跨境恐怖活动犯罪刑法应对的现状、局囿与完善

陈正湘

（湖南大学 法学院，湖南 长沙 410082）

恐怖主义全球化以来，我国亦未能独身事外。以“东突”势力为典型的恐怖组织不断在我国境内发动恐怖袭击，诸如“7·28”新疆暴恐事件、“10·28”金水桥事件、“3·01”昆明火车站恐怖袭击事件等等，背后均有该组织身影。更值得注意的是，在ISIS 等极端伊斯兰组织广泛招募伊斯兰极端分子后，“东突”组织不断煽动我国极端分子前往恐怖组织热点地区参与“圣战”，并以多种手段诱使相关人员出境参加恐怖主义培训。据联合国统计，当下盘踞在阿富汗的大量恐怖分子中，中国新疆籍成员就是主要来源之一。[1]再者，ISIS 又与“东突”等组织保持密切联系，通过互联网进行宣传，用“圣战”思想蛊惑、煽动我国人员出境参加恐怖主义活动，并策划他们回流展开暴恐袭击。此前，就有学者指出，随着我国反恐力度的持续加大，恐怖分子生存空间进一步挤压，迁徙式暴恐活动已成为新的特点和趋势。[2]可以说，跨境恐怖主义已严重威胁国家及地区间的安全与稳定。[3]

总体而言，我国当下跨境恐怖主义犯罪呈现出“境外训练、境内实施”“境外指挥、境内行动”“跨境参与”以及“就地圣战”等特点。[4]同时，亦有学者归纳中国籍极端分子主要通过“合法手段”“偷渡潜出”以及“利用难民身份”等方式跨越国境。[5]因此，为了有效规制跨境恐怖主义相关活动，同时响应联合国安理会2178 号决议，我国通过《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐怖主义法》）《中华人民共和国刑法修正案（九）》（以下简称《刑法修正案（九）》）等法律规范，以此形成强有力的回应。然而，“应急性”的立法不利于反恐刑法的体系化，我国跨境恐怖活动犯罪的刑法治理体系在条文解释、罪名设置、行为外延等方面存在不足。因此，有必要采取整体性的研究范式，梳理我国涉恐刑法治理体系的现状、不足，以此构建相对完善的刑法规制体系。

一、我国跨境恐怖活动犯罪刑法治理现状

根据联合国安理会2178 号决议，从跨境恐怖主义活动的行为属性出发，宜当将其分为三类。其一是跨境实施恐怖袭击的实行行为；其二是预备行为，包含为恐怖主义而跨境流动、跨境提供或接受恐怖主义培训、跨境后的袭击预备等；其三是帮助行为，即通过资金资助或者其他便利方式帮助行为人实施上述活动。目前，针对跨境恐怖主义活动的类型行为，我国形成了以反恐刑法为核心，反恐法以及司法解释为补充的规制体系。具体而言，根据跨境恐怖主义活动的不同类型，又可作以下分类：

（一）实行行为适用他类犯罪

不同于英、法、俄等国，我国在刑法规制恐怖主义实行行为层面，立法体例采取德国模式，即刑法中未设立恐怖活动基本罪名。换言之，在恐怖主义活动刑法规制领域，我国将其纳入其他暴力犯罪之下加以规制。例如，对于行为人采取故意杀人、爆炸、放火、绑架、故意伤害等犯罪手段实施恐怖主义活动时，选择将其适用故意杀人罪、爆炸罪、放火罪等具体罪名。例如，在昆明“3·01”暴恐事件行为人的定罪中，极端分子因出境被阻，转而在昆明就地“圣战”，造成31 人死亡、141 人受伤。法院对行为人判处组织、领导、参加恐怖组织罪以及故意杀人罪，并数罪并罚。从该案例看出，惩治恐怖活动，我国采取以具体行为方式为定罪罪名，同时可能选择组织、领导、参加恐怖组织罪，表明行为的恐怖主义性质。这意味着对于跨境恐怖主义活动行为人的定罪取决于其具体暴力形式，进而形成定罪罪名的分散性。

（二）二元式下的预备行为规制

我国对本类犯罪预备行为的刑法规制，类似于英国、挪威体例，即采取核心罪名加独立罪名的二元规制体系。

一方面，根据《刑法修正案（九）》第7 条，我国《刑法》增设第120 条之二，即准备实施恐怖活动罪。在行为模式上，包括“准备工具、组织或积极参加恐怖培训、与境外恐怖分子联络、策划或其他准备”等方式。更进一步而言，2018 年颁布的《关于办理恐怖活动和极端主义犯罪案件适用法律若干问题的意见》（以下简称《恐怖犯罪适用意见》）又将“为实施恐怖活动出入境”这一行为界定为是本条犯罪，进而明确了行为人跨境行为的“预备”属性。

另一方面，《刑法修正案（九）》不仅增设120 条之二，更是在第40 条对《刑法》第322 条之偷越国（边）境罪进行了修订。根据该条规定，行为人为实施恐怖主义活动，参与恐怖主义培训以及参加境外恐怖组织，所进行的偷越国（边）境行为，构成犯罪。值得注意的是，此条与《恐怖犯罪适用意见》所规定之“为实施恐怖活动”表述的区别在于，本条罪状描述增加了“接受恐怖活动培训”以及“参加恐怖组织”。总而言之，毋庸置疑的是，第322 条设立之初，是为了惩治恐怖分子的跨境流动行为。现阶段，《刑法》第322 条与第120 条之二共同构成了对跨境恐怖主义预备行为的规制。

（三）单一模式向多元模式转变的帮助行为规制

此前，我国《刑法》第120 条之一对于帮助行为的规制采取单一模式，即只设置资助恐怖主义行为的正犯化，行为方式限于资助恐怖组织及恐怖活动个人。《刑法修正案（九）》则进一步严密规制网。从立法体例看，我国对帮助行为的规制已由单一模式转变为多元模式。根据《刑法修正案（九）》第4 条之规定，增加了“资助恐怖活动培训”的资助模式。同时，增设一款①即“为恐怖活动组织、实施恐怖活动或者恐怖活动培训招募、运送人员的”。，作为《刑法》第120 条之一的第2 款。至此，对于跨境恐怖主义活动的帮助犯，我国刑法均以正犯对待。

鉴于法条的简约性，《恐怖犯罪适用意见》对于如何适用帮助实施恐怖活动罪，作出了补充性规定。首先，同域外各国一样，《恐怖犯罪适用意见》对“资金”进行了解释，并囊括了资金及物质资源两种，同时将“资助”的行为模式界定为“筹集、提供”两种。根据规定，“资助”包括资金资助和物质资助。前者意指为恐怖组织、恐怖个体、恐怖培训筹集和提供经费的行为，包括“募捐、变卖财产以及转移资金”等方式。后者意指提供其他物质便利的，包括“提供器材、设备、交通工具、武器装备”等物质资助。其次，对于“协助”的方式，基于《刑法》第120 条之一第2 款规定了“招募、运送人员”两种，《恐怖犯罪适用意见》对其行为模式进行补充，规定以“宣传、招收、介绍、输送”等方式招募人员的，构成本罪。最后，《恐怖犯罪适用意见》亦强调，对于为恐怖分子非法出入境提供帮助的，亦构成本罪。具体而言，此种方式包括提供中介、中转、留宿以及伪造身份、充当向导等便利形式。

整体而言，我国较为符合联合国安理会2178 号决议关于跨境恐怖主义帮助行为正犯化的规定：一是对各类资助行为予以正犯化；二是对于协助行为，行为人以其他便利方式协助恐怖分子跨境的行为，亦被正犯化。

二、我国跨境恐怖活动犯罪刑法治理的局囿

诚然，在刑法规制跨境恐怖主义活动方面，我国采取了帮助恐怖活动罪、准备实施恐怖活动罪、偷越国（边）境罪等规制手段。换言之，对于跨境恐怖主义活动犯罪的类型行为，我国均形成了较为完善的刑法规制措施。然而，在惩治跨境恐怖主义领域，我国起步较晚，上述立法存在概念界定不明、缺乏体系性、部分罪名设置不合理以及帮助行为外延过窄等不足，宜当进行完善。

（一）“恐怖活动培训”、帮助恐怖活动中的“情节严重”难以界定

刑法是通过对一定行为追究刑事责任的方式向人们发布禁止性命令的，只有规定清晰明白，人们才能通过刑法对应受刑罚处罚的犯罪的明文规定，知道哪些行为是刑法所禁止的，从而明确不可涉足的领域。[6]换言之，刑法概念的明确化是罪刑法定实质侧面的必然要求，有利于发挥法律的预测和指引作用，使公民具备预测可能性，而不至于不当地损害公民自由。相反，刑法概念的不明确是刑事法治最大的“敌人”，因为不明确的条款不仅阻碍了国民预测的可能性，而且还可能为国家刑罚权的滥用提供法律依据。[7]就算是对刑法精细化发出质疑的学者亦会感叹：“刑法的明确和细密利于罪刑法定原则的贯彻和实施……利于犯罪圈的划定。”[8]因此，在反恐刑法领域，尤其是预备行为、帮助行为正犯化后，为了保证刑法的人权保障机能，理应对恐怖主义相关概念进行明确界定，从而合理限定国家的反恐刑罚权。此外，从域外各国立法来看，亦如是规定。例如，在德国、法国的刑法中，在规定准备实施恐怖活动罪的同时，将何种行为属于恐怖主义培训、何种行为属于其他准备活动均有明确的解释。美国以及英国等国在规制恐怖主义培训罪的同时，亦对“培训”一词的内涵及外延有清晰的界定。反观我国惩治跨境恐怖主义活动相关罪名中，确有概念界定不够明了之现象。

整体而言，这种不够明了体现为对部分概念缺乏界定。例如，针对跨境恐怖活动培训行为，虽然《刑法》第120 条之二将组织和积极参加恐怖活动培训的行为规定为犯罪。但值得注意的是，该条并没有对“恐怖活动培训”这一特有概念予以明确界定，而是采取简约化处理。换言之，需要司法解释对其进行补充。然而，《恐怖犯罪适用意见》在对该项进行解释之时，虽然引入了“积极参加恐怖活动心理体能培训、传授及学习犯罪方法技能的”，但随后又将“或者进行恐怖活动培训”一同并入该条解释中，形成了三者并列的情形。从解释规定来看，恐怖活动培训与心理培训、体能培训以及传授学习犯罪方法技能是同等性的。换言之，根据解释的精神，恐怖活动培训是指心理体能培训、犯罪方法技能培训之外的其他培训。但是，何为“恐怖活动培训”，却没有明确的规定。显然，从恐怖活动培训的外延而言，心理、体能以及犯罪方法是培训的一种。但必须明确的是，恐怖活动培训远不止这两种，应当对其进行明确化界定。

再如，《刑法》第120 条之一的帮助恐怖活动罪中，除基本构成要件之外，还增设了“情节严重”的加重要件。应当注意的是，情节加重犯以成立情节一般犯为前提，并且还具有加重情节。[9]即是说，“情节一般”是成立第一档法定刑的要件，情节加重犯则是针对一般情节而言，具有其他加重情节。此外，根据《反恐怖主义法》第80 条，情节轻微的帮助行为不构成犯罪。换言之，在“违法—犯罪”相区分的二元体系下，“情节轻微”是构成一般违法的要素，一旦达到“情节一般”之情形，则构成帮助恐怖活动罪。那么，在行为人帮助跨境恐怖主义活动之时，其行为是属于“情节轻微”，还是属于“情节一般”，抑或属于“情节加重”，对于行为的处罚会产生不同的效果。然而，反恐法中对于何为“情节轻微”却没有具体的规则。此外，刑法以及《恐怖犯罪适用意见》中亦未有“情节严重”的具体解释。换言之，构成本条情节加重情形的具体规则尚未明确。因此，“鉴于‘情节轻微’‘情节一般’‘情节严重’这几个术语的抽象性，显然需要进一步的有权解释加以明确”。[10]

（二）涉恐犯罪基本犯缺失、涉恐罪名分散致使体系性的欠缺

一方面，这种体系性缺乏表征在涉跨境恐怖主义活动犯罪条文的分散性上。应当明确的是，“刑法典的体系化是刑法法条及其内在逻辑自洽性得以保障的关键所在”。[11]换言之，刑法条文的分散性是对刑法逻辑自洽性的冲击，进而会影响整个刑法体系的严密性。然而，考察我国恐怖活动犯罪的立法沿革，不难发现，我国反恐刑法呈现出“应急性”的特点[12]，涉恐罪名并未进行专章或专节规定，而是分布在分则中的不同章节中。诚然，《刑法修正案（九）》将帮助恐怖活动罪、准备恐怖活动罪等涉跨境恐怖活动罪名规定于“危害公共安全罪”中。但是，其又在妨害社会管理秩序罪中增设了以恐怖主义目的的偷越国（边）境条款。并且，为了有效收集恐怖主义活动的证据，在该章中又增设了“拒绝提供恐怖主义犯罪、极端主义犯罪证据罪”。至此，涉跨境恐怖主义活动的条款分于危害公共安全罪、妨害社会管理秩序罪中。

值得注意的是，从域外各国立法体例来看，绝大多数选择将涉恐犯罪集中于一章或一节中进行规定。例如，法国刑法中设立了“恐怖主义”专编，将跨境恐怖主义活动集中于一编。加拿大刑法设立了“恐怖主义”专章，将恐怖分子跨境流动罪、资助恐怖活动罪以及便利恐怖活动实施罪予以集中规定。挪威刑法同样为涉恐犯罪设立“恐怖主义行为和与恐怖主义相关的行为”一章。整体而言，将恐怖主义集中规定已是世界各国的主流模式。更为重要的是，我国刑法以共同法益为划分标准对分则进行编排，意味着处于不同章节中的罪名，其侵犯的法益是不同的。例如，帮助恐怖活动与准备实施恐怖活动罪侵犯的法益是公共安全；拒绝提供恐怖主义犯罪、极端主义犯罪证据罪侵犯的是司法秩序；涉恐型偷越国（边）境罪中侵犯法益则是国（边）境管理秩序。换言之，上述具有恐怖主义性质的同质罪名却缺乏侵犯法益的一致性，进而导致理论、司法实践的紊乱与分歧。[13]因此，在后续反恐刑法的修订中，涉恐罪名的体系化建设仍是重点。

另一方面，反恐刑法中缺乏引领性的核心罪名。诚然，学界对于是否应当增设恐怖主义行为罪观点不一。例如，有学者指出：基于恐怖犯罪的特殊性，反恐刑法应当结合其目的之特殊，增设恐怖活动罪。[14]而持反对意见者则认为：恐怖主义目的在构成要件体系中没有特殊性，没有必要单独规定核心罪名。[15]笔者更赞同前者。第一，恐怖主义目的是构成本类犯罪极其重要的主观要素，是区别此罪与他罪的重要因素，因而具备特殊性。第二，刑法对于跨境恐怖主义活动的帮助行为、预备行为均以犯罪化，反而实行行为却没有直接规制罪名。有学者便指出：“……这种‘本末倒置’的现象容易导致恐怖活动实行行为与普通刑事犯罪行为性质的同化，进而无法凸显其特殊的犯罪性。”[16]第三，从一般预防的角度而言，适用普通罪名亦难明示刑法治理恐怖活动犯罪的从严态度。更为重要的是，独立罪名的设置有利于形成恐怖主义实行行为、预备行为以及帮助行为刑法规制的闭环，而无须在反恐刑法之外寻求普通罪名予以规制。此外，从域外立法来看，如英国、法国、俄罗斯、挪威、哥伦比亚等等，在刑法或反恐法中普遍设立了恐怖主义犯罪基本犯，将其与普通的暴力犯罪予以区别，以此突出差异性。

（三）准备实施恐怖活动与涉恐型偷越国（边）境设置上的不合理

整体而言，我国刑法规制跨境恐怖主义活动罪名设置不合理之处，主要体现在《刑法》第322 条第2 款之涉恐偷越国（边）境行为。应当明确的是，本罪设置是为了针对频发的恐怖分子跨境流动行为。根据联合国安理会2178 号决议，各国应当在国内法的基础上，构建针对恐怖分子跨境流动的刑法规制。因而，从本罪的罪状来看并无问题，并且是对2178 号决议的积极回应。其不合理之处主要表征在以下几个方面。

首先，《刑法》第322 条将涉恐型与普通型行为一同规定是否合理。我国学者就认为如此修改值得考量，并指出：“毕竟涉恐的偷越国（边）境行为的犯罪动机与量刑幅度都与一般的偷越国（边）境罪区别较大。”[17]具体而言，从我国刑法立法惯例来看，将普通型与特殊性采取同一罪名规制也实为难见。我国的诈骗罪与贷款诈骗罪，盗窃罪与盗窃枪支罪，虐待罪与虐待被监护人、看护人罪等设置均采用分列制，即根据不同的犯罪性质、主体分开规制。应当注意的是，涉恐型偷越国（边）境行为的动机是为了实现相应的恐怖主义意图，显然与普通的偷越国（边）境行为有性质上的差异，一同规定难以体现本款的恐怖主义性质，使得民众产生误解。更为重要的是，涉恐型偷越国（边）境行为实质上是跨境恐怖主义活动的预备行为。行为人无论持何种恐怖主义目的，最终是为了实施恐怖活动。换言之，从反恐刑法的体系化出发，本罪设置在妨害国（边）境管理罪中，不利于反恐刑法的系统化。因此，将普通型与涉恐型偷越国（边）境行为规制于一条，值得商榷。

其次，涉恐型偷越国（边）境行为与《刑法》第120 条之二存在竞合。整体而言，在尚未对准备实施恐怖活动罪“其他准备”进行解释之前，二者的重叠并不明显。但应当明确的是，后者设立之初便是为了惩治和预防恐怖主义活动的准备行为，而涉恐型偷越国（边）境本质上亦为预备行为，这亦是重复立法的体现。《恐怖犯罪适用意见》出台后，明确将“为实施恐怖活动而出入境”的视为准备实施恐怖活动罪，这就导致二者多处竞合。一是在“实施恐怖活动”上的重合。根据《反恐怖主义法》第3条，恐怖活动包含参加恐怖组织以及实施恐怖活动等。换言之，根据法秩序统一性原理，《恐怖犯罪适用意见》所谓之“实施恐怖活动”，理应包含涉恐型偷越国（边）境的“实施恐怖活动”以及“参加恐怖组织”。更为重要的是，《恐怖犯罪适用意见》将恐怖分子跨境流动行为犯罪化后，是否还有必要对同一行为进行重复评价值得考量。涉恐型偷越国（边）境行为以违反国（边）境管理法规为根据。换言之，更加强调行为人出境之“非法性”，即对于以“难民身份”地位等合法出入境行为难以进行规制。然而，《恐怖犯罪适用意见》并未对行为人合法或非法手段出入境进行规定，概言之，准备实施恐怖活动罪已适合打击任何类型的恐怖分子跨境流动行为。显然，没有必要再适用涉恐型偷越国（边）境条款。

（四）涉跨境恐怖主义活动资助、协助行为的外延过窄

根据现行《刑法》第120 条之一，我国的资助行为分为资助恐怖活动组织、实施恐怖活动的个人以及恐怖活动培训三种；协助行为则分为招募、运送恐怖活动人员两种。此外，《恐怖犯罪适用意见》又明确“资金”包含资金和物资，并对协助方式增加了“提供中介、中转、留宿，以及伪造身份、充任向导”等补充。应当明确的是，该条的修改，一是回应联合国安理会2178 号决议关于帮助跨境恐怖分子的规定，二则彰显我国打击恐怖主义活动上游行为的决心。然而，新的帮助恐怖活动罪的帮助行为的外延有过窄之不足。

一方面，资助行为的外延过窄。根据《恐怖犯罪适用意见》的规定，我国的资助行为模式主要是“筹集、提供”两种。尽管联合国安理会2178 号决议规定，资助跨境恐怖主义活动的行为分为“提供、收集”。但应当注意的是，从域外各国的立法实践来看，直接或间接的“资助”模式远不止提供和筹集两类。例如，《法国刑法典》第421-2-2 条规定了“提供、筹集或管理”，《挪威刑法典》第135 条规定了“提供、接受、运送或聚集”，英国《2000 年恐怖主义法》第15 条规定了“邀请、提供或接受”，《加拿大刑法典》第83.02、83.04 条分别规定了“提供或收集”“占有或使用”，《哥伦比亚刑法典》第345 条则规定了“提供、筹集、交付、接受、管理、捐献、看管或保卫”。并且，从资助恐怖主义活动的现实情况来看，亦不只提供、筹集两种。尤其是在跨境恐怖主义领域，恐怖组织或者恐怖活动者对于资金的需求是急迫且大量的。行为人为了跨境实施恐怖活动、参与恐怖活动培训，亦可能委托他人管理或使用资金，以此遮人耳目，甚至达到资产增值之目的。有学者就指出：管理行为对资产的增值或保值作用，亦可谓“帮助”的范畴。[18]概言之，帮助人明知“资金”用于恐怖主义活动的，而管理、使用相关资金或物资的行为，理应被认为是帮助恐怖主义的行为。因而，从资助行为的模式而言，我国的范围较窄。

另一方面，协助行为的外延过窄。根据《刑法》第120 条之一，协助恐怖活动的行为方式包括运送、招募人员两种，即意味着行为人对恐怖组织、实施恐怖活动者以及恐怖活动培训的协助，仅包含招募以及运送人员两种。尽管《恐怖犯罪适用意见》将协助行为扩展至“中介、中转、留宿、向导”等，但应当明确的是，协助行为不仅于此。从联合国安理会2178 号决议来看，协助行为被界定为“组织恐怖分子跨境”以及“其他方式协助”两种。换言之，从决议来看，我国对组织恐怖分子跨境流动的行为缺乏规制。此外，应当明确的是，实际上，除了招募、运送人员外，还包括对资金、财产的运输以及占有。然而，我国刑法对于运送资金、财产的协助行为如何规制没有明确。

三、我国跨境恐怖活动犯罪刑法治理的完善

（一）明确“恐怖活动培训”“情节严重”

为了更好地对跨境恐怖主义活动予以规制，完善上述概念界定不明之缺憾，宜当从以下几点出发：

第一，对专有概念进行明确化界定。应当明确的是，根据联合国安理会2178 号决议，恐怖活动培训是跨境恐怖主义活动重要的前置行为。一旦恐怖分子跨境参加了恐怖活动培训，那么其成功实施暴恐行为的概率将大为提升。参考域外诸国立法，德国、法国在准备实施恐怖活动罪中，对恐怖活动培训的范围予以界定，主要涉及枪支、炸药、爆炸物、燃烧物、核物质材料以及其他危险物品的使用和装备。英美等国则在恐怖主义培训罪中，对恐怖活动培训进行了解释，亦涵盖了制造、处理以及使用危险武器、危险物质等方法。反观我国，准备实施恐怖活动罪中，只是规定了参加和组织两种行为模式，但对于“培训”类型却没有界定，只是在《恐怖犯罪适用意见》中规定了心理、体能培训以及犯罪方法技能的学习，并且二者与“恐怖活动培训”是并列关系。因而，对于“恐怖活动培训”，应当予以明确界定。

笔者认为，我国关于“恐怖活动培训”的界定，可以借鉴域外各国的立法，即采取列举式的方式对其进行明确。基于《恐怖犯罪适用意见》同时对于犯罪工具进行了解释，其概念亦与各国危险武器、危险物质的范围趋同。因此，为保持解释的协调性，可将“恐怖活动培训”界定为对危险武器、危险物质处理、制造、使用的培训以及心理、体能和其他犯罪技能方法的培训。

第二，帮助恐怖活动罪中的“情节严重”亦需明确化。值得注意的是，由于刑法、反恐法以及司法解释均未对“情节严重”进行量化，换言之，“情节严重”的判断转移到了司法者。必须明确的是，帮助恐怖活动罪中的“情节严重”，一旦认定则意味着法定刑的增加，即行为人可能从较低刑期转而判处法定最高刑。“如何评判情节对量刑的影响，会导致司法操作的五花八门，甚至是司法恣意。”[19]基于恐怖主义犯罪的特殊性，本罪中的加重情节应当明确化。比之我国刑法中的其他情节加重情形，如对走私武器、弹药罪中“情节特别严重”之规定，挪用公款罪中的“情节严重”规定，笔者认为，对于帮助恐怖活动罪的“情节严重”，可以从数额及次数进行明确。例如，对于多次资助恐怖活动、多次为恐怖活动招募、运送人员以及资助恐怖活动数额巨大等情形规定为情节严重，并对次数及金额进行量化，与本罪的“情节一般”以及反恐法中的“情节轻微”形成对照。

（二）构建体系化反恐刑法

第一，设置恐怖主义犯罪专节。值得注意的是，早在2003 年，便有学者注意到应当将反恐罪名进行集中规定，单独分列。[20]但遗憾的是，尽管《刑法修正案（九）》显示出反恐刑法体系化之趋势，但仍未解决涉恐罪名的集中规定。整体而言，总结学者的研究，发现集中规定涉恐罪名分为三种观点：一是规定于危害国家安全罪中，[21]二是将其独立出来，单独设“章”规定，[22]三是在危害公共安全罪中设置“恐怖活动犯罪”专节。[23]总体而言，三者争议的焦点是如何确定涉恐犯罪的保护法益。显然，本类犯罪侵犯的是复合法益，其可能侵犯的是国家安全、公共安全或者公民人身安全。作为复合法益的归类，应当找准其主要法益要件来进行归类。

具体而言，首先，随着恐怖主义全球化，跨境恐怖分子实施恐怖主义活动往往不再出于政治目标，而是基于报复社会、宣传宗教极端意识形态、宣扬自身价值、博取关注点等非政治目标。换言之，将本类犯罪纳入危害国家安全罪中并不可取。其次，倘若将涉恐罪名单“章”规定，那么，该章的共同法益为何难以确定。并且，“考虑到恐怖活动犯罪侵害法益的复合性以及刑法结构的稳定性，暂不宜以专章的形式对恐怖活动犯罪进行规定”。[24]最后，综合而言，帮助恐怖活动、准备实施恐怖活动犯罪对社会安全的侵犯不言而喻。但值得注意的是，一旦恐怖分子进入实行阶段，恐怖主义目的的偷越国边境行为、拒不提供恐怖主义、极端主义犯罪证据罪，其背后隐含的都是对社会安全稳定的影响。可以说，“把本类犯罪的主要客体要件定位为公共安全，取了最大的公约数”。[25]因而，笔者认为，将恐怖主义犯罪专节规定于危害公共安全罪中，更符合反恐刑法的体系化建设。

第二，设置恐怖主义行为罪。我国反恐刑法并无引领性核心罪名，作为恐怖主义实行行为只能依靠普通罪名加以规制。此立法体例受到德国等大陆法系国家影响。但应当注意的是，随着暴恐事件的频发，无论是大陆法系抑或英美法系国家，如英国、法国、俄罗斯、挪威、哥伦比亚等国，都开始设立恐怖主义行为罪。可以说，为了严惩恐怖主义活动，核心罪名的设置已成为各国立法的主流。并且，核心罪名的设置亦是反恐刑法体系化的体现，各国均在核心罪名的引领下，将预备行为、准备行为，恐怖主义相关犯罪予以集中化。

反观我国，由于缺少恐怖主义行为罪，导致反恐刑法缺乏主心骨，难以彰显反恐刑法的系统性。更为重要的是，“暴力恐怖活动犯罪的危害性远大于普通暴力犯罪”，[26]采取普通犯罪进行规制，容易忽视犯罪人本身的恐怖主义意图，难以彰显恐怖主义犯罪的特殊性质。并且，从全民反恐出发，将恐怖主义犯罪人予以普通故意杀人、爆炸定罪，难以让民众知悉嫌疑人所具备之恐怖主义性质，不利于全民反恐的展开。因此，应当在反恐刑法中增设恐怖主义行为罪。具体而言，从域外各国经验来看，宜采取列举式的方式，辅之以兜底条款，即以恐怖主义目的而实施的故意杀人、故意伤害他人、放火、爆炸、绑架、破坏公私财产，或以其他方式危害公共安全、公民人身权、财产权的行为，构成恐怖主义行为罪。

第三，将涉恐跨境条款体系化于120 条之中。针对上述涉恐型偷越国（边）境条款设置不合理现象，从反恐刑法的体系化出发，笔者认为，宜当将涉恐型偷越国（边）境条款进行删除，并将为恐怖主义而跨境流动的行为直接规定于第120 条之二中。从立法体例来看，我国与德国、法国相近，即设置了预备行为的核心罪名。法国在准备实施恐怖活动罪中设立“前往过国外恐怖组织活动区”内容，德国“严重危害国家的暴力犯罪的预备行为”罪中亦规定了为实施恐怖活动、接受恐怖培训而跨境流动的行为。

反观我国，在第120 条之二中没有明确规定跨境行为，反而是在第322 条中规定涉恐型偷越国（边）境条款。更为重要的是，在《恐怖犯罪适用意见》明确为恐怖主义而跨境流动行为构成准备实施恐怖活动罪后，第322 条的涉恐条款实质上是对第120 条之二规制行为的重复评价，因而没有存在的必要。并且，我国跨境恐怖主义预备行为实行行为化采取核心罪名设置。那么，针对恐怖分子跨境流动行为亦无须采取独立成罪的方式，这样可以保持反恐刑法的合理性和体系性。此外，为了表明我国打击跨境恐怖主义的决心，亦有必要将为实施恐怖活动的跨境流动直接规定于《刑法》第120条之二中。具体而言，可以在第120 条之二第1 款中插入一项，作为第4 项，即“为实施恐怖活动而出入境的”，原有第4 项则顺延为第5 项。

总而言之，为构建体系化反恐刑法，宜当在危害公共安全罪一章中设置恐怖主义犯罪专节，同时在本节下增设恐怖主义行为罪，并以此罪为反恐刑法的引领罪名，进而将其他涉恐犯罪集中于本节中，体系化反恐刑法。

（三）拓宽“资助”“协助”行为外延

应当明确的是，跨境恐怖主义活动的实现离不开背后资助者和协助者的帮助，这也是跨境恐怖主义活动难以有效遏制的重要原因之一。因此，联合国安理会2178 号决议敦促各国展开国内刑事立法，打击跨境恐怖主义活动上游行为。为了进一步严密法网，我国亦有必要在现有基础上拓宽帮助行为外延。

第一，拓宽资助行为模式，增加“管理”“使用”等方式。分析域外各国立法，“管理”“使用”是频率较高的词语，如法国、加拿大以及哥伦比亚等国，均有“管理”或“使用”行为的规定。对于管理、使用而言，倘若管理人、使用人并没有加入恐怖活动组织，而是经由恐怖活动人员或财产资助者的委托管理、使用财产，那么就无法对其适用组织、领导、参加恐怖组织罪。此外，占有和管理、使用的区别在于，占有者只是占有相关财产而无法对其使用，管理、使用者则可通过管理、使用财产来使之增值。换言之，“占有”应当被认定为协助行为，而“管理、使用”的增值部分则应当认为是管理者、使用者经由其行为，为跨境恐怖主义活动提供额外资金资助。更为重要的是，根据联合国安理会2178 号决议，资助的行为方式包含直接与间接两种，概言之，“管理、使用”的行为虽未直接对跨境恐怖活动提供资助，但其行为所附带产生的资产增值效应，应当被认为是间接的资助方式。因此，笔者认为，管理、使用行为的最终服务者是恐怖活动人员，其行为所附加的资产增值，增加了跨境恐怖活动的实现概率，应当予以规制。

第二，拓宽协助行为外延，增加“组织恐怖活动人员出入境”以及“运输、占有资金、物资”等方式。对于前者，由于我国《刑法》第318 条规定了组织他人偷越国（边）境罪。那么，对于“组织恐怖活动人员出入境”行为是否可以纳入该条规制？笔者认为，倘若将涉恐型组织与普通型组织一同规定，意味着重复《刑法》第322 条偷越国（边）境罪的情形。同理，“组织恐怖活动人员出入境”不宜与组织他人偷越国（边）境罪统一规定。因此，面对我国刑法规制“蓄意组织型”的缺憾，应当在《刑法》第120 条之一第2 款中加入“组织恐怖活动人员出入境的”协助方式。此外，应当明确的是，协助资金、物资的运送、占有亦是重要的帮助行为。此前，便有学者注意到：“对于为恐怖组织或恐怖活动培训运输资金、普通物资的行为就难以找到适当的罪名”。[27]因此，为了惩治运输行为，宜当在协助行为中增加“运输、占有资金、物资的”，以此构成相对完备的刑法预防体系。