研发补助政策的实施效果与改进路径——以河南省为例

郭家彤

（中央民族大学管理学院，北京 100081）

一、引言

习近平总书记强调，要进一步突出企业的技术创新主体地位，努力把企业打造成为强大的创新主体。企业成为自主创新主体的前提条件就是企业成为研发投入的主体，而具有宏观调控职能的财政支出政策是政府引导企业研发活动的重要工具。为进一步引导企业加大研发投入，激发创新动能，提升核心竞争力，河南财政积极发挥国家治理的基础和重要支柱作用，自2017年开始实施企业研发财政补助政策。经过6年的实践，有力地支持了企业研发活动，推动了区域创新能力的提升。当前，河南同全国一道进入了新发展阶段，企业研发财政补助政策实施的整体环境也有了一定的变化，需要适时调整财政引导企业研发投入的政策及策略，以期更好地适应新的发展形势，助推创新驱动在现代化河南建设新征程中发挥更大的作用。

二、河南实施企业研发财政补助政策的主要措施

（一）制度先行，建立完善的政策体系

制度是确保政策有效实施的基本保障。《河南省支持转型发展攻坚战若干财政政策》出台后，河南省财政设立了省级企业研究开发财政补助专项资金，并联合相关部门先后出台了《河南省企业研究开发财政补助实施方案（试行）》《河南省企业研究开发省级财政补助政策操作指引（试行）》《河南省企业技术创新省级引导专项资金管理办法》等政策文件，对补助对象、申报流程、资质审核、信息公开、监督检查和绩效评价等作了明确规定，从制度层面保障了企业研发补助工作的顺利开展，并带动市、县跟进，形成了省、市、县三级政府共同推动政策实施的制度安排。

（二）创新机制，引导科技部门职能转变

在运用财政政策引导企业研发投入的过程中，河南改变了以前“评项目、分资金”的方式，采用了“定门槛、普惠性、后补助”的支持方式，省级制定政策按因素分配对市县转移支付，市县落实到具体项目。这种经费管理方式的改变，一方面推动省级科技部门由项目评审转为政策制定，“站高一层、退后一步”；另一方面引导市县科技部门职能从项目拨款管理等调整为“审核条件和兑现政策”及做好科技企业融资对接，服务意识进一步提升。此外，后补助资金由企业统筹用于后续研发活动，并按研发项目设置辅助账，进一步凸显企业的研发主体地位，推动企业研发投入良性循环。

（三）阳光操作，实行全流程网上管理

为了最大程度减轻企业负担，河南坚持简单规范、便捷高效原则，一方面研发费用采用税务部门第三方数据，网上申报和审核，企业申领补助零成本；另一方面通过河南省企业研发信息管理系统实行全流程网上申报、审核，留痕管理，杜绝暗箱操作和寻租空间。后期按照“放管服”改革精神，进一步整合了全省企业研发费用加计扣除系统和财政补助系统，实现了“一网通办”。通过简化工作流程、提升服务能力，真正实现了无纸化申请、电子化审核、零接触审批，使企业足不出户就能享受政策红利。

（四）注重评价，执行严格的绩效管理

实行财政预算绩效管理，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。河南省在实施企业研发财政补助政策过程中，注重绩效评价，形成了以结果为导向的管理模式。一是注重源头约束，根据建立研发预算制度企业数量、企业研发准备金规模等因素，做好企业研发补助资金预算。二是注重过程跟踪，按时对政策实施进程、资金支出进度等进行跟踪管理和督促检查，加强资金绩效目标监控。三是注重花钱问效，委托第三方机构对市（县）补助资金安排情况等进行监督检查，全面开展绩效评价。四是注重提高效益，将评价结果作为政策调整、预算安排和改进管理的重要依据，强化绩效评价结果应用。

（五）跟进调整，形成长期的稳定支持

企业的创新过程具有长周期、高投入、高风险的特点，因此要给企业提供连续、完整、稳定的财政支持。因此，河南省在2017—2019年首期企业研发财政补助政策绩效评估基础上，决定2020—2022年继续实施，并对政策做出了适时调整：一是在支持范围上，突出普惠性；二是在奖补比例上，突出补增量；三是在资助对象上，突出精准性。与此同时，通过开展政策巡回宣讲、专题培训、短信发送、邮件定向直推、派发宣传手册等多种形式进行了宣传，明显提高了企业的政策知晓度和申报积极性。

三、河南实施企业研发财政补助政策的主要成效

河南实施企业研发财政补助政策以来，有效发挥了财政资金的引导作用，激励企业强化研发投入主体地位，企业覆盖面不断扩大，研发投入积极性不断提高，取得了良好的效果。

（一）催化效应显著，企业研发预算制度初步建立

企业研发财政补助政策是一项普惠性政策，只要建立企业研发预算制度就同时拥有一定的知识产权，大量的中小微科技型企业也可以从中受益。在企业研发补助政策引导带动下，2017年，河南建立研发预算制度并进行备案的企业数量为1259家，2022年增长至16981家，年平均增长率达到68.3%。通过政策引导，全省多数创新型企业已经建立了现代化的研发投入预算管理制度，企业主动创新意识显著提升，创新主体地位逐步显现。

（二）叠加效应显著，高新技术企业培育全面提速

河南实施的企业研发财政补助政策可以与其他优惠政策叠加享受。企业研发费用通过加计扣除和补助政策，研发投入的17.5%—22.5%可由政府财税优惠政策买单，政策支持力度大，特别是高新技术企业，还可以继续享受15%所得税优惠，政策的协同效应有力推动企业加大研发投入。2016年全省高新技术企业仅有1664家，自2017年政策实施以来，高新技术企业数量大幅上升，2022年突破10000家，2017—2022年年均增速达到34.5%。

（三）杠杆效应显著，全社会研发投入大幅度增长

在企业研发财政补助政策带动下，河南省研发投入增长驶入“快车道”。政策实施前，全省研发投入为494亿元，占GDP比重为1.22%。政策实施后，2017—2022年全省享受财政补助的企业由1033家增加至9231家，带动企业研发投入规模由119亿元增长至639亿元；省财政专项资金六年共投入资金27.2亿元，带动市县财政投入为省级资金的1.2倍，带动企业研发投入为省级资金的68倍。2021年，河南全社会研发投入达到1018.84亿元，占GDP比重达到1.73%，与全国差距进一步缩小。

（四）涵养地方税源，提升区域财政活血造血能力

从短期看，企业开展研发费用加计扣除会减少地方税源，但从长期看，有利于提高企业创新能力和盈利能力，提高区域财政活血造血能力。2017—2022年，全省市县财政投入资金从3.9亿元增加到10亿元，年均增长率达到26.5%，重视创新、鼓励创新、推动创新的氛围更加浓厚，加速扩张了高新技术企业规模，加快了科技型企业发展，为全省涵养了优质税源，培植了税收增长新动力。

（五）协同效应显著，推进创新氛围更加浓厚

河南在组织实施企业研发财政补助政策过程中，初步实现了横向协同、上下协同，形成了共同服务企业创新、支持企业创新的强大合力。横向协同方面，河南省建立了由科技、财政、发改、税务、统计等部门组成的跨部门联席会议制度，通过定期沟通协商机制，实现了多部门联动。上下协同方面，通过建立市县投入激励机制，充分调动了市县的主动性，形成上下联动、要素融通的共进局面，全省创新生态明显改善。

四、河南实施企业研发财政补助政策存在的主要问题

随着环境的变化，河南在实施企业研发财政补助政策的过程中，出现了一些新的情况和问题，需要认真思考，加以解决。

（一）财政资金支出边际效应逐步减弱

进入新发展阶段，经济发展更加注重质量和效益。河南省经过六年企业研发财政补助政策的实施，奖补政策引导企业加大研发投入、引导市县加大科技投入的效益已达到，奖补对象规模逐渐扩大，普惠性财政资金需求大幅提升，财政资金边际效应逐步减弱，单纯依靠扩大财政支出规模和增加财政投入的方式来推动企业加大投入的效率已经降低，亟待通过调整支持方式，进一步提高财政支出的精准性和有效性。

（二）区域受惠不平衡问题比较突出

河南区域经济发展不平衡，造成企业布局也不均衡。从企业研发财政补助政策实施的情况看，郑州、洛阳、新乡三市获得全省企业研发补助资金占比较高，2022年受惠企业占全省的70%，获得的省财政补助资金占全省的54%，周口、驻马店等省辖市补助规模明显偏低，区域受惠不平衡问题比较突出。

（三）政策执行有待强化协同

河南虽然成立了联席会议制度来推进企业研发财政补助政策，但是联席会议制度并没有较好地发挥作用，存在科技或者财政“一家单干”现象。具体到基层部门，这种现象就更为突出。另外，部分市（县）由于机构改革，基层科技部门职能弱化，有的甚至全部并入工信部门，造成对科技部门的重视程度不够，基础条件差，人员队伍匮乏，导致企业研发财政补助政策在基层推动过程中阻力大、见效慢、落实难。

（四）政策宣传模式和手段有待创新

河南实施企业研发财政补助政策的宣传动员效果与预期还有一定差距，部分中小企业的经营管理人员认识不够到位，对政策了解不够。特别是一些农业市县，工业基础比较薄弱，企业研发投入低，研发能力偏弱，存在部分企业申报积极性较低的情况。所以，政策的实施仍需依靠基层发动来解决政策覆盖“最后一公里”问题，政策宣传还需要创新方式方法。

五、完善河南企业加大研发投入政策的路径

当前，企业研发财政补助政策实施的外部环境发生了明显的变化，但是，河南的区域创新能力相对较弱，研发投入强度不足仍是制约经济高质量发展的突出短板。需要适时调整优化引导企业加大研发投入的政策，助力企业在区域创新能力提升方面挑重担、走在前。

（一）量力而行，调整财政奖补支持方向

企业研发财政补助政策实施期已满，河南省科技创新“十四五”规划已明确新的目标。河南是农业大省，各级政府财政收支矛盾一直比较突出。因此，需要根据新形势新任务，调整财政奖补政策，支持高新技术企业培育和规上工业企业研发活动全覆盖，调整资金分配方式，继续坚持财权、事权相统一原则，引导市县政府持续加大财政科技投入，进一步明确市县主体责任，营造鼓励创新的社会氛围。

（二）突出重点，统筹兼顾区域平衡发展

当前，河南处于爬坡过坎、攻坚转型的阶段，实现新旧动力平稳衔接、转换还需较长的过程。在政策资助领域方面，工业企业是转型发展的排头兵、主力军，因此，对企业研发投入的补助应突出重点，即聚焦工业领域。在政策资助企业选择方面，应把补助的重点更多地放在规模以上工业企业以及高新技术企业方面，把政策引导的标准以及分配奖补资金的考核因素进一步细化，增强政策的针对性。在政策资助区域方面，要充分考虑区域的差异性，引导创新资源向豫东、豫南地区倾斜，推动区域间优势互补、良性互动。

（三）加大宣传，激发企业申报积极性

当前，政策的宣传力度、知晓度还不够，应利用更多的渠道加强宣传和咨询服务。比如，可在政府部门的门户网站上设立财政引导政策专栏，对其进行介绍和宣传，并对企业常见问题进行解答；定期召开地市科技主管部门申报审核工作培训班，对相关工作人员进行业务指导和培训；组织召开企业申报培训班，开展企业研发补助巡回宣讲；邀请科技创新政策专家录制政策解读视频，并通过门户网站、微信公众号、短视频平台等进行传播，扩大政策的传播度和知晓率。

（四）强化考评，强化补助资金绩效评价

后补助政策很大程度上避免了科研经费的挤占与挪用、研发经费重复投入等问题，实现了财政科技资金对应用型研发活动的精准发力和绩效提升，已经成为支持企业研发活动的主体政策。因此，财政奖补政策调整为引导规上工业企业研发活动全覆盖后，要引入绩效评价管理理念，通过第三方机构，运用问卷调查、大数据等形式对市县政府财政奖补政策执行情况进行绩效考核，并将省级资金分配与考核结果相挂钩，以此引导地方和企业增加研发投入。

（五）创新方式，将大数据融入资金管理

互联网大数据能够有效促进财政资金管理的科学化。将原有企业奖补服务平台调整为规上工业企业研发活动全覆盖引导政策服务平台，并进一步升级完善。可以依托河南省政府“一网通办”系统，建立全省财税政策高效落实信息平台，构建财税大数据，并嵌入规上工业企业研发活动信息模块。对政府来讲，能增强决策的科学性和操作规范性，并提高补助资金的使用绩效和安全性。对企业来讲，有利于提高企业违法违纪违规成本，督促企业合法经营。同时，也可为有关部门完善资金管理模式、深化科技管理以及“放管服”改革提供更多动力。◆