农村社区现代化治理探讨

□文/李金鸿

（南宁师范大学经济与管理学院 广西·南宁）

［提要］乡村振兴背景下，农村社区治理现代化应与城市社区治理相融合，致力打造基层社区治理体系，加快农村现代化进程。为此，应积极搭建并完善社区现代化服务平台，实施社区网格化管理，引领多元化治理，创新治理模式，完善社区治理机制，积极培育具备现代化治理能力的复合型人才队伍，实现农村自我管理与服务的现代化社区治理局面。

一、农村社区治理的内涵

就社区治理而言，其本质是指：在社区内部，各类组织按照相关法律、法规、社会规范和社区公约等，规范社区居民的行为、调解社区公共事务、解决居民有序合理需求、维持正常社会秩序、推动社会发展的一种持续性互动的过程。社区治理是一个自上而下、自下而上的互动管理过程，在社区居民对公共利益、目标、需求大致认同的基础上，社区治理主体通过沟通协商合作等方式对社区公共事务进行治理。

农村社区治理就是从村民中选出代表来表达自身利益和愿望，基于市场和民主的谈判过程，政府不采取过多的行政干预手段，是一种村民自治的过程。随着人类活动范围的扩大，现代农村社会逐步从乡土中国转向后乡土中国，乡土社会向后乡土社会转变，现代化农村社区步入国家现代化治理范畴，成为现代公共治理单元。农村社区成为居民生活、社交、文娱的多元化场所，逐步向城市社区方向发展。原先分散的村落管理变为集中统一式的社区治理，也即“合村并居”。城市化的进程加快，农村社区的发展也逐步转换。整体来看，现代农村社区是一种处于中国传统农村与现代城市社区之间的过渡形态，这种形态面临的问题也更为复杂。

二、农村社区现代化治理需求

（一）治理主体多元化。在农村民主的发展过程中，基层治理轨迹为“国家主导——社区精英主导——村民自治”，从农村社区治理稳固化的角度看，转型期农村社区治理强调治理主体多元化，包括基层干部、村干部、新乡贤、民间组织的分层协作、合作治理等。社区治理体系需要构建起基层党组织、基层政府、基层群众性自治组织、社会力量之间顺畅有序的互动关系。

（二）服务供给多样化。城乡二元结构下，国家对农村治理财政投入较少，农村社区相对于城市社区起步晚，发展较缓慢，在文化引领方面面临着一系列的局限，以村落熟人社会关系为依托，农村文化需要加强和振兴，农村社区治理过程中应承载社区文化。在加快建设农村基层自治体系时，农村的村落形态发生了剧烈的变化，农村服务所蕴含的内容也更加广泛。首先，是农村社区的矛盾化解能力需提升，村落在变迁的过程中所涉及的土地流转、征地补偿、集体资产分配等问题远比城市社区严重。其次，村落青年人口外流，特别是青年精英外流，农村出现“空心化”现象，不足以支撑农村社区的自治，社区公共服务应更向老年人以及留守儿童多样化供给。

（三）公共产品现代化。现代社会治理更突出为民服务，以民众满意度为导向。农村社区应整合生活区域内的所有资源，优化社区治理的环境和质量。基于城乡融合的趋势，农民逐步走向城市，农村社会以血缘为纽带、传统的、宗法的社会人际关系被打破，农村社区治理走向现代化，这种现代化归根到底是人际关系的现代化，其服务的对象不应局限于本村的村民，而应通过网络信息技术，打破城乡壁垒，将农村公共产品融合现代化、城镇化特点，创新其内容与形式，使农村社区服务推动国家现代化基层治理，真正起到城乡融合的桥梁作用。

三、农村社区治理现代化现实困境及原因分析

（一）现实困境

1、农村社区治理定位不清。现代化背景下，农村社区复杂变迁的不同形态，农村过疏化村落、城中村、城边村和农村居民集中移居点等应根据情况采取相应政策。与传统农村社区相比，作为规划变迁的产物，现代农村社区作为基层现代化治理的综合体，承担着公共管理、自我管理及自我发展等多种任务，而农民的诉求往往不是单一的部门能够解决的，这就要求治理过程中多元主体能够参与进来。农村社区的设置模式主要分两种，“一村一社区”与“多村一社区”模式，即对人口居住相对集中的村，采取一村一社区模式；居住分散的村，采取多村一社区模式。但由于财力有限，这两种模式容易造成资金缺口大、公共服务配置不齐全、基础设施和社会福利设施配置效率低。并且在这种模式下，管理手段局限于行政手段，手段单一，效果不佳，农村社区处于被组织的状态。

2、农村社区服务供给不平衡。（1）基础服务设施建设不平衡。少数社区由于党委政府领导挂职，社区建设用于评奖或绩效验收，得到了资金支持，社区内基础设施建设完善，服务功能齐全，农村卫生状况良好，生态环境优美；但其他设区由于资金短缺，大多数社区只有一两个服务功能。（2）基层干部队伍建设不平衡。在资源条件好、经济状况优的地区中，农村社区的领导干部班子的素质、年龄结构还较合理，能适应现代化的新形式和新要求，但大部分的农村社区由于大量年轻劳动人口外流，剩余的老龄化领导干部队伍的眼界及见识都不能及时跟上变革的步伐。（3）村民参与社区事务不平衡。小部分社区村民凝聚力强，对社区的认可度高，村民对本社区的事务积极参与，社区工作开展如火如荼。大部分农村社区人口结构复杂，矛盾交织，社区村民政治冷漠，参与事务的程度低，各项工作较难开展。（4）社区内社会组织发展不平衡。部分地区能为农民种植生产提供技术指导与发展意见，提供完整的产业链服务，但大部分社区仅有一些社会组织挂牌，实际参与的部分较少，缺乏动力。

3、农村社区公共服务现代化程度不高。农村社区治理能力的现代化应该具有较高的精细化、法治化、科学化、组织化的程度和水平。近年来，全国各地掀起城镇化热潮，如浙江、江西、山东、江苏等地开展了以农民向城镇转移或组建社区等内容的农村变革，农村公共服务已有巨大改善。但与城市相比，新型农村社区在幼儿教育、农村养老、基本医疗等方面仍有较大差距，存在饮用水安全、生活污水难处理、电力、网络覆盖不足、农村道路建设不完善、物流配送不到乡等问题。且农村社区现代化建设过程中信息平台发展缓慢，大数据应用不广，受基层工作人员的时间和精力有限，工作繁重，效率低下。此外，时间和空间的限制，居民和社区的联系少，对社区事务比较陌生，需要更为便捷的信息平台，实现信息共享。

（二）原因分析

1、传统社区治理体制难以转变。社区治理过程中，政府组织遵循的是科层制的任务分配逻辑，而市场组织遵循的是趋利性的自由竞争逻辑，二者之间相互无法关联，均为单线运作，社会组织发展缓慢，其协同治理作用受到制约，农村社区往往处于“党强村弱”的情况，居民的参与权利往往被忽视，居民的诉求难以得到重视。这主要是由于高度集权管理体制下的社区治理结构建设不够合理，各主体之间对各自及相互之间的职责分不清。除了提供有利可图的服务，农村社区企业参与少，能发挥其作用的更少。业主委员会等其他社会自治组织履行职责不到位。此外，物业管理企业服务意识的缺失、业委员会内部权力斗争、居委会职能缺位错位等现象屡见不鲜，难以形成独具特色的社区文化，社区居民自治意识薄弱、自治能力差等，使得社区多元治理在一定程度上难以开展。

2、农村社区结构复杂。农村社区中存在大量的宗族群体和组织，对个体的行为产生着重要的影响，但群体与组织、组织与个人之间的关系非常复杂，关系不明确，不易把握，难以统筹协调。社区人际关系的复杂化给社区治理带来一定的难度。社区人口数量的多少、人口质量的高低、人口构成的比例、人口分布的空间等，也会影响社区生活的互动，居民对公共产品及公共服务的需求也各不相同。农村社区中经济发展型组织占比较大，利益代表型组织占比较少，造成公共服务供给不平衡、不充分。例如，特殊群体的养老、托幼、优抚等服务，一般群体就业、文体、卫生保障等服务。

3、农村财政来源单一。农村社区的持续建设需要充足的财政支撑与物质保障。实际上，农村社区建设的主要财政来源于政府的专项财政拨款，其自筹资金渠道非常狭窄，主要依赖农民投工投劳、社会捐赠、集体经济等方式，农村的第二产业与第三产业发展缓慢，存在规模化程度低、产业化程度低、发展空间有限、产业链不完整等，农村社区基本的建设尚且不能满足，更不用说满足社区居民复杂化的需求。在经济状况不好的情况下，村民通过积极捐款捐物、义务服工服劳、捐赠基本服务设施劳动等渠道参与社区建设意愿不高，社会团体及个人支持农村社区建设及发展所需要的资金、技术、设备、人力等也十分有限。

4、信息技术不足。搭建社区大数据信息综合管理平台是一项费时又庞大的工程，从硬件设备的支撑、信息数据的采集、信息共享数据库的建立，到最后数据处理分析系统的运行等，需要专业技术人才的参与以及充足的资金投入。大数据技术应用设备的先进程度也决定了数据信息收集完整度和应用的有效程度。相对来说，计算机应用技术是一门比较有难度的学科，社会对这方面的技术人才需求量大，多数人才分布在高薪企业，很少有选择从事社区工作的人才，许多公众对社区社会工作缺乏理解和认同，特别是农村社区，简单地把社区社会工作看作是调解居民日常纠纷或者帮忙跑腿等琐事，因而社区大数据服务工作在技术层面上难以突破。加上政府信息壁垒难以打破，实现数据共享存在一定难度，大数据信息碎片化问题严重。

5、现代化社区治理人才匮乏。为适应农村社区治理向现代化转型，社区工作者需要兼具丰富的社区工作专业能力以及应用大数据服务治理能力。但目前的实际状况是，社会对社区服务工作的人才需求较大，但社区工作专业人才的储备较少，大数据应用管理能力的教育无法普及。加上目前我国对社区社会工作的评价、激励和保障机制不健全，制约了社区社会人才工作的积极性，人才难以挽留。现有的社区专业人才可能在大数据应用管理能力方面比较薄弱，具备大数据应用管理能力的人才可能对社区工作缺乏理解和经验，不愿意扎根基层，而同时具备社区社会工作经验能力和大数据应用管理能力的复合型人才属于稀缺资源，导致农村社区治理工作难以有创造性发展，在一定限度上制约了大数据时代下农村社区治理能力的提升和创新。

四、推进农村社区现代化治理的对策

（一）创新治理模式。与传统社区治理相比，转型期农村社区治理主体应更具多元化与多样性，不仅包括村民、村支两委领导干部、企业、非盈利组织、民间团体等，还包括新乡贤与乡村精英。一是发挥好基层政府的力量，以村镇干部为代表，其是社区治理的中坚力量，应该让他们感受到基层农村社区建设的重要性，设立相关激励制度，调动基层干部的动力与干劲。二是发挥好企业的力量，企业是社区治理的重要主体，在现实情况下，推进农村社区治理的现代化，推进农村产业融合升级，促进农业增效、农民增收、农村发展离不开企业。三是发挥好社会的力量，由于农村社会的结构已经发生了巨大变化，农民的许多诉求往往靠单个部门难以解决，需要多部门联动、社会广泛参与，这就需要社会组织协同参与社区治理，发挥社会组织的功能和作用，实现多元一体化联动治理。

（二）实施网格化管理。农村社区治理从社区内选取代表到社区委员会任职，运用现代化信息技术，依托社区大数据服务平台，将社区辖管区域范围根据一定的标准划分成为单元网格，对网格部件和事件进行编码，通过加强对单元网格事件的监控巡查，实施动态化、精细化、全方位管理，社区治理主体能及时主动地发现问题并处理，实现市区联动、资源共享、迅速响应的治理方式。例如，江苏南京的芳庭社区用时两年，将整个社区划分为16个网格，设置了专职网格员16名，做到一人一格，并建立了专门的网格化服务管理中心，每天巡查网格内的动态并定期汇报，在遇到紧急事件时能在5分钟内开展响应，服务精准有效率。通过网格化管理，极大提升了基层社区治理的效率，优化了社区治理方式，提高了社区服务和治理能力，尽可能地使社区群众舒适地享有社会生活环境，使社区居民能够享受更多的便利。

社区治理主体可以通过网络平台与居民进行沟通与交流，聆听居民对已发布政策的意见与建议，满足居民的多种需求，提高社区治理、精准服务的能力。通过多种活动形式与丰富的活动内容，满足社区居民的需求，如通过开展高龄老年人身心照护、流动人口社会融入、留守儿童心理健康呵护、残疾人就业帮扶等社会工作，有效减少社会弱势群体所遭受的社会排斥，维护和增加他们的利益获得感、满足感以及幸福感。

（三）以乡村振兴为抓手推进现代化。《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中提出要打造一批具有特色文化产业的乡镇、村落及特色文化产业群。发现农村的资源优势，发展农村的特色产业，以国内外市场为导向，确定主导产业，建设地域特色鲜明、区位优势明显的产业基地；各地要注重挖掘本地乡土传统和特色文化，将这些无形资产有形化，打造具有本地区民族文化与特色的产业，启动实施特色工艺振兴计划，培育农村工艺非物质文化遗产的继承人，生产具有地域特色的传统工艺品，以品牌形式外销；根据本地独特的文化、民俗等资源，寻找将农村资源转化为农村旅游的方式，通过整理风貌、再造功能等手段打造生态观光度假区以及非物质文化遗产博物馆，实现由传统村落向体验生活乐趣的现代旅游景点的转型升级；建立健全鼓励机制，鼓励民营企业进驻农村特色产业，实现产业趋同，增加社区的财政收入。

（四）完善农村社区现代化服务平台。政府可以适当加大对农村社区信息化平台建设的财政投入，鼓励企业参与项目开发，对其实行一定的政策资源倾斜，积极搭建社区大数据服务综合管理平台；设定标准，开放数据共享，统一规划大数据服务平台的应用系统，防止不同的社区大数据服务平台出现功能不全、版块混乱、信息孤岛等问题；鼓励社会企业、专业技术机构、社区居民等成为社区大数据服务平台的用户，形成以政府牵头为主、多方互动的共建共享的社区服务平台。引入国内外先进技术人才，为大数据平台发展创造良好条件。

农村社区的治理现代化不仅要向优秀的村社区学习，也要向城镇社区积极靠拢，学习它们对现代化信息技术的运用。例如，湖北省十堰市的“智慧物业平台”，根据社区人员流动、社区事务、车辆出入等综合治理需求，运用互联网、大数据等信息技术，实时采集并分析信息，实现信息预警，快速有效地化解社区矛盾和问题，大大降低了刑事案件发生率。再如，四川成都的金沙遗址社区搭建的“智享社区云平台”，平台系统数据库涵盖了社区内的所有小区基本信息、社区内常住人口情况及流动人口情况、社区居民年龄段分层情况、车辆登记出入情况等信息。在抗击疫情期间，社区服务平台还在显眼的位置增加了“社区战疫”的版块，方便居民及时了解社区防控疫情的动态信息。

（五）积极培育复合人才队伍。社区服务队伍是开展社区服务和社区治理工作的首要条件。人才队伍主要由社区党政部门、社区自治组织、社会组织机构、社区志愿者、社区居民等组成。推进社区治理现代化，努力培养向往农村生活、心系农村发展、心怀农村居民的基层工作人员，提高其治理能力，积极投身社区治理，不以传统的小农经济看待问题，不把眼光与思维局限在某一个产业问题。政府应对社区工作进行引导宣传，树立社区工作的正确形象，破除民众对社区工作的狭隘认识，发动居民自主参与社区治理。同时，要完善社区治理工作的绩效评估体系和人才激励制度，加大财政投入，吸引更多有大数据应用管理能力的人才加入社区治理队伍。加强对现有人才队伍技能素质的提升，引入大数据应用管理相关课程培训，制定科学全面的培养方案。引入专家学者进行大数据的知识宣传教育，为大数据的开发应用创造良性的知识基础条件。鼓励校企合作，联合高校与大数据信息技术开发的企业进行良性互动，企业为社会学或社工等专业的学生提供实习实践基地，为将来的社区工作者提升大数据治理操作能力打下基础。