乡村振兴背景下社会组织参与乡村治理的困境及优化路径研究

作者简介：万徐（1998-），女，汉族，江西九江人，在读硕士，研究方向为公共政策分析。

摘要：实施乡村振兴战略是解决“三农” 问题的总抓手，也是实现农业农村现代化的总目标。治理有效是乡村振兴战略总体要求的重要组成部分，关系到乡村振兴效果，需要多元化、专业化的社会组织加入。文章从现代社会组织在乡村治理中具有的价值和功能出发，认为社会组织在提供公共服务、倡导公共政策、建设社会资本、捍卫社会价值等方面发挥实效，但从实践来看，社会组织参与乡村治理仍面临着多重挑战。为此，文章针对性地提出：健全相关法律规范，科学定位治理新主体；发挥政府元治理作用，扮演长者领导角色；拓展社会组织治理领域，推动社会组织融入乡村；因地制宜创新治理机制，数据赋能提供精准服务的优化路径，以期为乡村治理体系建设提供经验借鉴。

关键词：社会组织；乡村治理；乡村振兴

文章编号：1674-7437（2023）12-0022-03     中国图书分类号：D422.6；D632.9      文章标识码：A

党的二十大报告强调“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村 ”，并提出了全面推动乡村振兴的新要求[1]。2021年7月1日，习近平总书记代表党和人民庄严宣告：“经过全党全国各族人民持续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，乡村治理由过去以扶贫为主导转为以振兴为核心[2]。”这一重大转变，对基层政府治理能力建设设立了新的标准。同时，在乡村振兴总体要求下，社会组织规模日渐壮大，逐渐呈现“大社会、小政府”的治理格局，新征程中的社会组织无疑是乡村建设的重要参与者，乡村治理的主体建设者。从已有研究来看，当前学界通过构建理论模型，结合个案特点从实证的角度对社会组织参与乡村治理的角色定位、现实困境开展了系列研讨，但仍存有一些领域的空白。一是聚焦城市社会组织作为研究主体，对农村社会组织和城乡比较研究关注较少。二是欠缺研究困境与对策的整体视角，局限于片面性的描述。三是少有学者研究社会组织与乡村治理对象的互动关系。因此，研究乡村振兴背景下社会组织在乡村治理中具有的价值和功能，探寻其赋能乡村振兴的路径，是推动我国乡村振兴战略的重要组成部分。

1   社会组织在乡村治理中的价值与功能

1.1   公共服务的提供者

每个公民都公平享有大致均等的公共服务是共同富裕的切实要求，但公共服务供给水平与群众需求水平不適配的矛盾在农村地区愈发凸显。社会组织参与公共服务的提供，在弥补政府供给不够完善的基础上既能够增质提效，又能推动城市与乡村之间基本公共服务的均等化，从而满足农村群众多样化、多层次的公共服务需求。通过联合政府、市场化运行、自主服务三种方式向农村提供公共服务，形成科学合理、运行有效的乡村公共服务供给体系。切实增强农村经济发展能力、提高村民自治能力，推进安全乡村建设、促进生态文明建设、传承优秀传统文化。

1.2   公共政策的倡导者

在公民于社会之间链接沟通渠道，在社会与国家之间架起交互桥梁，是社会组织作为公共政策的倡导者扮演的重要角色。这就要求社会组织基于自身利益与特点，采取合理有效的政策倡导方式和策略，介入政策全过程运行，在这一过程中实现传递自身价值理念，反映人民群众真实需求、传播社会正能量的目标。因此，社会组织政策倡导策略是社会组织为达成倡导目标而选择和运用的一整套特定的方式和方法，一是社会组织在与村“两委”连续的交往与互动中，影响农村治理政策的方向、内容与执行，并不断调试和补充政策。二是积极宣传引导公众、企业、媒体等利益主体推动农业、农村、农民工作方针政策深入农村治理领域，以弥补政府制定政策的不足、提高公共政策科学化和民主化水平，让群众所接受并顺利贯彻实施。

1.3   社会资本的建设者

社会资本越匮乏的地方，地区治理各方面成效就越低，反之，社会资本越富足的地方，社会关系网络互动也会频繁、群众自治有序、各类组织活跃，地区经济发展态势也更强劲，社会建设水平、环境治安水平、志愿服务水平也就更高。具体来说，一是社会资本是发展乡村集体经济、巩固脱贫攻坚、推动产业兴旺的可靠资源。二是社会资本以村规民约为依托推动乡风文明建设，凝聚农村公共精神和公共秩序助力乡村治理有效。可以说，新时代乡村振兴背景下，党和国家建设美丽乡村的一系列重大部署，就是要凝聚起社会组织全方位深层次建设社会资本这一中坚力量，进而培育现代乡村社会资本壮大和农村社会的繁荣稳定。

1.4   社会价值的捍卫者

随着价值观念的多元化发展，民众的精神需求和理念也呈现出多样化的态势，从而引发乡村治理领域的诸多问题。社会组织作为乡村文化建设和治理的重要主体，具有非营利性、非政府性和社会性的特征，在捍卫乡村社会价值、改善基层干群关系、推进平安乡村建设发挥着不可替代的作用。一是依靠村规民约，践行社会主义核心价值观、培育乡风文明、助力法治乡村建设。二是反映农民需求、传达基层政府意见，调节化解群众与政府、群众与群众的矛盾纠纷，维护社会稳定。

2   社会组织参与乡村治理的主要困境

2.1   制度规范不明确，公众认同度不高

社会组织参与乡村治理发挥其有效能动性的前提是规范的制度和成熟的的运营机制。目前，我国已有相关社会组织管理的文件重在规范社会组织的登记管理问题，例如《社会团体登记管理条例》，这些条例虽然解决了社会组织运行的合法性问题，但未具体划定社会组织参与农村治理的权利、义务和内容，导致公众、社会、政府对社会组织参与治理的行为存在认知偏差，社会组织公信力不足的问题。具体表现为，一是政府管理部门自身认识错位，政府全盘掌管社会公共活动的观念普遍存在。二是农村社会组织自身认识不足，农村社会组织在资源上依然依靠政府部门，缺乏自身独立性。三是村民对社会组织认可度不高，尽管各地社会组织日渐壮大，但质量确良莠不齐，少数非法社会组织恶意破坏农村治理生态，肆意消极宣传社会组织负面信息误导公众认知。

2.2   资源配置不足，服务领域较窄

社会组织参与乡村治理领域仍然局限于公共基础设施建设、民生保障、教育医疗等基础领域，在生态保护、文明建设等其它领域参与较少，社会组织的作用遇到特殊情况才能发挥。究其深层次原因是社会组织参与乡村治理的资源配置不足，一是缺乏社会组织专业人才。农村人口老龄化和青壮年外出务工让本土可利用人才资源有限，而农村工作特性又难以留住外聘人才。二是缺乏建设资金。资金是维持组织正常运行和发展的活水，但社会组织资金来源单一，对政府依赖严重，资金投入无法满足乡村治理资金需求。三是数字资源赋能不足，数字技术作为城市治理的支撑在社区治理领域效能显著，但农村地区数字设施落后无法满足数字化建设而极大缩减了探究乡村治理的可能性。

2.3   内部困境掣肘，发展活力受限

乡村振兴背景下，社会组织自身建设的内部困境日益凸显、发展活力受限。一是自身组织建设能力欠缺。制度健全、分工合理、职责明晰的组织体系即是社会组织健康发展的基础也决定着社会组织参与乡村治理的项目经营质量。当前，社会组织缺乏协调整合能力，内部组织人员分散化，组织与组织间差距较大，没有建立起完善的组织运行机制、管理机制、监督机制和决策机制，工作能力和工作效率低下，严重阻碍了社会组织公益性的发挥。二是管理体制不健全。各职位的权责对应既需要设立规范的章程管理制度还需建立健全完善的组织架构，组织内部的权力能否顺畅运行在很大程度上取决于管理制度与内部监督能否相辅相成。乡村治理中运行不规范、不健全、不顺畅等问题成为社会组织发挥资源动员能力和专业服务水平的极大掣肘。三是组织内部成员流动性大。频繁的人员流动不仅阻碍社会组织持续健康发展而且极大削弱社会组织参与乡村治理的效力。

2.4   忽视村情村貌，治理效能欠佳

一方水土养一方人，治理方式也是如此，当前许多社会组织“依葫芦画瓢”参与乡村治理工作，参与方式单一、发展方式同质化，无法发挥社会组织参与乡村治理效能。具体表现为：一是社会组织过分注重指标标准，对实际问题研究较少。由于政府在向社会组织购买服务时设立了一系列的标准和检测指标，因此，多数社会组织浮于问题表面唯指标论、唯数据论，忽视各地自然禀赋、文化差异、自治礼法等。二是由于科层制的影响，政府购买社会服务的内容、方式、对象都有明确的规定和严格的监管指标，这也使得无法结合各村村情的特点和实际需求差异开展特色治理，指标缺乏弹性，挫伤了乡村基层政府的自主性和农村社会组织的发展活力。

3   社会组织参与乡村治理的优化路径

3.1   健全相关法律法规，科学定位治理新主体

健全社会组织参与乡村治理的相关法律法规，确立社会组织参与乡村治理的主体地位，肯定社会组织在乡村治理中发挥的重要作用是促进社会组织发展的先导环节[3]。一是全面贯彻党的二十大关于“乡村治理体系”的新要求，全方位、深层次地更新与社会组织相关的法律条例，明确规定社会组织参与乡村治理的权利与义务、内容和程序等，让完善的法律法规为其保驾护航。二是分类管理社会组织，科学制定社会组织参与乡村治理的具体规范。引进多元的社會组织发展模式助力提升乡村治理效能。同时，政府部门应全面更新乡村治理理念，树立多方参与、共同治理的乡村治理新思维，为社会组织发展赋权、为社会组织参与乡村治理增能。

3.2   发挥政府元治理作用，扮演长者领导角色

社会组织持续健康发展、高效参与乡村治理发展的首要条件便是政府转变自身职能，优化自身与社会的关系，按发展趋势因势利导[4]。一是政府应厘清自身角色，积极充当“元治理者”。以社会服务职能为主，放松社会管理职能，赋予社会组织参与乡村治理更大的自主权、自治权。同时，按照乡村治理现代化的要求，建立领导干部联系乡村、党员干部联系网格、村党组织成员联系农场、党员联系农户的治理互动网络。二是基层政府要强化合作理念，积极搭建治理平台。坚持以人民为中心的思想，强化政社合作理念，主动搭建共建共治共享的乡村治理平台，始终从群众中来到群众中去，扮演好服务型基层政府角色。三是各级政府应该加大对社会组织的支持力度，提供政策支持和资金扶持，鼓励社会组织发挥其独特的优势和功能。

3.3   拓展社会组织治理领域，推动社会组织融入乡村

乡村治理领域是社会组织参与乡村治理发挥效能的广阔舞台，因此，要不断拓宽社会组织参与乡村治理的领域，让社会组织不仅进入乡村，更重要的是融入乡村。一是加强顶层设计，定位好社会组织参与乡村治理的领域、内容和形式，规范其在乡村治理实践的活动范围、权力边界、治理手段，防止不良社会组织打着治理的旗号以不合规的手段侵入农村从事非法活动。二是社会组织要贯彻服务理念、民本理念，坚持可持续发展理念。社会组织是具有自身价值目标和特殊利益诉求的独立治理主体，切忌一昧迎合市场需求不顾长远目标，采取竭泽而渔的发展方式，更不能为获取政府支持而只对政府负责，不对群众负责，丧失自主发展内生动力。要兼顾短期治理效果和乡村持续健康发展的目标，创新治理领域和方式，实现社会组织在规范活动中维护群众利用，在壮大服务领域中发挥慈善功能。

3.4   因地制宜创新治理机制，数据赋能提供精准服务

社会组织参与农村基层治理既需要多角度融合、多学科思考，把握整体与部分关系，还要考虑结构与行动的互动关系，协同基层政府、村“两委”、村民、村庄精英以及村庄外部力量等多元主体参与到乡村治理[5]。具体来说，一是搭建乡村治理大数据平台，建立社会组织数据库。一方面，以村为单位建立横向数据库，提取建设共性对比发展特性。另一方面，以各村时间发展为轴建立纵向发展对比，提供历史沿革经验和发展启示。二是因地制宜找准特色，创新社会组织参与机制。通过构建多层分类服务机制，实现服务与需求的精准对接，更好发挥社会组织资源链接者的角色。三是构建社会组织融入机制。可从社会组织和乡村发展的价值耦合与文化认同出发，将农村风俗习惯、文化理念融入当地社会组织的价值观、管理制度、运行机制，充分实现社会组织价值理念与乡村传统文化的契合。

4   结束语

共建共治共享的社会治理格局表明了多元主体参与社会治理的重要意义。因此，不论是基层政府、社会组织、还是农村村民，既要积极主动接纳社会组织参与乡村治理，为实现乡村善治、促进乡村发展蓄力，还要全方位、深层次激发各主体的活力，才能有效实现政府、社会、村名之间的良性互动、共同发展，有效提升乡村治理效能，奠定乡村振兴发展的坚实基础。

参考文献：

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022．

[2]中国共产党新闻网.在中华大地上全面建成了小康社会——论学习贯彻习近平总书记在庆祝中国共产党成立一百周年大会上重要讲话[EB/OL].（2021-07-04）[2021-07-04].http：//cpc.people.com.cn/n1/2021/0704/c437893-32148024.html.

[3]刘秀芳，刘小文.乡村振兴背景下社会组织参与社会治理：基础、困境与优化路径[J].贵州民族大学学报（哲学社会科学版），2021（05）：54-70.

[4]韩青.元治理视角下社会组织参与乡村治理的困境与对策[J].乡村科技，2021，12（21）：16-18.

[5]于健慧.社会组织参与乡村治理：功能、挑战、路径[J].上海师范大学学报（哲学社会科学版），2020，49（06）：18-24.