关于农村食品小作坊食品安全问题及对策研究——以华亭市为例

张红妮，程超*，王春霞

1. 平凉市食品检验检测中心（平凉 744000）；2. 华亭市市场监督管理局（华亭 744100）

食品小作坊是中国饮食文化的传承者，其生产的食品除地方特色饮食小吃外，还有满足群众日常生活饮食需求各类食品，可以说食品小作坊一头连着就业，一头连着民生，一头连着市场，一头连着文化。从经济发展多样性而言，食品小作坊是个体私营经济蓬勃发展的产物；从食品行业自身发展而言，食品小作坊规模小、生产经营设备要求不高、经营灵活，极大方便了广大人民群众的饮食需求，是大中型食品生产加工企业的有益补充。

食品小作坊规模小经营主体多，生产的食品质量与安全很大程度与小作坊经营者的食品安全意识有关，对华亭市12315关于食品安全的投诉举报分析发现，关于食品小作坊食品安全、操作环境、卫生条件投诉举报占58%，城市主城区内食品小作坊在市场监管部门日常监管、小作坊经营者守法经营、消费者维权意识、社会媒体第三方监督等因素的综合作用下，食品安全问题在矛盾的不断出现、消解、平稳到新的矛盾再出现的过程中食品安全整体稳步提升。

受制于我国经济发展不均衡因素影响，食品小作坊作为民生工程的重要板块将会长期存在。西北地区农村在社会化进程中存在年轻劳动力流失严重、常住人口留守老人儿童多、经济水平相对靠后、食品安全意识淡薄等问题，农村食品小作坊呈现出生产产品集中、产品受众集中、经营地点集中3个显著特点，但同时又存在食品安全制度落实不到位、小作坊卫生安全意识淡薄及基层监管力量薄专业性不强的问题，如何精准发力实现农村食品小作坊的食品安全保障工作是食品安全链上的重要板块。以华亭市农村地区食品小作坊为例，浅谈如何加强农村地区食品小作坊食品安全监管工作。

1 华亭市农村小作坊基本情况

华亭市辖7镇3乡、1个省级工业园区、1个街道办，101个村、26个社区，有汉、回、满、蒙、侗、彝、布衣、朝鲜等15个民族，截至2021年底常住人口17.92万人，其中城镇人口10.68万人，占常住人口的比重59.59%，农村人口7.24万人。

全市现有食品生产经营单位2 088户（食品生产9户、食品经营1 220户、三小[小作坊、小餐饮、小摊贩]食品859户），其中，食品小作坊295户，城区187户，农村108户，全市农村食品小作坊从业人员401人。农村食品小作坊有3个突出的特点。一是食品小作坊各乡镇内分布集中。全市108户农村小作坊，分布在全市10个乡镇，每个乡镇食品小作坊6～12户，集中于各乡镇主街道。二是食品小作坊生产类别范围集中。对各乡镇食品小作坊生产食品种类统计分析，各乡镇食品小作坊经营户集中于粮食加工品（发酵面制品、生湿面制品）及食用油，个别乡镇有1～2户酱卤肉生产小作坊。三是食品小作坊消费受众范围集中。各乡镇街道内食品小作坊经营时间普遍在6～10年，各食品小作坊生产点内消费人群集中稳定。

2 华亭市农村小作坊食品安全现状

食品小作坊食品安全共性突出问题有：食品安全问题的隐蔽性，从食品的外观不一定能看到食品安全问题，但产品内部有无违禁添加剂、超限量添加、重金属污染等要通过专业实验室检测才能判定，消费者无法通过产品外观判断来指导消费行为；食品安全危害具有滞后性[1]*，食品中的有毒有害成分对消费者带来的伤害是不是即时，特别是非法添加、重金属污染等，调查处理过程不易调查取证；食品安全风险控制的艰巨性，受制于全国范围内东西经济发展的巨大差异，食品安全问题及食品安全风险防控在人力、物力、财力方面差异较大，全国统一标准的食品安全建设还要经历很长的发展阶段[4]*。具体到华亭市农村食品小作坊存在显著问题有以下方面。

2.1 食品小作坊从业人员食品安全意识不强

对华亭市农村区域内208名食品小作坊从业人员调研问卷分析，82%的食品小作坊经营者对食品小作坊生产经营过程中落实的食品安全制度（健康体检制度、进货查验记录制度、检验制度等）不清楚、不了解，只是按照传统的加工方式进行生产销售，从业人员提高食品质量安全水平的意识薄弱。

2.2 食品小作坊生产经营卫生条件差

对华亭市农村地区食品小作坊生产经营点走访调研，食品小作坊生产点95%无操作功能区分隔，92%生活区生产区混合，90%操作未落实消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通风、防腐、防尘、防蝇、防鼠、防虫和洗涤及必要存放垃圾和废弃物的设备设施。

2.3 食品小作坊制度落实不到位

92%农村食品小作坊从业人员对索证索票、进货查验、生产销售台账等制度落实上不到位，食品安全资料盒内仅存少量的票证和许可证等文件，发生食品安全问题后食品进货及来源追踪不能有效开展。

2.4 食品小作坊接到投诉举报频率低

综合对华亭市12315投诉举报数据分析显示，在食品小作坊食品安全方面投诉比重占55%，但是关于农村食品小作坊的投诉仅占总数的3%，消费者与经营者没有相互牵制力造成农村食品小作坊改观变化慢。

2.5 农村食品小作坊信息公示制度不完善

突出的问题存在三个方面：一是各乡镇内均有1～3户的食品小作坊存在无证经营；二是获得许可的农村食品小作坊经营点对许可证及食品添加剂使用等公示不明显，95%的农村小作坊经营户都将许可证票据等资料放在文件盒内，食品添加剂使用管理信息不到位；三是农村食品小作坊对产品信息无标识，98%农村食品小作坊经营者对生产产品的生产日期、保质期、生产者信息无标注，消费者不能获取有效的产品信息，只能凭外观形状及生活经验上对产品购买及保存。

3 农村食品小作坊问题原因解析

农村食品小作坊具有一般食品安全具有的共性问题外，还有其鲜明的特点，究其原因主要体现在以下方面。

3.1 农村食品小作坊从业者素质能力偏低

食品小作坊缺乏集约化的管理是食品安全链条上最难以控制的一个环节。对农村小作坊从业人员调研问卷显示，70%年龄在35～45岁，学历集中在初中文化程度，年龄和文化程度造成农村地区食品小作坊从业人员整体食品安全知识层次低，对易于造成食品安全问题关键控制点掌控不到位，食品安全主体责任意识不强，没有为提高小作坊食品安全工作增加措施方法。

3.2 农村食品小作坊的市场调节能力弱

食品是自然经济中最基本的资产，食品小作坊生产者详细掌握食品的质量安全状况，而消费者只能从政府部门、广告或媒体中获得一些产品信息，信息内容不全面及信息传达的滞后性，导致农村食品小作坊食品安全存在严重的信息不对称[3]*。而食品安全问题的出现主要是由于食品经营者、消费者、监管部门之间信息不对称引起的市场失灵[9]*。食品在市场的消费中既是经验品，又是信用品，一般来讲食品可以依靠市场本身的调节能力来解决，食品质量安全较好的经营点能够长期发展，而食品质量安全差的经营点则淘汰，这在农村食品小作坊的食品安全问题的调节中作用微乎其微，因为长时间的经营模式、基本稳健的消费人群没有形成食品小作坊经营点与消费者、消费者与监管者、监管者与经营者三方的良性市场互动，依靠市场调节食品安全带能力弱[8]*。

3.3 农村地区食品小作坊发展水平较低

全国范围内食品小作坊管理提质增效明显的青岛市、银川市、佛山市、中山市、鄂尔多斯市等先后通过成立食品小作坊集中加工区，通过生产、检验、运输集中的方式有力提升食品安全水平[2]*，但是对于农村地区食品小作坊散、小的特点来说并不适用，以华亭市农村为例，各乡镇户籍数在350～2 400间，人口数在6 000～25 000区间内，常住人口不足户籍人口的1/3，大量留守老人与儿童，食品小作坊消费人群单一、经营范围单一、经营方式单一，在农村地区通过集中加工区或者食品安全示范街等方式促进食品小作坊的提质升级难度较大，只能以最基本的监管模式严守食品安全底线。

图1 华亭市食品小作坊从业人员学历分布图

图2 华亭市食品小作坊从业人员年龄段分布图

4 加强农村食品小作坊食品安全工作对策建议

根据《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》中指出，推进市场监管公平统一，要健全统一市场监管规划，强化统一市场监管执法，全面提升市场监管能力。对食品药品安全等直接关系群众健康和生命安全的重点领域，落实最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责。食品安全的监管要让市场在资源配置中起到决定性作用和市场主体间的有序的充分竞争，监管部门要履职到位，经营者要落实主体责任，同时还需要社会各方面的齐心协力[9]*。不管是从提升食品质量安全的考量，还是立足地域整个食品产业链发展的规划，农村地域食品小作坊是食品安全工作领域问题较多的一个版块，亟需从多个维度规范管理。消费者、监管者、经营者要在三方共同推进下提高农村食品小作坊的食品安全水平，让监管“有形的手”释放出更大能量，让媒体“千里眼”发挥大作用，让消费者“食安前哨”作用更加突出。

4.1 从政府监管者层面，构建完善的法律法规及标准体系及基层人员培训

4.1.1 构建完善的法律法规及标准体系

甘肃省目前除《食品安全法》及《甘肃省食品小作坊小经营店小摊点监督管理条例》外，再没有关于食品小作坊许可条例、食品小作坊食品品种范围及相关标准等法规条例及食品小作坊生产规范的相关地方标准，在法治体系建设过程中，有关法律条例和地方标准在保障食品安全过程中具有重要的作用，因此建议省、市一级的市场监督管理部门对食品小作坊许可、生产加工规范制定及高风险食品小作坊生产类别制定有关条例及地方标准，架构起食品小作坊食品安全监管工作的骨骼结构，支撑食品小作坊产业的发展。

4.1.2 加强基层监管人员业务能力培训

加强对基层监管人员多层次、多方位及专业化的培训，明确监管职责，提高执法人员的监管能力和办案能力，以查促学、以案促训，提高培训的实用性，采取定期考核、季度评卷等方式提高基层监管人员的办案能力水平。

4.2 从基层监管层面，强化农村食品小作坊监管方式方法的创新性

食品安全在一定程度上可以通过市场自身的调节作用实现，但这种调节仅对大企业有比较好的效果，对于小作坊的食品安全则还需要政府的宏观调控和管控来规范食品市场的行为[5]*，基层监管部门履行农村食品小作坊监管职责，应巧用力借活力的方式加强农村食品小作坊的食品安全监管工作。

4.2.1 发挥好基层乡镇府食安办的综合协调作用

乡镇的食安办具体负责食品安全工作的综合协调，安全管理是各乡镇人民政府一个重要工作板块，各乡镇市场监管所要通过配合乡镇人民政府每月开展的安全检查及季度安全生产会议等方式，开展食品安全监督检查及食品小作坊食品操作规范知识讲解及食品小作坊的现场指导（表1以生湿面制品加工作坊为例），重点对食品安全风险高的品种加强食品安全关键控制点食品安全操作规范的讲解，引导经营户重视食品安全，逐步提高食品安全水平。

4.2.2 发挥好食品安全快检及食品监督抽检的震慑力

食品安全快检及监督抽检是保障食品安全的技术支撑力量，各县级市场监督管理部门要在制定年度食品安全快检及监督抽检计划时要针对性对各乡镇分批次开展快检及抽检，通过专业人员的现场采样检测及食品安全检测实验室专业化实验室检验，对农村食品小作坊经营者形成有效的震慑力。

4.2.3 发挥好乡镇农村公示栏的公示警告作用

农村地区留守老人留守儿童多，对智能手机不会用、食品安全抽检科普信息通过网络关注很少，农村就要用最适合农村的原始方式，通过基层监管部门在食品安全日常监督检查和专项检查中发现的问题处罚及整改落实情况，采用传统的红黑榜张贴于乡镇街道公示栏，让乡镇街道上的固定消费人群去了解到其经常消费点的食品安全状况，倒逼农村食品小作坊经营者提高食品安全水平。

4.2.4 发挥好乡镇集会及大型活动的食品安全知识宣传力

各乡镇每月有8～9次左右赶集日，在集会日乡镇食安办与基层市场监管所可联系开展食品安全科普宣讲，面对面讲授群众特别是留守老人儿童碰到食品安全问题如何维权、食品安全消费注意事项及家庭厨房预防食物中毒的措施，提高基层群众的食品安全水平。

4.2.5 发挥好农村食品小作坊提档升级的示范带动力

引导农村食品小作坊有改造意愿的经营户通过生产经营点功能区分隔、票据规范、产品检验、公示信息等方式升级改造，打造成乡镇街道食品安全放心示范店，通过评先选优挂牌，以点带面引导其他食品小作坊经营主体的提档升级改造工作，提升农村食品小作坊颜值，增强农村食品小作坊的发展实力。

4.3 从社会层面，加强农村食品安全社会共治水平建设

4.3.1 增强食品行业协会对农村食品小作坊的引导力

食品行业协会作为联接政府和市场之间的桥梁，是规范食品生产中的行为，食品行业发展的引导者，仅将食品安全问题归结于政府监管的不到位是不科学的，食品从生产到成品要经历原料采购、生产加工、贮存销售等，涉及的环节多，对食品安全的影响因素是多方面的，通过数据现实农村食品小作坊在行业协会的入会率为0，这也客观反映出农村食品小作坊食品安全的薄弱地位，通过多元渠道积极引导农村食品小作坊加入行业协会，发挥出行业协会的规范引导作用。

4.3.2 增强新闻媒体对农村食品小作坊的关注度

在全域食品安全工作规划中，适当增加农村食品安全的关注，新闻媒体可以通过乡村文化大舞台、乡村旅游文化节、乡村农家等形式对农村的特色食品小吃进行宣传推广，同时对食品小作坊的食品安全形成有力的监督。

4.3.3 增强教育部门的食品安全影响力

各乡镇学校在每年的课程设置上，可为不同年龄段学生分层次开展1～2次食品安全的科普宣讲，将食品安全知识通俗易懂地讲解给学生，学生能够把食品安全知识食品营养健康的概念植入心底，从小做保障食品安全的践行者。

5 结语

食品安全是事关每个家庭、每个人的重大基本民生问题。食品小作坊对于农村生活的便捷是不言而喻的，但西北地区受制于经济发展水平食品小作坊存在的问题也是显而易见的。通过完善食品安全监管法律条例及地方标准、强化创新基层市场监管部门农村食品安全的监管水平、加强社会层面农村地区食品安全的共治水平，是实现农村地区食品安全形势持续稳定向好的根本基础。总而言之，通过基层监管部门、消费者及食品小作坊从业者的共同努力，让农村食品小作坊在保障食品安全的基础上，为解决就业、增加收入方面发挥更大的效能。