新媒体时代城市更新的公众参与

曾凌霜

引言

近年來，我国城市现代化进程加速，规划业界倡导更加人性化的社会空间更新，2021 年8 月30 日，中华人民共和国住房和城乡建设部出台《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，指出城市更新要摆脱大拆大建的模式、转变全盘迁移原住民的观念、改变公民参与缺失的方式，从关注物质空间结构重塑转向关注民生。公众参与作为公共政策制定的必要环节及实施基础，既是表达民主诉求，也是体现关心民生、以人为本的规划概念。新媒体传播具有速度快、受众广、影响大、不可控等特征，随着“全媒体时代”的到来， 以互联网渠道、社交网络、移动终端等为代表的新媒体工具，在改变传播方式和人际交往的同时，也在潜移默化地影响着城市规划的公众参与机制。本文以南京小西湖片区的旧城更新为例，探索在历史遗产保护与现代建筑修缮的城市更新中，公众参与城市规划过程中角色的转变以及其中新媒体技术的应用。

一、城市规划公众参与的背景及发展趋势研究

（一）西方城市规划公众参与的奠基与发展

国外对于城市规划公众参与的思考起源于20 世纪50 年代。那时，西方社会城市规划界内部独断的弊病加上公民自我权利意识的觉醒，使得“自上而下”的“精英式”规划工作开始把目光投向了普罗大众【1】。公众参与城市规划正式成为一项法定制度，始于英国在1968 年颁布的《城乡规划法》（Town and CountryPlanning Act 1968）。这项法案，把公众参与规划从一般性倡导变成了有法可依的实质制度【2】。

在之后的20 世纪80 年代和20世纪90 年代，城市规划的公众参与得到了进一步发展。西方城市规划体系强调，结构规划在作为正式的法律性文件公布之前，必须按照立法的要求完成全部的法定程序，其中重要的一个环节是公众参与；政府强调公众参与前置和后置并行，即公众共商共议贯穿决策到实施的全过程；公众参与不仅是多元利益博弈中保障公共政策得以有效制定和实施的手段，更是政治民主下公民知情权和参与权的体现。

近几十年来，随着互联网的蓬勃发展和新媒体技术的广泛应用，国外公众参与规划已经超越了座谈和信访的简单形式。线上论坛、在线决策、网络调查、大数据挖掘等参与方式的出现，使得公众参与途径更加多元化和智能化。

（二）我国城市规划公众参与的探索与实践

我国城市规划公众参与的探索相对较晚，但发展日新月异。

2008 年1 月1 日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》正式把公众参与机制列入城乡规划的法定程序中。法案强调，公众意见征询应纳入城乡规划草案公开、正式方案修改和后期监督检查三项环节中；组织编制机关需组织有关部门和专家定期对规划实施情况予以评估，并采取论证会、听证会或其他方式征求公众意见。《中华人民共和国城乡规划法》的颁布给予了公众与政府、规划师共商共议规划重要的法律保障，也是我国规划实践迈向大众参与的有效尝试。

但不容忽视的是，那时法律规定的公众参与城市规划的形式仅涉及论证会、听证会两种，公民缺乏参与城市规划的制度性和多样化途径。同时，在参与主体范围、规划实施评估时间、信息透明公开程度、公众表达意见后的反馈机制等方面都未做明确规定。另外，由于在规划方面“事不关己”的观念限制及专业知识的缺失，公众缺乏主动参与城市规划的意识和能力，这些都使得公众参与大体上仍然是政府主导、相关部门执行、信息单向流动的“自上而下”的“公众参与后置”模式。公众只有参议权而非决策权，只愿意被动接受而非主动参与，作为城市活动主体的普罗大众缺乏更加科学的程序和多元的途径参与城市规划。

二、新媒体时代公众参与规划的特征

在公众参与成为热点而程序和渠道相对受阻的情况下，以新媒体蓬勃发展为代表的信息化时代为城市规划进一步“平民化”提供了更为广泛和便捷的途径。

以微博、贴吧、豆瓣为代表的社交媒体平台，抖音、哔哩哔哩动画等视频媒体渠道，腾讯、搜狐、今日头条等新闻类门户网站和新闻客户端，以及微信、QQ 等具有实时沟通和传播功能的通讯交流平台，这些新媒体渠道的产生和高速发展都为公众浏览、传播、交流、监督社会时事起着驱动力的作用。

新媒体的定义众说纷纭，学者们基本共识为：新媒体是相对于传统媒体而言的，继报刊、广播、电视等传统媒体后发展起来的新的媒体形态，是利用数字技术、网络技术、移动技术，通过互联网等渠道以及电脑、手机、数字电视机等终端，向用户提供信息和服务的传播形态【3】。

新媒体的主要特征是：

传播速度快

新媒体突破了时空限制，传播者可以快速发布和传播信息，用户可以实时获取信息并进行反馈，增强了信息的快速流通性以及传播者和接受者的互动性和实时交流性。

（二）传播受众广

任何信息都有可能被传播，同时任何用户都能接收、发布、评论信息，人们可以通过互联网跨越地域和国界，获取来自世界各地的信息和观点，打破了信息壁垒和用户屏障。

（三）传播影响大

新媒体已经成为当前时代用户发布信息与获取信息的重要方式，对人们的社会交往和社交关系也产生了深远影响。同时，新媒体成为公共时事和社会舆论的重要传播渠道，信息一经社交媒体平台发布便可实现快速传播，引发公众广泛关注和讨论，对社会政治、经济、文化等方面产生了重要影响。

（四）传播不受控

新媒体的交互性、实时性、开放性等优势，极大改变了人们的生活方式。然而，其在舆论引导和不良信息传播等方面发挥着特殊的作用，某种程度上弱化了社会道德约束力。也就是说，新媒体的自由性、随意性和匿名性，容易导致思想薄弱的使用者放纵自己的行为，肆意宣传负面文化，发布虚假消息，同时其传播快、受众广、影响大的特征，也会导致部分用户有意引导特定的舆论氛围，从而对社会及个人的价值观念和行为方式产生负面影响。

新媒体产生前，城市更新公众参与的主要途径是展板公示、听证会、论证会等渠道单一、辐射范围小、影响力受限的公众参与模式；新媒体产生后，规划公示成为蝴蝶效应，一方面一经公布就迅速传播、影响力骤增，一方面可能掉进舆论旋涡，缺乏可控性。可见，如何引导及管控新媒体的巨大效力，使得负面参与变为正面参与，被动参与变为主动参与，局部参与变为全面参与，已然成为新媒体时代公众参与规划重要难题。

接下来，本文将以南京小西湖片区的老城更新为例，具体探讨新媒体时代公众参与城市规划的角色转变，从而为城市规划共商共议提供参考。

三、新媒体时代公众参与规划的探索——南京小西湖片区改造

（一）老城更新的机遇与挑战

南京作为六朝古都，十朝都会，曾经行人如织、门庭若市，是充斥着繁华与喧嚣的中国古代政治和经济中心，也是秦淮河、夫子庙、鸡鸣寺、玄武湖、紫金山等绝世之美大放异彩的城邑。几千年来历史与现代的交融共生，积淀了厚重的文化源流。

坐落于南京老城南地區的小西湖街区，位于内秦淮河东段以北，串接老门东和夫子庙两个超大流量区域。据《南京地名录》记载，明清时期这里有一方小湖，春和景明，风光旖旎，堪比杭州西湖，“小西湖”之名由此而来。现如今，碧绿的“翡翠”已经不在，但作为《南京历史文化名城保护规划》确定的28 处历史风貌区之一，现存较为完整保留明清传统风貌的居住区之一，南京小西湖街区的活力再生一直是社会各界关注的重点。

至2016 年，小西湖4.69 公顷的街区内共有810 户居民和25 家工企单位，居住人口超过3000 人，人均居住面积却不超过15 平方米。由于历史沿袭和保护理念尚未形成等原因，该片区瓦砖斑驳，街道沧桑，老旧建筑交杂密布。同时，居住人口众多，产权关系复杂，利益博弈激烈，这使得老城资源一度成为城市“包袱”。

既要尊重老城空间肌理，尽量保持原有建筑风貌，又要摸清片区民俗，改善居民生存环境，同时尽可能释放创新空间，引入新业态丰富新场景，打造集历史遗产保护、生活宜居、休闲旅游于一体的复合型区域，成为政府和规划师眼中的难题。

2015 年，南京市规划和自然资源局会同秦淮区政府牵头，东南大学建筑学院教授韩冬青及团队承担规划设计，南京历史城区保护建设集团负责项目实施，共同开启小西湖的改造工作。

在专家团队考察阶段，原住居民的“去”与“留”就成了首要棘手难题。小西湖街区需要留下原住居民吗？谁“去”谁“留”？留下来的居民又如何规划？

经探讨，专家认为，原住民是历史街区文化的重要组成部分，若完全迁出，历史街区就少了韵味。老城不仅仅包括流水淙淙的河渠、苔痕茵绿的古桥、无限韵致的民居，老城的“根”更是世代植根于这里的老百姓，正是他们的生生不息，才让这些传统建筑与青石长巷焕发历久弥新的活力。

所以，居民“去”与“留”的问题想通了，改造团队决定在充分尊重民意的基础上适量保留部分原住民，留住老城区的“根”。然而，地上房屋密集，临建、违建扎堆，基础设施破败，地下设施年久失修、管网功能老化，半空中还有如蛛网般镶嵌交错的电线，居住安全、消防安全隐患重重；老城区人口繁杂，居民利益和实际需求众口难调；原住民与老城改造长期共存，矛盾随时可能发生。可见，完善城市物质空间结构重塑与维护公共利益的平衡及协调成为最直接的问题，而如何维护公共利益，公众参与老城保护和改造就成了难题的出口。

（二）“自上而下”与“自下而上”有机结合的规划理念

如表格所述，在小西湖片区改造的研究与实践过程中，不同阶段的参与者包括了政府职能部门、规划设计团队、国企建设平台、街道办、居委会、社区居民、责任规划师、大学生志愿者等。专业规划团队始终秉持改善民生、尊重民意的理念，充分鼓励和帮助片区居民共同研讨片区建设；片区居民积极出谋划策，主动参与全过程，在改造中献计献策，集思广益，充分表达意愿。

这样的方式改变了以往自上而下的“精英式”规划方法，而是逆向思维，邀请多方参与联合，共同研究规划思路和实施方案，探索出了相对科学的“自上而下”与“自下而上”相结合的规划理念。小西湖片区改造对后来旧城改造处理政府、市场和公众的关系具有借鉴意义。

（三）新媒体对城市更新公众参与的影响

同时，如表格所示，新媒体技术在小西湖片区更新的前期和后期两个阶段，对公众参与规划起到了较好的促进作用。

前期设计规划阶段，规划团队利用网络问卷和大数据分析功能，将居民实际生活和未来畅想与街区改造结合起来，设计成一套线上问卷供居民填写，并根据广大居民填写的答案分析其喜恶和核心需求，把这些材料作为编织小西湖片区更新的重要依据。通过网络问卷和数据分析的新媒体形式，既能增加具体改造方案的科学性与多样性，保证调查的广泛性和高效性，也能迅速提炼及整合有用信息。

后期管理阶段，相关职能部门利用主流媒体报道、社交媒体二次传播、民众自发宣传讨论三种模式，引起社会广泛讨论和关注。笔者在百度搜索引擎搜索“南京小西湖片区城市更新”得到26 万多种相关结果；在微信平台搜索得到260 多篇相关文章，阅读量累计高达350 万；在小红书平台搜索得到600 多篇相关文章；在哔哩哔哩视频平台搜索得到1100 多种相关结果。部分网友评论“小西湖方寸之地，岁月静好不是说说而已”“新旧相融、一步一景”“城南的老民房摇身一变成为了南京目前最火的艺术空间，阳光倾洒，这里的行人脚步似乎都被放慢，好不惬意”“南京一直是一座有温度的城市”……大量评论利用新媒体平台传播，使得小西湖旧城更新的故事传播力和影响力陡增。

然而，笔者在阅读专业文献、新闻报道、公众论坛等大量文章后，并未发现在小西湖改造的规划实施阶段（小西湖改造中期）应用到新媒体技术。

2011 年3 月，南京市政府为建设南京地铁三号线，移栽大量栽种于上世纪中期的珍贵法国梧桐树，被市民上传移栽前后对比图片至网络后，引起热议，孟非、黄健翔等名人也纷纷在微博为“保卫梧桐树”发声。

报道发酵迅速，舆情共经过22 天，引发新闻报道1535 篇，跟帖评论21289 条，文章620 篇，涉及网站180 家。南京政府立即做出回应，制定“工程让树，不得砍树”方针，南京护绿行动也被列为“2011 中国公众参与环保十大事件”之一。

在南京梧桐树移栽事件中，“市民上传图片至网络”“名人微博发声”“网络平台广泛传播”“南京政府立刻修正方案”等等实践表明，“全媒体时代”能更好为公众参与城市更新提供丰富多元的信息、创造沟通交流的平台、减少单向主导、扩大传播效力带来现实影响。

而笔者认为，事件发酵如此迅速、讨论如此之广的原因或许并非纯粹是树砍与不砍的问题。

如若市政府及专业规划团队能在方案拟定到实施的全过程开展线上座谈会、举行网络会议、发布网络问卷、进行网络投票、建设线上意见平台、利用社交媒体互动等新媒体公示手段，真诚地梳理地铁三号线建设的必要性，地铁与树的冲突问题，砍树后对生态环境及珍稀树木的弥补方案，并允许市民表达疑问、提出建议、监督后续实施，事情或许会有所不同。

南京移栽梧桐树事件已成为新媒体手段促进规划设计科学性和民主性提高的有效案例，同理可得，如若小西湖片区的更新過程能在设计、实施、管理三个环节更广泛借助新媒体平台进行公示与传播，公众参与城市更新的途径可能会更多元更高效，小西湖街区建筑的服务和展示功能也会更具人性化和科学性。

四、南京小西湖片区的唤醒与再生

食后闲步，林老太太都可以在自家院子进行。北侧实心墙壁被改成了镂空样式，透过镂空砖雕的花窗，来往的游客都能捕捉到林老太太家的庭院景观。那棵深深扎根于老院里的枇杷树，经过数载年华，沐过数场春雨，依旧亭亭如盖，金果压枝。初夏的日光从密密层层的枇杷枝叶上投射下来，古朴的石砖地上印满铜钱似的粼粼光晕。

林老太太每次去花鸟市场，都会购买好几盆盆栽和鲜花。经过精心装点的花园，像色彩斑斓的梦境，微风轻轻拂过，花儿就溢满院落，四时皆景。改造后的小院，文雅精巧又不失古韵，自然建筑材料与攀附其上的藤蔓相映成趣，往来的游客或倚在垂吊而下形如瀑布的紫藤花墙交谈，或在刻有梅兰竹菊图案的沧桑木门前打卡留念。若有游客问起，李老太太便会边摆弄花草，边同他们讲述老城改造的故事。

南京老城南的小西湖片区，地拥金陵势，城回江水流。青砖小瓦马头墙，回廊挂落花格窗，给人时代的拼贴感和年轮感。然而，站在改造后的街巷任何一个十字路口，都可以体验过去与现代的交融共生。北面是难舍故土的老居民，南面却是艺术人士构思的别致小馆，西面是腾讯等名企打造的沉浸式文创IP 空间，来到东面，繁花锦簇、绿树成荫的“共享院落”②又映入眼帘。旧城更新后的小西湖片区，保留传统老城的尺度和肌理，同时实现了开放共享的空间和新业态。

2022 年11 月，联合国教科文组织公布2022 年亚太地区文化遗产保护奖，南京小西湖街区项目获得了历史环境项目的创新设计奖。

从老城的焕新到带来产业新机遇，从空间改善到重塑社会关系，小西湖片区相对完整地保留了传统老城空间格局和建筑肌理，又开拓发展，进行了人性化和现代化的社会空间更新。这样有效的综合更新离不开探索出“微创手术”方案的城市规划师的智慧与勇气，逐渐成熟的城市更新公众参与机制与新媒体技术也起到了不可忽视的作用。

五、相关建议

从前，规划的公众参与缺乏广泛的途径和便捷的传播方式，随着互联网、大数据和人工智能等新技术的产生与不断延伸，以社交网络、移动终端为代表的新媒体手段极大重塑了信息传播与获取的方式，也改变了公众参与规划的传统模式。作者认为，政府和相关职能部门应更重视新媒体在公众参与城市更新方面的效应和影响力，可以从以下方面为公民参与城市更新提供更多元且便捷的途径。

（一）搭建在线政务公开平台

政府应借助信息化手段搭建在线平台，公开草案设想、方案设计、改造进度、监督管理等规划和建设过程，向市民更好展示规划蓝图。同时，积极收集市民意见，群策群力，并建立高效迅速的反馈机制，形成更便捷互通的公众参与模式。

（二）利用流行媒体扩大传播效力

政府应利用新闻端、论坛网站、短视频、网络直播等新兴且流行的社交媒体平台发布改造进度、传播规划信息、展示规划成果，提高城市更新的大众参与和认知能力；同时通过新媒体效应和感染力鼓励居民在改造过程和后期维护中进行自主更新，培养社区历史保护的自主性精神和原住民自主组织能力，实现城市更新公众参与的可持续发展。

（三）加强法制保障引导有序参与

值得注意的是，新媒体平台的个性化和社会化可能促使各种未经证实或不理性的信息纷至沓来，使人应接不暇，国家相关职能部门应加强对利用新媒体进行公众参与的立法工作，形成协调有序、监管有力、价值正确、合法合理的非官方渠道公众参与，引导公民切实有效梳理信息，理性有序参与规划。

（四）构建大数据管理和分析平台

政府可搭建大数据管理和分析平台，对相关区域居民生活习惯、日常行为、城市空间喜好等进行数据统计与分析，为今后城市改造、空间布局、基础设施建设、交通规划等城市规划项目提供数据支撑。

六、结语

改造后的小西湖片区，独具思想的艺术展馆与悬挂晾晒的家常腊味，仅一墙之隔；新潮极简的咖啡馆与粉墙黛瓦的明清建筑，隔街相望；新晋网红打卡点与大雅气韵的居民老宅，共生共存。一个老旧城区在城市更新中以“润物细无声”的方式，逐渐呈现出更加宜居的模样，老城南的烟火气和原住民缱绻的乡愁也在小西湖片区找到了新的书写方式。

公众对城市的记忆与情感寄托在城市空间中，而具有文化意义的城市空间也是紧紧与人相连的。

2022 年10 月16 日，中国共产党第二十次全国代表大会报告指出，要坚持人民主体地位，充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力。在城乡规划制度中促进公众参与，是贯彻落实党的二十大精神的必然要求，也是提升城乡规划科学性和实效性的必要手段。

传统的“自上而下”的规划理念限制了公众参与，而以传播速度快、受众广、影响大、不可控等特征的新媒体时代的到来，使得公众参与突破了传统空间和物理介质的限制，拓宽了公众参与的渠道，其参与广度和深度均在加大。在这个过程中，公众参与的角色发生了巨大转变。

然而，新媒体低门槛、个性化、自由化的特征也带来泥沙俱下、良莠不齐的海量信息与情绪，相关职能部门应当更加关注并引导新媒体传播的内容，使得新媒体时代下城市规划的公众参与由负面参与变为正面参与，被动参与变为主动参与，局部参与变为全面参与。

回看小西湖地区，四时变化，李老太太院子里那棵枇杷树依旧亭亭如盖。回忆、乡愁，在这个沉淀着几代人情感的街巷里，像枇杷树一样向下扎根、向上生长。

编辑+王旭

参考文献：

【1】孙施文，殷悦.西方城市规划中公众参与的理论基础及其发展[J].国际城市规划，2009（S1）：7

【2】赵丛霞，朱海玄，周鹏光.英国规划许可中的公众参与——以英国谢菲尔德市为例[J].国际城市规划， 2020， 35（3）：6.

【3】黄传武.新媒体概论[M].中国传媒大学出版社，2013.