地方政府债务与区域协调发展问题分析

周慧珺

2022年10月，党的二十大胜利召开，大会肯定了我国前期经济和社会发展工作取得的一系列成就，也指明了未来中国式现代化建设的新目标和新方向。大会报告指出，我国目前仍面临一些困难和问题，需要在接下来的工作中加大力度解决，其中非常重要的一项就是城乡区域发展和收入分配差距仍然较大。也正是因为如此，党和国家将着力推进区域协调发展作为加快构建新发展格局，推动高质量发展的重要战略部署。这一阐述不仅体现了党和国家对区域协调发展问题的高度重视，也引起了研究者们对于如何统筹区域发展问题的深入思考。地方政府是地区经济发展的重要推动力，多年来，地方政府积极举债，从融资平台的“后门”转移到地方债发行的“前门”，想方设法为当地经济发展提供坚实的财力保障。但由于基础禀赋和管理模式的差异，各地区的债务规模相差数十倍甚至百倍，债务结构也是相去甚远。因此，地方政府的举债行为也在平衡区域差距、统筹区域发展中扮演着重要的角色。

本文首先介绍地方政府债务的整体和区域分布特征；然后讨论在当前形势下，地方政府债务如何影响区域发展现状；最后针对防范化解金融风险，推动区域经济协调发展问题给出合理的政策建议。

地方政府债务的区域分布特征

我国地方政府的举债行为大致经历了三个阶段：第一个阶段是2009年之前。在这一阶段，国家不允许地方政府公开发行债券或以其他形式向外直接募资，因此，地方政府只能通过融资平台举债，负债规模和偿还形式等都在预算管理之外，风险系数较高。第二个阶段是2009——2014年。2008年，国际金融危机爆发，为了防范系统性风险，激励地方政府合理举债，促进经济发展，财政部开始代理地方政府发行“准地方债”。此后不久，上海和广东等发达地区地方政府开始试点自行发行债券，地方债也正式步入市场。但与此同时，对于很多尚未试点的地区而言，融资平台举债仍然是政府筹集资金的重要渠道，带来的风险隐患也仍然存在。第三个阶段是2014年以后。2014年，《中华人民共和国预算法》修正案出台。这一法规不仅允许地方政府自行发债，还将地方政府所有债务纳入预算管理，力求杜绝隐性负债扩大金融风险的问题，这一法规的颁布也意味着地方政府债务管理向全面规范化、透明化迈出了重要的一步。然而，城投公司作为地方政府重要的融资渠道并未完全消失，反而仍然在地方政府债务中扮演着重要的角色。因此，本文也将具体探讨两类地方政府债务的区域分布特征及发展趋势。

自从被允许自行发行债务以来，一般债券与专项债券成为地方政府最主要的直接募资渠道。因此，本文也使用地方政府债务余额作为显性债务的代理指标。此外，融资平台业务则是政府隐性债务的主要来源。中诚信国际的估算结果显示，2020年我国地方政府融资平台业务形成的负债占隐性债务的八成以上，因此，本文使用地方城投平台公司有息债务余额作为隐性债务的代理指标。不仅如此，笔者也使用这两种口径的债务与GDP的比例得到了对应的负债率。

如图1所示，我国地方政府债务整体表现出规模大、隐性债务占比高、风险有所上升的特点。具体而言，2016年，我国地方政府债券余额总计15.32万亿元，地方城投公司的有息债务余额总计23.84万亿元，相当于地方政府债券余额的1.6倍。此后的三年里，党和国家多次提出要严控地方政府债务，并将防范化解重大风险作为重要工作目标。与之相对应，地方政府的显性和隐性债务都维持着较低且稳定的增长速度，到2019年分别达到21.31万亿元和34.13万亿元，占GDP的比例分别为21.63%和34.64%。不难看出，即使可以自行发债，地方城投仍然是政府融资的主要手段，显性债务和隐性债务的比例始终维持在1∶1.5左右。2020年，为了缓解疫情带来的经济下行压力，政府财政政策持续发力，纾困中小企业，保障居民就业。这也给地方政府带来了更大的财政压力，地方政府债务负担加重。数据显示，2020年的显性债务和隐性债务分别增加了20.42%和13.43%，较疫情前的2019年分别提高了4.99和0.47个百分点，负债率也分别达到25.35%和38.24%，较2019年分别上涨了3.72和3.60个百分点，但均未达到60%的国际警戒线标准。进一步看，同马光荣和吕冰洋（2021）一样，我们将显性债务的负债率和隐性债务的负债率加总得到广义负债率，这一指标也刻画了地方政府最终将要偿还或负有担保等相关责任的债务总额。2020年，我国地方政府广义负债率达到63.59%，较2019年提高了7.32个百分点。

图1 地方政府债务规模及发展趋势

从区域分布特征上看，各地区负债率及“显性——隐形债务结构”均表现出很强的异质性。图2展示了2020年各省份政府债券余额、地方城投公司有息贷款余额及广义负债率的区域分布情况。其中，地方政府债券余额和地方城投公司有息贷款余额最高的都是江苏省，显性债务和隐性债务之和高达8.28万亿元；浙江、四川、山东等省份次之；债务最低的是西藏，其显性债务仅374.98亿元，相当于江苏省的1/46，隐性债务也仅为586.71亿元，相当于江苏省的1/112。考虑到各个地区的经济发展水平差异，我们仍用负债率来衡量地方政府债务的相对规模。数据表明，2020年，以显性债务衡量的地方政府负债率均值为33.01%，绝大多数省份负债率在60%警戒线以下，广东、北京两地负债率分别仅为13.83%和16.80%，即债务相对于地区生产总值来说不足为惧。原始债务规模最高的江苏省实际负债率也仅为16.77%，说明其地方政府债务形成的投资对于经济发展具有较强的拉动力，债务的可持续性也就越强。然而，青海和贵州两省的负债率却出奇地高企，分别达到81.65%和61.65%，均超过60%警戒线；宁夏、内蒙古、海南等省份负债率也超过45%，负债的可持续性相对较弱。以隐性债务衡量的地方政府负债率普遍更高，尤其是天津、重庆、四川等省的隐性债务负债率均超过60%；反而是海南、辽宁等显性债务负债率较高的省份，其隐性债务负债率相对较低。此时从广义负债率看，天津、贵州、青海等省份的负债率已经超过100%；另有新疆、广西、重庆等多个地区紧随其后，负债率超过60%。

图2 地方政府债务规模及广义债务率的区域分布

从债务结构分析，各省份地方政府的主要融资渠道也有很大差异。如图3所示，对于北京、江苏、浙江等经济发达地区来说，隐性债务在地方政府融资中明显扮演着更加重要的角色。2020年，北京的地方政府债务中，只有20.81%来自于直接的债券融资，还有79.19%为地方城投平台债务；在江苏、浙江两省，这一比重也分别仅为20.80∶79.20和27.01∶72.99。海南、辽宁、内蒙古等省情况则完全相反，这三个省份显性债务占比高达85%以上，尤其是海南，隐性债务比例不超过1%，几乎只进行直接债券融资，不对企业贷款做担保，也不进行城投平台融资业务。除此之外，甘肃、青海、宁夏等西部地区省份同样表现出隐性债务占比低的特点；广东、吉林等省份则两种融资渠道并重，融资占比均为50%左右。

图3 各地区显性——隐形债务比例分布

地方政府债务与区域协调发展

通过上文不难看出，地方政府债务问题具有很强的区域异质性，这也促使我们将其与区域发展不平衡的问题联系起来。长期以来，区域发展不平衡就是我国经济空间格局的基本特征，地方政府举债到底是有助于弱势地区迎头赶上，还是会加剧区域之间发展的不平衡？要讨论地方政府债务对区域经济发展的影响，就必须首先明确地方政府债务对当地经济发展的作用渠道。

一方面，地方政府举债能够促进当地经济发展。一般来说，地方政府大规模举债之后，地方政府财源得到扩充，生产及民生保障的相关财政支出都更有保障，当地经济发展水平也能够得以提高。当然，这也是地方政府举债最直接、也最希望达到的目的。具体而言，当地方政府将财政支出配置至生产部门，使得交通运输、电力等生产部门的相关财政支出增加，那么企业的全要素生产率将会提高（周慧 等，2022），经济产出也得以上升；此外，如果将财政支出用于保障当地医疗、教育，对应的社会保障、医疗与教育等财政支出上升时，当地居民的人力资本水平得以提高，为企业提供的有效劳动力数量增加，进一步促进经济增长。不仅如此，近年来，我国地区间互动日益频繁，要素和商品的流动将各个地区紧密联系在一起。这样一来，随着当地民生服务、社会保障条件的不断改善和经济的不断发展，其他周边地区居民也可能迁往该地区务工和居住，进一步提高当地产值。企业行为同样如此，随着当地产业政策、营商环境的不断优化，更多企业愿意在该地区投资建厂，增加当地经济产出和税收收入，形成正反馈的良性循环。与此同时，站在区域经济发展的视角上，这也形成了虹吸效应，抢夺了其他地区的劳动力等资源，对其他地区形成负向溢出效应，进一步拉大该地区与其他地区的发展差距。

另一方面，地方政府债务挤出投资，加大后期偿债风险，不利于长期增长。地方政府债务同样会给当地经济发展带来负面效果，这一负面效果的传导渠道包括以下两点：一是地方政府债务挤出企业投资。目前，融资平台业务是地方政府重要的融资模式，地方政府之所以能够通过这一渠道成功募资，很大程度上是由于其刚性兑付特征。有了刚性兑付的特征，地方政府的信用明显高于其他地方实体企业，金融机构也更愿意将贷款放给地方政府，企业能够获得的资金下降，前期投入不足，对创业和创新都造成了严重的负面影响。长此以往，企业科技创新能力减弱，市场依赖地方政府“输血”，本身活力和动力下降，可持续发展受到威胁。二是大规模举债加大金融风险。债务规模越高，则后期偿债压力越大，需要以更强的经济产出和税收收入作为保障。也就是说，长期来看，举债行为对于财政支出对经济增长的有效性提出了更高的要求。一旦当地经济下行，偿债成本滚动上升导致风险累积，则有可能对当地经济的可持续发展造成更大的负面影响。与此同时，同债务问题的正面影响一样，在区域间联系越发紧密的情况下，当地投资被挤出，政府偿债压力加大，资不抵债等问题对于其他地区而言可能有所裨益。因为当地投资环境差，政府产业政策预期乏力，很大程度上相当于将好的企业和投资方推到其他地区，促进其他地区经济发展。

在这两种效应的叠加影响下，地方政府举债对当地经济发展到底是好还是坏，大量学者对于这一问题进行了严谨的实证或理论分析。其中多数研究表明，地方债务与经济增长之间存在非线性关系，在地方债务不超过某一门槛值之前，债务的增加能够起到缓解经济下行压力、促进经济增长的正面作用，但在超过某一平衡点之后，其对于个体投资的挤出效应和偿债压力问题开始占据上风，继续举债对于经济增长可能会产生抑制作用（如Eberhardt and Presbitero, 2015；吕健，2015），即存在地方政府债务的最优规模。不仅如此，研究也发现，由于偿债能力和经济发展水平等基础禀赋的差异，相比于中西部欠发达地区，东部发达地区的最优债务规模往往较高，债务的持续上升也更有可能给欠发达地区带来负面影响（毛捷和黄春元，2018）。结合目前的形势，笔者认为，地方政府的举债行为可能会对区域协调发展产生以下影响：

短期来看，欠发达地区显性债务加速扩张，发达地区隐性债务膨胀，对经济发展的正面影响类似。在不考虑偿债问题的前提下，举债意味着财源上升，财政支出增加，总能起到短期内促进经济增长、纾困中小企业、稳定居民就业的效果。也正是因为如此，疫情发生后，国家推出了一系列临时性的财政和货币政策，对于地方债券的发行规模管理也有所放松，地方政府进行大规模筹资投入疫情防控和复工复产。2020年，我国各地区地方债规模普遍上升，但地区强异质性仍存在。如图4所示，笔者用人均GDP衡量经济发展程度，用负债率衡量相对债务高低，发现经济发展程度越高的地区，政府的显性债务负债率明显越低。这一分布特征与地区人均社会保障支出的分布特征非常类似。由于国家重视中西部地区发展，多次强调加快中部地区崛起和西部大开发战略，因此对于这些地区财政支持的力度也较大。然而，与此同时也能看出，以隐性债务作为统计口径时，越是欠发达的地区，隐性债务的负债率将会越低。将两者合并来看，广义债务率与地区的经济发展水平没有表现出明显的相关关系。需要说明的是，这一特征并不是疫情之后才有，对比2019年及之前的情况，可以发现广义债务率一直不随人均GDP的变化发生趋势性的变化。这也就是说，如果仅仅考虑短期正面效应，那么政府债务的投入规模在不同经济发展程度地区应该是类似的。

图4 债务率与区域经济发展的相关关系

长期来看，欠发达地区债务风险积累更快。当考虑到长期偿债、挤出效应等问题时，地方政府债务就不是越多越好，而是存在最优规模。研究表明，地方政府显性债务的最优负债率规模大致在20%——25%之间（刘穷志和崔邦，2022），我国目前显性债务负债率均值为25.35%，已经处于最优规模的右侧，欠发达地区更是如此，中部和西部地区显性债务最优规模分别被测算为23.3%和20.1%，目前大多数中西部地区债务早已达到并远远超过该水平，再增加很可能带来负面影响。地方政府债务的主要隐患体现在对个体投资的挤出和偿债风险上。从目前的形势看，地方政府财源主要是税收收入和政府性基金预算收入。也就是说，地方政府想要偿债，也必须从这两个方面入手增加财政收入。然而，欠发达地区在这两个方面均处于劣势。

在税收收入方面，欠发达地区的产业结构尚待优化，大企业数量少，税源不足。在政府性基金预算收入方面，这一收入最主要的组成部分就是土地使用权出让收入，多年来，地方政府的土地财政问题也屡屡引起社会关注。它能成为地方政府重要财政支撑的大前提是房价的持续高企。自房地产市场改革以来，我国房地产市场高速发展，房价更是急剧上涨，为地方政府扩大债务规模提供了良好的抵押保障。但2021年下半年以来，二三线城市房地产市场开始加速收缩，房价下跌，无法再为地方政府提供充足的财源保障。违约风险加大，偿债压力上升也就成为这些地区更突出的现实问题。从这一角度出发，欠发达地区的债务风险将明显高于发达地区。

总体而言，结合目前的经济形势分析，地方政府举债在短期内对各地区的影响效果是类似的，但从长期看，欠发达地区的债务风险更高，地区间差距也可能会因此加大。值得强调的是，在上文的分析中，讨论的大多是地方政府债务和各地区经济发展之间的关系。但统筹区域发展不是简单地要求各地区达到相同经济发展水平，讨论区域协调发展更不能只看经济发展程度是否一致。事实上，地方政府债务与地方政府财政支出紧密联系在一起，其高低不仅影响经济生产，也会波及到地区公共服务等多个方面。

防范地方债务风险，促进区域协调发展的政策建议

接下来，要防范地方债务风险，促进区域协调发展还需注意以下几点。

优化债务结构，重点化解欠发达地区债务偿付风险。应当积极采取债务重组与债务置换等手段，将短期、高息债务置换为更长期的债务，暂时减轻偿债压力，为接下来发展经济和提高财政偿还能力争取时间。

关注欠发达地区房地产市场，应对财政收入快速下跌问题。随着非一线城市房地产市场遇冷，土地出让收入减少成为欠发达地区财政面临的一大困境。不仅如此，随着房价持续下跌，银行对于这些地区地方政府偿债能力的预期自然下降，违约风险可能提前发生。应当密切关注这些地区的房地产市场，采用合理的市场化等手段调整政府债务结构，借机破除地方政府对于土地财政融资渠道的依赖，鼓励地方政府将重心更多放在促进经济发展上。

落实主体功能区战略，适当转移杠杆。我国一直坚持实施主体功能区战略，不要求所有地区统一经济发展模式和速度，但强调民生保障水平和居民生活质量的普遍提高。站在这一角度，应当适当将中西部地区保障民生支出的杠杆转移至中央政府，增发专项国债，减轻地方政府负担。

规范融资渠道，加强预算管理，避免发达地区隐性债务盲目持续扩张。从上文的分析中不难看出，融资平台已然成为发达地区政府融资的重要手段。尽管发达地区经济实力更雄厚，未来人口和经济的集聚力更强，债务风险更低，也应当规范融资渠道，将已有的隐性债务纳入预算管理，避免隐性债务成为地方财政的“黑箱子”。同时，加强预算管理，在新增债务时强调规划意识、责任意识，避免新官不理旧账、债务盲目持续扩张的问题。

提升财政资金使用效率，提高财政支出乘数。正如一家企业或个人想要实现收入的可持续增长，避免债务风险，借新还旧的方法始终只能解一时之困，必须不断创造新的财富，让自己“富起来”才行。要防范化解金融风险，促进区域协调发展，最本质的解决方法也是要将财政支出落到实处，解决实际问题，提升资金使用效率，提高财政支出对经济增长的撬动力，不断加强各地区市场主体活力，发挥各地区比较优势，形成优势互补、高质量发展的区域经济格局。