依赖上级政策的指引。同时，部分干部的主观性决策和嘎查村规章制度落实不到位、村务公开不彻底及封闭的公共事务运行造成了农牧民民主管理、民主监督的缺失。法治制度的不健全和基层干部缺乏法治思维，处理基层社会事务习惯采用强制性的行政手段、经济补偿等方式，造成其自身依法治理能力不足，且未能培育起农牧民的法治意识。此外，随着农牧区社会结构的变迁，原有的利益关系和村社理性对农牧民行为的约束力逐渐衰弱，支撑农牧区德治的主要载体多流于形式，只停留在制度层面，导致了德治基础的缺失[8]。

4 “三治融合”视角下通辽市乡村治理对策建议

从理论上建构“三治融合”的基本理论构架后，课题组从理念的培育、制度机制的健全、治理主体的广泛参与以及治理内生动力的挖掘等方面探索了通辽市乡村治理的有效对策。

4.1 健全“三治融合”配套制度机制，充分发挥各治理主体功能

建立顶层到基层农牧民的上下一体化“三治融合”配套制度。充分尊重农牧民的需求，引导农牧民积极参与制度建设，听取农牧民意见并完善现有的制度规范，健全“三治融合”的配套制度机制，使各治理主体协同发挥功能。苏木乡镇党组织深入嘎查村开展摸排分析，建立嘎查村党支部备案制度，严格选人标准，吸收更多能人加入嘎查村干部队伍，通过强化培训、考核、监管、激励等机制，真正起到带头引领作用。苏木乡镇政府应指导嘎查村两委重新定义自治法律，还原立法并表达农牧民的意志。同时，划定各级组织职责范围，减少苏木乡镇政府干预嘎查村自治的行为，明确各治理主体在乡村治理中的角色定位，协调各主体的关系。此外，完善嘎查村两委的选举制度，从制度、法律规范视角保障农牧民民主选举的有效落实。

4.2 营造治理环境，培育“三治融合”理念

通辽市利用各种平台和载体，宣传和挖掘优秀传统文化，加强基层干部和农牧民的“三治融合”理念。在嘎查村建立文化长廊、嘎查村史馆、新时代农牧民讲习所、文明实践中心等文化传播平台，加快特色乡风文明建设。例如，科左后旗开展的大青沟自然生态博物馆、马具文化展厅、村级民俗馆、黄金家族圣地、阿古拉主题公园、“双合尔·楚古兰”民俗文化活动等。同时，尊重农牧民的风俗习惯，贴近生活，针对当前存在的陋习广泛征求意见，明确违反规约的处罚细则，引导农牧民树立正确的是非观，自觉遵守村规民约[9]。此外，构建“三治融合”理念的传播渠道和载体，保证农牧民可以准确表达自己的利益诉求，主动参与嘎查村自治工作。

4.3 建立“三治融合”内生动力机制

通辽市乡村振兴战略的落实为“三治融合”治理现代化提供了政治稳定、经济富裕、生态优美的有利条件。其中，挖掘农牧民主体动员、特色产业融合和嘎查村村社理性号召是关键，农牧民参与自治意识的觉悟、嘎查村治理秩序的保障和选择优势产业融合是提升通辽市乡村治理体系现代化、推动乡村振兴的内生动力。同时，政府应与社会合力完善自治平台，提升基层干部的依法办事能力，保障农牧民的各种权利。此外，充分听取农牧民意见，构建科学的村规民约，保障农牧民的主体权益。通过文化生活平台和传播载体，营造积极向上的文化氛围，借助监督、奖惩机制，引导农牧民遵守规范[10]。

5 结论

“三治融合”治理模式作为当下权力制衡的立法先行、道德引领和自治为主的软治理模式，在通辽市基层治理中应积极地将在地化与动态化结合、行政培育与自治引导结合、德治实体化与自治连带机制结合，以法治、村规民约约束自治的随意性，并逐步实现乡村治理体系和治理能力的现代化。