生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼衔接研究

田 琳

陕西理工大学经济管理与法学学院，陕西 汉中 723001

一、问题的提出

2015年我国《环保法》明确了公益诉讼的原告资格问题，随后，我国开始在13个省（区、市）试点检察公益诉讼制度，2017年我国正式确立环境民事公益诉讼制度，明确了生态环境保护的司法救济途径。环境民事公益诉讼制度确立后，在实践发展过程中，因提起诉讼的社会组织有限等原因，制度效能未能充分发挥，对生态环境的保护存在制度严密性不足的问题。

为加大环境保护力度，提升司法保护环境的效能，在经过5年的试点、颁布了两部改革方案后，我国2021年施行的《民法典》侵权责任编明确了生态环境损害赔偿诉讼的赔偿权利人和赔偿范围。我国生态损害救济制度实际上以“双轨制”模式确立（即环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼），不可否认其在救济生态损害方面具有重要意义，但“双轨制”的实施也存在一些实践问题，如“两诉”的重合、“一案两诉”等问题增加了被告诉讼负担，浪费了司法资源。［1］如何避免“一案两诉”，发挥两种制度的效能，是目前急需讨论和解决的重要问题。

二、“两诉”冲突原因探析

（一）诉讼性质与理论基础上的争议

1.关于生态环境损害赔偿诉讼的性质争议

生态环境损害赔偿诉讼的性质仍有争议，目前，主要有以下这四种不同的观点：

（1）公益诉讼说。吕忠梅、邓少旭等是公益诉讼说的支持者，认为诉讼目的决定了生态环境损害赔偿诉讼的公益性质；［2］（2）私益诉讼说。郭海蓝、陈德敏等学者认为政府能作为赔偿权利人索赔，其所依据的是自然资源国家所有权，生态环境损害赔偿诉讼属于侵权之诉，应为私益诉讼；［3］（3）国益诉讼说。肖建国等学者坚持国益诉讼说，认为公益说、私益说都不能完整确切地囊括生态环境损害赔偿诉讼的特征，自然资源国家所有是法律规定的部门提起索赔诉讼的理论基础，公益诉讼抑或私益诉讼主体，都缺乏基于自然资源国家所有权起诉的合法性；［4］（4）混合诉讼说。竺效、梁晓敏等学者认为自然资源具有双重价值，即经济价值和生态价值，所以生态环境损害赔偿诉讼应是混合诉讼。［5］

2.关于生态环境损害赔偿诉讼的理论基础争议

有部分学者认为根据我国《民法典·物权编》，自然资源中部分属于集体所有，以自然资源国家所有权理论为该制度的理论基础，有逻辑不周密的嫌疑，对集体所有的自然资源遭受的环境污染和生态破坏提起诉讼缺乏足够的理论支撑。坚持自然资源国家所有权理论，在某种程度上是将自然资源“物权化”了，国家在生态环境损害赔偿诉讼中诉权来源的正当性难以得到充分的论证。

生态环境损害赔偿制度确立时间较短，制度设计还有待完善，其性质和理论基础仍存在争议，加之，其与环境民事公益诉讼确实存在一些相似之处，这会导致“两诉”关系难以统筹，给“两诉”的界分和衔接增加难度，实践中极有可能因此出现“一案两诉”问题。

（二）各地对适用范围的规定存在差异

《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）第三部分规定了生态环境损害赔偿的适用范围，部分省市在实施过程中，对生态环境损害赔偿制度的适用情形进行了细化规定。

《改革方案》中规定的第一种适用情形是发生较大以及以上的突发环境事件，但是，浙江省P市却将一般突发环境事件也纳入了适用范围，扩大了生态环境损害赔偿诉讼的范围。《改革方案》中的另一种情形是生态破坏、环境污染事件发生于重点生态功能区和禁止开发区内。然而，有的省市扩大了适用生态环境损害赔偿诉讼的区域，或是增加了生态保护红线区，或是将适用范围扩张到重要江河湖泊二级以上水功能区内［6］。《改革方案》中最后一种情形，即发生其他严重影响生态环境后果的情形，这一兜底条款对生态破坏、环境污染以及损害结果严重程度未作详细规定，大多数省市在细化这一规定时，对于生态破坏、环境污染以及损害结果的严重程度的认定标准存在一些差别，这容易导致适用范围不当扩张。［7］“两诉”适用范围重合，产生“一案两诉”问题，也不利于及时救济环境损害。

（三）衔接规则不完善

2019年最高人民法院颁行的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）对“两诉”衔接设置了顺位，规定遇到“一案两诉”情形时，暂停审理公益诉讼，先审理生态环境损害赔偿诉讼，虽然《若干规定》对“两诉”的顺位进行了规定，但是若“两诉”同时提交到法院，经法院立案受理后，仍然会出现重复调查的问题，导致司法资源的浪费，可见，“一案两诉”问题并未得到妥善解决。［8］

三、“两诉”界分与衔接对策

生态环境损害赔偿诉讼在理论与实践中存在的问题导致“一案两诉”问题。要解决“一案两诉”问题，首先，要从诉讼性质、适用范围方面界分“两诉”；［9］其次，在“两诉”适用范围或诉讼标的重合的范围内，设置合理的衔接规则，以及时修复受损害的生态环境。

（一）界分“两诉”的建议

1.厘清争议、确定性质

明确生态环境损害赔偿诉讼的性质对于统筹其与环境民事公益诉讼的关系非常重要，对于解决“一案两诉”“两诉”的合理衔接等问题也具有重要的意义。

首先，以“物权化”的自然资源国家所有权理论为基础，建立的是一种私法的救济机制，与环境民事公益诉讼不属于同一诉讼系属，容易使“两诉”的衔接难度增大，也不利于统筹二者的关系，会影响整个制度体系的协调统一；［10］其次，国家在拥有强制性的行政监管手段的同时，使用一种私法救济的途径去修复受损害的生态环境，这难免有公法向私法逃逸的嫌疑；最后，国家有保护环境的义务，在行政监管手段不能很好地遏制生态破坏、救济受损害的生态环境时，国家基于对环境的监管权，向生态破坏者、环境污染者进行索赔，是一种特殊的执法补充机制。

因此，生态环境损害赔偿诉讼应当被定性为特殊的环境公益诉讼，其作为国家环境监管权的延伸，也应当具有公权性质，且如此定义生态环境损害赔偿诉讼的性质，能将其与环境民事公益诉讼归属于同一诉讼系属，能够减少“两诉”的冲突，统筹“两诉”的关系。

2.明确适用范围

要解决“一案两诉”，有必要明确适用范围。首先，应统一生态环境损害赔偿诉讼的适用范围，对于达到何种程度的生态损害能够纳入生态环境损害赔偿诉讼的适用范围，必须设定一个明确标准，各地在制定具体的实施方案时，须得以此为基准。

其次，对于《改革方案》的三种适用情形，要对“较大”“重大”“特别重大”制定具体的量化标准，尤其是第三种情形，对兜底条款的适用要有明确的限制，不能不区分损害的严重程度，就让所有的生态环境损害都进入到生态环境损害赔偿诉讼的保护范围内。若不作限制，势必会导致与环境民事公益诉讼的适用范围的重合，引起重复诉讼，也可能导致在出现跨区域的生态破坏、环境污染时，由于各地认定标准不一，容易出现管辖争议，而不能及时修复生态环境。

根据生态环境损害事实发展的不同阶段来决定以哪种诉讼遏制可能的环境损害或救济受损的生态环境，可以生态环境损害赔偿诉讼重点救济实际损害，以环境民事公益诉讼着重预防环境风险。［11］如此，可在一定程度上减少“一案两诉”情况的出现。

（二）“两诉”衔接的建议

1.生态环境损害赔偿诉讼优先

行政机关本身就具有环境监管义务，应当在行政手段不足以或者不能修复受损生态环境时，及时开展生态环境损害赔偿磋商，在磋商无果、环境污染者不履行磋商协议时，作为赔偿权利人提起索赔诉讼。行政机关拥有诸如行政处罚、行政强制等权力，在调查处置生态环境损害过程中，收集证据较为便利，并且行政机关有与环境监测、法制审核等相关的专业人才，其拥有的特定的环境修复标准有益于在执行阶段督促被告的修复行为。［12］

综上，行政机关在进行生态环境损害索赔方面具有一定的优势，建议我国以生态环境损害赔偿诉讼优先，检察机关或环保组织在行政机关不作为时才可以提起环境民事公益诉讼。行政机关采取磋商或诉讼等措施后，检察机关或社会组织就同一损害事实提起环境民事公益诉讼且其诉求与损害赔偿诉讼基本相同，法院应当裁定不予受理。

2.环境民事公益诉讼作为补充

我国环境公益诉讼制度从确立之初，其就是以补充手段为角色定位的，在生态环境损害赔偿制度确立后，行政机关保护环境的手段更为周密，依据行政优先规则，环境民事公益诉讼主体应当以一种补充主体的身份，参与环境问题的管理和救济。［13］

综合以上原因，在救济生态损害方面，环境民事公益诉讼作为补充手段存在更为合适，在行政机关的行政措施不能解决环境问题，且行政机关未开展损害赔偿磋商或提起索赔诉讼，抑或是索赔诉讼的生效判决不能完全修复环境损害时，补充主体才能通过公益诉讼救济环境损害。［14］

3.“两诉”主体建立合作机制

为避免“两诉”主体同时向法院提起诉求一致的诉讼，也为了继续激励环保组织参与环境保护，不至于在经过调查后，因为生态环境损害赔偿诉讼已经解决了环境问题，而使得之前的工作失去意义，浪费社会资源。有必要通过支持起诉程序、信息共享的方式建立合作机制，更好地发挥两诉效能。［15］行政机关、环保组织和检察机关可以在生态损害发生之后，及时建立沟通机制，交流各自掌握的线索，督促前一顺位的行政机关及时开展磋商或提起诉讼，其他主体则可以支持起诉。

各主体在证据收集方面也可以进行合作。环境诉讼的证据一般难以固定、取证难度较大，行政机关可在特定情形下，将自身收集的证据交予环保组织或检察机关以支持起诉。同理，环保组织和检察机关也可以在行政机关提起赔偿诉讼前将自己掌握的证据交付给行政机关，降低取证难度，避免重复取证、鉴定或评估，节约资源。

四、结语

目前，我国救济环境损害的两种制度保护的法益相同、适用范围在一定程度上也有重合，实践中出现了“一案两诉”的问题。建议重新界定诉讼性质、进一步明确适用范围来界分“两诉”，以减少“一案两诉”情形的出现，若“两诉”适用范围重合，以生态环境损害赔偿诉讼优先，环境民事公益诉讼作为补充，使“两诉”主体建立合作机制，解决“一案两诉”问题。未来生态环境损害赔偿诉讼的理论必然更加成熟，有必要制定一部关于生态环境救济的法律，将两种制度以法律的形式确定下来，指导我国环境保护司法实践。