乡村振兴的治理体系构建

□梅黎明

(中国井冈山干部学院,江西 井冈山 343600)

习近平总书记指出:“全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”[1]“没有农业现代化,国家现代化是不完整、不全面、不牢固的。”[2]P290乡村是国家有机生命体的细胞,是广大村民生产生活的空间场域,有效的治理是乡村社会和谐稳定的基石。[3]农村任务之艰巨,主要在于农业发展;农村任务之繁重,主要在于基层治理。

“当前,我国城乡利益格局深刻调整,农村社会结构深刻变动,农民思想观念深刻变化。这种前所未有的变化,为农村经济社会发展带来巨大活力,同时也形成了一些突出矛盾和问题。”[4]加强和改进乡村治理,是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党中央明确,实施乡村振兴战略的总目标是农业农村现代化,总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。可见,农业发展的实现与基层治理的完善,不仅是全面推进乡村振兴的重要目标,更是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。发展是治理的动力,治理是发展的保障。若发展迟滞,则治理乏力;若治理无序,则发展失能。

一般地,治理的实践由五个基本元素构成:主体、对象、目标、内容和规则。治理主体,是治理行为的发出者,治理对象是治理行为的接受者,治理目标是主体和对象的共同利益,治理内容是现状与目标之间的“差”,治理规则是关于主体和对象互动方式的规范。在任一给定的治理框架下,主体、对象、规则具有相对稳定性,而目标和内容是动态变化的。对照乡村振兴的五个方面工作,治理也应有不同侧重。

一、聚焦高质量发展,推进产业振兴

习近平总书记强调:“产业振兴是乡村振兴的重中之重,要落实产业帮扶政策,做好‘土特产’文章”[5]。这不仅阐明了产业振兴在乡村振兴中的战略意义、独特作用,更明确了主攻方向、具体抓手。产业振兴之所以是乡村振兴的重中之重,一方面是因为业兴则人旺、人旺则业兴,另一方面是因为乡村天然缺乏现代化产业的要素支撑。产业振兴是乡村振兴的切入点,产业振兴的治理就在于让这个“切入点”要“切”得更准,就要“切”在“土特产”上;让这个“土特产”要做得好,并有效引导产业要素双向流动、有序流通。

(一)做好要素流通治理,巩固“土”的根基

“土”明确了产业振兴的“主阵地”在乡村、在农村、在农地,在最贴近群众的土地上。传统上,农村农业生产一般呈现劳动密集而资金不富集、人力多而人才不多、投入高而效益不高的特征。要巩固乡村产业之“土”,就必须做好产业要素流通治理。既要引导项目、资金、人才、技术下乡进村,解决“做得出”的问题;也要帮扶乡村产品、服务进城,解决“卖得掉”的问题。以产业要素更健康流通,有效破除不同程度存在的“城乡分离”“城乡分界”“城乡分割”“城乡分裂”等深层问题,切实促进城乡融合发展、一体化发展。

(二)做好产业布局治理,彰显“特”的优势

“特”明确了产业振兴的“拳头产品”在于市场定位准确、市场预期良好。传统上,农业生产一般具有主体分散、内容同质、产出同期的特点,农户各自劳作,同时种植同类作物(养殖同类畜禽)并基本同时收获(出栏),未能捕捉消费市场实际存在的差类需求、错时需求。要彰显乡村产业之“特”,就必须谋划特色产业布局。一方面,要依托农业农村特色资源,充分尊重乡村产业传统、技艺传承等方面的实际情况,确保产业项目有人做、能做好;另一方面,要密切关注市场,客观把握需求,充分了解动态,及时跟进调整,确保产品卖得出、卖得好。

(三)做好融合发展治理,优化“产”的质效

“产”字明确了产业振兴的“最后一公里”在于产品的价值实现。传统上,乡村产业一般具有加工深度不够、产品附加值不高的特征。要提高乡村产业之“产”,就要做好“农头工尾”“粮头食尾”两篇文章。要深度开发农业多种功能、深入挖掘乡村多元价值、深化融合现代农业与先进制造业、现代服务业。聚焦打造产品、扩大产能、壮大产业、提高产值等关键环节,强龙头、补链条、兴业态、树品牌,推动乡村产业全链条升级,切实增强产品的市场竞争力和产业的可持续发展能力,真正让农业成为“有奔头的产业”。同时,要特别注重通过产业治理,努力避免农业产业“要么因能人带领而陷入被精英收割的泥潭,要么因缺乏致富能力而陷入难以发展的局面”[6]。

二、聚焦战略性支撑,推进人才振兴

功以才成,业由才广。习近平总书记强调,培养造就大批德才兼备的高素质人才,是国家和民族的长远发展大计。[1]农业农村发展,关键在人才。人才是第一资源,是强邦之本,是兴农之计。农业的发展靠科技,科技的进步靠人才。第七次全国人口普查结果显示,城镇居住人口占63.89%,乡村居住人口占36.11%,与第六次全国人口普查结果相比,城镇人口比重上升14.21个百分点。乡村居住人口减少,主要是因为有一定就业创业能力的人才向城市流动,留在乡村的多是公共事务参与度较低的留守儿童和留守老人。乡村人口的减少,一定程度上减轻了治理负担;但乡村人才的减少,也在一定程度上流失了治理资源。所以,人才振兴治理就在于扩大人才视野,健全人才培育、引进、使用、激励等方面的人才兴农强农政策体系,形成各类人才有效支撑农业农村发展的新格局,为全面推进乡村振兴提供强有力的人才支撑和智力保障。

(一)要强化宣传引导,形成真心爱才的氛围

惜才爱才,就要让农民成为体面的职业,让农业人才成为“体面人”。首先,各级党委政府要高度重视乡村人才工作,充分认识人才在乡村振兴中的重要作用,强化干部教育管理,以端正的态度对待人才、以暖心的态度服务人才。其次,要做好政策引导,积极畅通渠道、搭建平台,鼓励引导各类人才到乡村干事创业。再次,要充分尊重、重视乡村人才提出的意见建议,在推进乡村振兴和农业现代化建设中,注重对人才的调研,充分吸收采纳其提出的专业建议,让人才常发声、多发声、真发声、敢发声、想发声。尤其要认真对待人才提出的不同意见,深入研究分析,把专业性、操作性、可持续性统筹起来,不断提高乡村振兴工作的决策水平和决策质量。

(二)要细化队伍建设,完善悉心育才的体系

2021年12月,农业农村部印发实施的《“十四五”农业农村人才队伍建设发展规划》明确规定,坚持把人力资本开发放在首要位置,不断扩大人才队伍规模,努力提升人才队伍素质能力。要求到2025年,初步打造一支规模宏大、结构优化、素质优良、作用凸显,以主体人才为核心、支撑人才和管理服务人才为基础的农业农村人才队伍。这是全方位培养、引进、用好人才,加快推进乡村人才振兴的基本思路和主要举措。这也明确了农村人才队伍建设的发力点在于主体人才、支持人才、管理服务人才,主体人才包括农村基层组织负责人、家庭农场主以及农民合作社带头人等方面人才,支撑人才包括农业科研人才、农业社会化服务组织带头人、农业企业家以及农村创业带头人等方面人才,管理服务人才包括农业综合执法人才、农村改革服务人才以及农业公共服务人才等方面人才。

(三)要量化支持保障,健全倾心引才的机制

人的问题是基础性、根本性问题。人才资源是最宝贵、最稀缺资源。人才来不来,关键看保障,既包括工作保障,也包括生活保障。要吸引各类人才下乡、返乡、留乡,就要在支持保障上花心思、下功夫。2023年7月,农业农村部、国家发展改革委等九部委联合制发《“我的家乡我建设”活动实施方案》,要求倡导大学生毕业到乡、动员能人回乡、吸引农民工返乡、引导企业家入乡参与、支持和帮助乡村建设,健全县、乡、村服务体系,让各类人才想来、能来。要做好引才支持保障,首先要强化组织领导,统筹资源力量,因才制定方案,细化保障举措,强化协同配合,确保政策能兑现;其次要坚持实事求是,避免引才“非理性消费”,立足乡村实际,分区分类分级完善需求清单,确保人才来了用得上、留得住、干得好;最后要健全保障机制,为人才保障基本生活条件,解除人才的后顾之忧,为人才创造持续发挥价值的平台。

(四)要优化评价指标,畅通精心用才的渠道

要因才施用,在关键技术、重要装备、核心种源等领域,以及村庄规划、项目策划、建设施工、文化传承、产品营销等方面,发挥人才的独特优势。要因才配套,不断完善信息技术、生物技术、绿色环保、卫生健康等方面基础设施建设,以人才的力量,推动科技装备的引擎。要据才而评,建立贴合农业实际、符合农民认知的乡村人才评价指标体系,让人才摆脱“科研焦虑”,把论文写在广袤大地上,让农民群众作评判员。

三、聚焦一体化服务,推进文化振兴

马克思认为,人的本质“在其现实性上,是一切社会关系的总和”[7]P503。文化则是这“总和”的一个侧面。文化是人的主体性基点,是人的历史性依据,是民族的精神命脉。习近平总书记强调,“统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局,文化是重要内容;推动高质量发展,文化是重要支点;满足人民日益增长的美好生活需要,文化是重要因素;战胜前进道路上各种风险挑战,文化是重要力量源泉。”[8]P309-310文化自信是最基本、最深沉、最持久的力量。而当前,乡村公共文化服务总量不足、与城市公共文化服务质量差距较大,是乡村文化振兴面临的突出问题,文化振兴治理就是针对这些问题展开的。

(一)要充分认识文化振兴的重要意义

习近平总书记强调,“我们要坚持用大历史观来看待农业、农村、农民问题”[9]。在党的十九大报告中,习近平总书记指出,“一九二一年中国共产党应运而生。从此,中国人民谋求民族独立、人民解放和国家富强、人民幸福的斗争就有了主心骨,中国人民就从精神上由被动转为主动。”[10]这种精神主动,终结了那种看不起中国人、看不起中国文化的世界近代史。精神主动,以精神解放为基础;精神解放,以文化教育为前提。中国共产党自成立起,就注重文化宣传工作。井冈山斗争时期红军战士既要拿枪杆子,也要拿笔杆子。建立地方政权之初,就开展免费文化教育。如,1928年初的《遂川工农县政府临时政纲》第二十三条就提出,“由工会开办工人学校,由农民协会开办农民学校,由县工农兵政府开办高级的工农学校,以增工农平等的劳动知识和一般文化程度。”[11]P73中央苏区时期,党领导下的文化教育进一步繁兴。到“二苏大”召开时,中央苏区有列宁小学3052所,学生89710人;有成人夜校6462所,学生94507人。通过文化教育,革命根据地的群众知党爱党。同样在今天的乡村振兴战略中,无论是产业的发展、人才的引用,还是生态的改善,还是组织的巩固,都离不开文化的教导与敦化。

(二)要充分认识文化振兴的独特力量

习近平总书记强调,“要完善党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,让农村既充满活力又稳定有序。”[5]乡村治理体系,是三位一体、三治融合的有机系统。长期以来,乡村是中国最基本的社会组织形态,也是中国最基本的社会治理单元,更是中国最基本的社会文化空间。可以说,乡村文化,既是乡村治理的基础,也是乡村治理的结果。任何时代、任何形式的乡村治理实践,必须在根本上与乡村文化场景相适应、相结合、相促进,才能真正发挥作用而不被反噬。可以说,人类社会的一切治理都可以归结为最广义的文化治理范畴。从自治德治法治融合来看,德是法的基础,法是德的底线,而文化是德与法的载体。就自治而言,文化是村风民约的总和;就德治而言,文化是道德情操的外化;就法治而言,文化是法律法规的内核。

要特别注重德治,这是文化治理的重要内容。中共中央国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》强调,“坚持自治为基、法治为本、德治为先,健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制,强化法律权威地位,以德治滋养法治、涵养自治,让德治贯穿乡村治理全过程。”[12]我国农耕文明源远流长、博大精深,是中华优秀传统文化的根,“要在实行自治和法治的同时,注重发挥好德治的作用,推动礼仪之邦、优秀传统文化和法治社会建设相辅相成”[13]P260。从传统文化视角看,中国基层社会有着良好的德治传统,这种力量一方面来自于宗族长者的道德权威,另一方面则来自于熟人社会人与人之间的道德约束,它甚至构成了传统乡村社会稳定的治理基础。

(三)要全面把握文化振兴的任务要求

习近平总书记指出,“我国今天的国家治理体系,是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进,内生性演化的结果。”文化治理亦然,要移风易俗、倡导文明,更要尊重传统、顺应民意。首先,要找准当前乡村文化振兴面临的问题。当前的主要问题是乡村公共文化服务效能不够高。如,乡村文化阵地建设“中看不中用”,领导看得上、群众用不上;文化活动“上热下冷”,组织领导忙忙碌碌而群众反应冷冷清清;群众日常精神文化生活比较单调,群众想看的送不来,送来的群众不想看。其次,要把准群众真实文化需求。应深入研究乡村文化底蕴及传承脉络,深入了解乡村群众的积极文化偏好及文化消费习惯,尊重群众主体地位,发挥群众主体作用,因势利导、顺势而为,丰富乡村群众的文化生活。最后,要用准文化振兴资源要素。弘扬乡村优秀传统文化,用好乡村史志资料、用活乡村文化遗产,推动文化传承。优化城乡文化资源配置,完善农村文化基础设施及网络建设,增加农村公共文化服务总量供给。大力发展乡村文化产业,有序引入市场机制和市场力量,创造有利于乡村文化产业发展的市场环境,将乡村文化资源优势转化为发展优势。

四、聚焦关键性因素,推进生态振兴

人的生命特征之一是不断适应自然界、积极改造自然界,但人本质上是自然界的一部分。马克思认为,“人本身就是自然界的产物,是在他们的环境中并且和这个环境一起发展起来的。”[14]P38-39恩格斯提出,“我们连同我们的肉、血和头脑都是属于自然界和存在于自然界之中的。”[15]P384习近平总书记强调:“保护生态环境就是保护人类”[16]P231。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出,乡村振兴,生态宜居是关键。可见,生态文明和环境保护意识,是马克思主义的理论基因,也是中国共产党人的集体自觉。

生态优、环境美,是乡村振兴的内在要求,也是促进其他方面振兴的积极因素。中国式现代化的重要特征之一,就是人与自然和谐共生。离自然最近的是乡村,和谐共生的最大画卷也在乡村。党的二十大报告指出,“要推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展,要建设宜居宜业和美乡村。”[1]

(一)完善乡村生态振兴治理,就要牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念

马克思、恩格斯强烈批判那种“破坏着人和土地之间的物质变换,也就是使人以衣食形式消费掉的土地的组成部分不能回归土地,从而破坏土地持久肥力的永恒的自然条件”[17]P579-580的生产方式,并强烈呼吁保护“土地这个人类世世代代共同的永久的财产”[18]P918。思想是行动的总开关,要引导生态文明实践行动,就要厚植生态文明理念,亦即习近平总书记所指出的“坚持人与自然和谐共生,走乡村绿色发展之路”[19]P111。要探索和创新乡村群众喜闻乐见、易懂好记的宣传教育方式,引导乡村群众掌握绿色生产生活知识,提高生态文明意识,养成生态文明习惯,凝聚促进乡村生态振兴的内生动力。

(二)完善乡村生态振兴治理,就要创造性推动“两山”价值转换

习近平总书记强调,绿水青山就是金山银山,“良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富”[20]P403,“要推动乡村生态振兴,坚持绿色发展,加强农村突出环境问题综合治理”,“完善农村生活设施,打造农民安居乐业的美丽家园,让良好生态成为乡村振兴支撑点”[19]P115。要积极探索生态价值实现方式和转换通道,将乡村的生态优势转化为资源优势和发展优势。“保护生态环境就是保护自然价值和增值自然资本,就是保护经济社会发展潜力和后劲,使绿水青山持续发挥生态效益和经济社会效益。”[13]P361要大力发展乡村生态农业,实施化肥农药减量和绿色循环种养,打造绿色、有机、无公害的农产品,把乡村生态资源转化为农业资源。要大力发展乡村生态旅游,完善乡镇规划和村庄规划,提升自然景观风貌,彰显乡村独有韵味,把乡村生态资源转化为旅游资源。要健全生态补偿机制,有序推进生态资源交易,提高乡村保护生态环境的自觉性、积极性和可持续性,强化乡村生态生产能力和修复能力,把乡村生态资源转化为经济资源。

五、聚焦政治性优势,推进组织振兴

“农村在政治稳定中扮演着关键性的摇摆钟角色”[21]P241,长期以来,党的基层组织在乡村治理中扮演着稳定器作用。习近平总书记指出,“办好中国的事情,关键在党”[22],“办好农村的事情,实现乡村振兴,关键在党”[23]。在中央苏区时期,毛泽东写下了《乡苏怎样工作》,深刻剖析了当时乡苏与村苏作为基层政权存在的问题和面临的困境,并提出了改进建议,这是党关于乡村治理历史探索的重要文献,也为新时代加强和改进基层组织工作提供了宝贵借鉴。

(一)推进组织振兴,就要提高党组织力量

习近平总书记强调,“农村工作千头万绪,抓好农村基层组织建设是关键”,“农村党支部在农村各项工作中居于领导核心地位”。《中国共产党农村基层组织工作条例》明确,“乡镇党委和村党组织是党在农村的基层组织,是党在农村全部工作和战斗力的基础,全面领导乡镇、村的各类组织和各项工作。”提高组织领导力,就是要组织有威严、成员有威信,这是历史留给我们的启示。毛泽东在《寻乌调查》中就指出,新式会场里,大家虽然乱讲一顿,却有一种自然的秩序。“这种社的会议是农民作主,不是豪绅作主,也不完全是富农作主,是大家来而‘更公道’的人的话为大家所信仰,这个人就作了无形的主席。”[24]P179基层组织成员要公道,说的话要为群众所信服,这样的组织才有力量。

(二)推进组织振兴,就要提高党员政治能力

要做好思想武装,强化思想自觉。毛泽东指出,“一个党不是靠党员个人的思想自觉,而是靠赌咒发誓,它的事情就大不妙了,其命运也就可想而知了。”[25]P386组织成员要引导群众,首先必须完成自我教育,要对组织宗旨信仰有坚定认同,对群众思想状态有正确认识,与群众共情共鸣,戒除官僚主义、官僚作风,才能为群众所接受、所信服、所拥护。要加强对农村党员和乡村组织成员的思想政治教育,切实解决其思想认识不到位、日常监管不到位、易受环境影响的问题。

(三)推进组织振兴,就要严肃整治软弱涣散问题

一要严把党员发展关,确保党员质量。要立足乡村实际制订发展党员计划,杜绝违规发展党员、群众“带病入党”、“拉人头”现象,把好发展党员工作的“质量关”“责任关”,确保农村基层党组织先进性纯洁性。二要严把党员作风关,保持党和人民群众的血肉联系。“把权力下放给基层和人民,这就是最大的民主。”[26]P1204凡涉及人民群众生产生活等切身利益问题,不能凭主观想象拿主意、武断臆测定调子,应当和群众商量后解决,坚决戒除官僚主义作风。尤其是驻村帮扶干部,作为“具身的国家”[27],在处理乡村事务时,“应以乡村中当地的干部为主要力量,鼓励和责成他们去做;以上面派去的干部为辅助力量,在那里起指导和帮助的作用,而不是去包办代替一切”[28]P243。三要严把党员廉洁关,贯通全面从严治党“最后一公里”,肃清群众身边“蝇腐蚁贪”。乡村振兴战略投入大、项目多,群众感受直接,要聚焦农村基层党员行使“微权力”、杜绝“微腐败”,从严从实从细开展监督,对发现问题严查严惩,使党员知敬畏、存戒惧、守底线。要把党章党纪党规教育纳入农村基层党员日常教育,常态化开展廉政提醒和廉洁教育,欢迎和鼓励群众监督,共同维护党的形象和党组织的战斗力。