事业单位工资分类管理研究

□何 宪 熊 亮

(1.中国人才研究会,北京 100101;2.中国人事科学研究院 工资福利研究室,北京 100101)

事业单位是政府所办的从事公共服务的机构的总称。我国事业单位有100多万个,工作人员3100多万,涉及教育、文化、卫生、科研等若干行业。改革开放以来,不同行业、不同类型的事业单位进一步显现出了不同的特性,统一使用一个工资制度已经不能适应事业单位发展的需要,事业单位工资应当进行分类管理,这已经成为各方面的共识。但到底怎么分类并没有得到很好解决,需要作进一步的理论探讨和实践探索。

一、事业单位工资分类管理的必要性

(一)事业单位的复杂性要求工资必须分类管理

从行业性质特点来看,事业单位虽然都是从事公共服务,但涉及的领域非常广,包括了教育、科研、文化、卫生、体育、设计、勘探、新闻、出版、交通、气象、地震、海洋、环保、测绘,以及标准计量、知识产权、物资仓储、城市公用、社会福利、社会保障、经济监督、农林牧水、信息咨询、机关后勤等行业。这么多行业和类型,各有各的特点,各有各的工资制度要求,用单一的制度来进行管理,很难体现完全不同性质的事业单位的特点。从与市场的关系来看,在市场经济条件下,不同的行业与市场的关系完全不同。一些行业与市场的关系密切,市场特点不同程度地反映到事业单位中来。而另一些行业与市场的关系较远,受市场的影响相对较小。特别是在“两个毫不动摇”的大政方针下,民营教育、卫生、文化机构也得到了快速发展,民营机构和公办事业单位在工资待遇等方面的竞争无法避免,这进一步强化了行业的属性,淡化了公办民办的差别。从资金来源来看,由于事业单位的性质差别和历史的原因,事业单位的资金来源比较复杂,不同单位的国家支持的程度差别很大,有全额拨款的单位同时也能实际做到全额拨款的;有归在全额拨款一类中但财政拨款远远不能覆盖单位支出,需要单位另外创收的;有差额拨款的,但不同单位的财政补助的程度各不相同;有工资收入与创收直接挂钩的,也有收费但工资收入不能与单位收入挂钩的,情况很复杂。

(二)事业单位分类不能等同于事业单位工资分类

不仅事业单位工资需要分类管理,事业单位本身也需要分类管理,但两个分类管理不能完全划等号。2011年开始的事业单位的分类改革,根据事业单位的不同性质,划分为承担行政职能、从事生产经营和从事公益服务三个类别,并把公益服务分为公益一类和公益二类,对不同类别的事业单位采取不同方式进行管理,在财政上采取不同的支持政策。这一划分,对推进不同类型的事业单位向不同的方向改革有重要意义,但这种划分对于工资管理来说,还远远不够。工资制度不仅需要考虑不同事业单位的性质差别,还需要考虑不同事业单位的行业差别。工资有保障功能,但更重要的是激励功能,不同的行业的特点不一样,激励方式也不一样。比如同样是公益一类的事业单位,一般的公共服务机构的工资制度要激励工作人员认真履行职责,热情地为老百姓服务,而义务教育学校的工资制度要激励教师增强教书育人的责任感,不断提高教学水平;同是公益二类的事业单位,文艺团体的工资制度需要激励演艺人员提高艺术水平,多参加演出、多担任重要角色;而科研单位的工资制度需要激励科研人员提高科研水平,多出科研成果。因此,还需要在对事业单位分类的基础上,根据不同的行业激励方式不一样,还要根据行业的特点对不同事业单位的工资制度进行分类。根据分类对不同事业单位实施不同的管理,建立起适应不同行业特点的事业单位工资制度,并使不同行业的事业单位工资水平科学合理。因此,在事业单位分类的基础上,对公益一类和公益二类的事业单位,还要根据其性质和特点的差别,进行工资分类管理,实行不同的工资管理制度和工资管理方式。目前国家已经确定要针对公立医院的特点,建立符合医疗卫生行业特点的人事和薪酬制度。其他行业也需要建立专门的人事和薪酬制度,比如高等教育、研究人员、演员、运动员等等。

(三)分类是深化事业单位工资制度改革的瓶颈

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求,要深化机关事业单位工资制度改革。目前,事业单位工资制度改革并没有取得突破性进展,其中最主要的原因之一就是如何对事业单位工资进行分类管理的问题没有形成共识。可以说,如何分类已经成为深化事业单位工资制度改革的瓶颈。应当承认,2006年事业单位工资制度的改革,在制度设计上本身存在一定的不足,再加上随着事业单位改革的推进,市场经济的发展以及外部环境的变化,事业单位的工资制度已经出现了明显的问题,比如,事业单位缺少独立的工资确定和工资正常增长机制,事业单位的地区差别没有建立相应的制度,事业单位并不是都适合建立绩效工资制,事业单位的工资收入与单位的创收需要规范管理等,都需要深化事业单位工资制度改革来解决。各方面对加快事业工资制度改革的呼声不断增高,但是,由于事业单位已经逐步分化,实际上在2006年改革后,相当多的事业单位实际已建立起了不同的工资制度,至少是在绩效工资的范围内建立起了符合自己发展要求的工资制度,新的工资制度改革再想建立全国统一的工资制度已经不可能,如何进行工资制度的分类管理是摆在深化事业单位工资制度面前的首要问题。因此,从这个意义上讲,分类是深化事业单位工资制度改革的前提,是下一步工资制度改革成功与否的关键。

二、事业单位工资分类管理的回顾

在新中国的建立以来,也进行过三次分类管理的探索和尝试,回顾和分析这几次分类管理,对我们建立科学的分类管理制度很有意义。

(一)1956年的部门管理形成的自然分类

1956年的改革建立起新中国的第一个工资制度。新中国建立初期在百废待兴的情况下,事业单位各行各业的工资制度,是在中央政府的领导下充分发挥行业主管部门作用建立起来的,很多工资文件和工资标准表就是行业主管部门颁发的,行业主管部门对本部门本行业的工资进行了一种自然的分类管理。1956年工资制度改革时,国家有一个总体要求,工资主管部门主要起了一个部门之间的平衡作用,各行业的工资制度是行业主管部门为主建立起来的。不同行业主管部门对本行业的情况非常了解,虽然改革的总体要求是一样的,但不同行业的特色得到了较好的体现。因此,1956年的工资制度行业的特点比较明显,比如当时的教育部出台了各类学校不同人员的11个工资表;文化部根据规模和影响把图书馆、博物馆划分为一级馆、二级馆、三级馆、四级馆四个等级确定相应行政级别;剧场、电影院根据城市大小划分为大城市、中等城市、一般县城三个等级来确定行政级别。这一时期的分类虽然在不同行业不同人员的工资中表体现了一定行业特色,但是基本制度即“职务等级工资制度”是全国统一的,都是根据资历适当考虑职务来决定等级,等级决定工资和其他待遇。因此,1956年的工资分类还不算严格意义上的分类,只是有一些分类管理的因素。而且在后来的计划经济工资制度的运作中,不仅不同的事业单位工资制度逐步统一,机关、事业、企业的工资制度也逐步走向统一。

这一时期的事业单位工资的分类充分发挥了各个主管部门的作用,因此能够在当时的认识水平基础上,一定程度体现了不同行业的特点。但是,这是一种部门管理工资中形成的自然分类,没有统筹整个事业单位,对基本相同或相似的制度进行整合,因而不是有意识地对整个事业单位工资进行的科学分类。同时,由于完全由主管部门对工资制度进行分类,没有统一要求,也没有分类标准,造成了分类过细,类别过多的问题。根据冶金工业部劳动工资司编的《工资福利文件选编第三册(工资标准部分)》收集的工资标准,1956年工资制度出台的工资标准达170多个,其中约三分之一左右是各类事业单位的工资标准。1985年工资制度改革时,时任国务院副总理的田纪云就谈到这个问题,他认为,1956年的工资制度“工资标准过多过繁。同一行业、同一工种、同一岗位执行着多种工资标准;在地区之间又因工资区类别不同,工资标准各异;由于人员的流动,又造成部门、地区之间工资制度、标准的混乱状况,还有许多所谓的保留工资、附加工资。现在全国有一百几十种工资标准,同劳不同酬,严重影响了职工的积极性的发挥和内部团结”[1]P26。

基于对1956年工资标准过多、过于复杂以及等级为中心造成诸多问题的认识,1985年的工资制度实行了统一的以职务为主要内容的结构工资制,不仅工资制度是统一的,不同行业的初级职称、中级职称、高级职称的工资标准也是统一的,终止了原来实行的工资自然分类管理。

(二)1993年工资制度分类管理的重要探索

1985年改革后,大家很快感觉到,各类不同的事业单位实行统一的工资制度是不合适的。在1993年的工资制度改革的准备过程中,把事业单位的分类管理作为一个重要的问题进行了深入的研究。针对1985年改革对所有的事业实行同样工资制度带来的问题,1993年进行了事业单位的工资制度分类改革的大胆探索。

1993年改革把事业单位专业技术人员分成了五种工资制度。一是专业技术职务等级工资制。根据通过专业技术职务来体现水平、能力、责任和贡献的特点,在教、科、文、卫等行业实行专业技术职务等级工资制,工资主要由职务工资和津贴两个部分组成。二是专业技术职务岗位工资制。根据在野外或水上作业,具有条件艰苦、流动性大和岗位责任明确的特点,地质、测绘、海洋、水产等事业单位建立专业技术职务岗位工资制,工资分为专业技术职务工资和岗位津贴两部分。三是艺术结构工资制。根据成才早、舞台青春期短、新陈代谢快的特点,艺术表演人员实行艺术结构工资制,工资主要分为艺术专业职务工资、表演档次津贴、演出场次津贴三部分。四是体育津贴奖金制。根据竞争性强、淘汰快、在队时间短、退役后要重新分配工作的特点,各级体育运动队的运动员实行体育津贴、奖金制,工资主要分为体育基础津贴、运动员成绩津贴和奖金三部分。五是行员等级工资制。根据金融机构的职能和金融工作特点,建立了行员等级工资制等级,工资由等级工资和责任目标津贴构成。这五种工资制度再加上根据财政拨款的比重不同,工资中活的部分也有适当区别,这就是1993年工资分类管理改革的主要做法。

这次分类的探索最有价值之处在于,每一个分类都首先分析、概括、归纳行业的特点,比如专业技术职务等级工资制的行业特点是“以专业技术职务来体现水平、能力、责任和贡献”、艺术结构工资制行业特点是“成才早、舞台青春期短、新陈代谢快”等等,五种类型的设立都是建立在对行业特点认识的基础上。不同的工资制度实质,是针对不同行业工作特点形成的不同的激励机制。这对后来的事业单位工资分类管理有重要的启示。但是,第一,这次分类只是考虑了内部分配制度的差异,没有考虑工资总额管理的差异。随着事业单位创收的搞活,不同事业单位实际已经出现工资水平的差异。分类仍然是假定工资水平是集中管理的、是统一规定的。而实际并不是如此,创收已经在各事业单位的工资收入中占有相当的比重,而且改革后比重逐步增大,工资水平的差异也越来越大。第二,分类的科学性还不强,由于第一类即专业技术人员职务等级工资制,主要适用于教育、科研、卫生、农业、林业、水利、气象、地震、设计、新闻、出版、广播电影电视、技术监督、商品检验、环境保护以及图书馆、博物馆、档案馆等事业单位的专业技术人员。几乎包括了主要的行业,占了整个事业单位80%以上,而这里面不同行业的情况差别很大,似乎划分得粗了一些,使得事业单位的主体在制度上实际上还是实行同样的制度。

毫无疑问,1993年的分类探索有其合理的成分,但为什么2006年放弃了工资分类的做法?很重要的原因就是,1993年的工资分类把内部工资分配的分类和工资总额管理分类这两种分类混在一起了,或者说,用一种分类代替了两种分类。这导致了1993年工资制度改革后,各种津贴补贴和奖金泛滥和收入分配秩序的混乱,新的改革把重点放到了绩效工资总额管理上,这使得对1993年工资分类管理探索的没有得到充分的重视和充分的肯定。

(三)2006年以绩效工资差别形成的分类

2006的工资制度改革,国家层面没有出台工资分类管理的制度和政策,所有事业单位都建立起了统一的岗位绩效工资制。在实施绩效的过程中,把绩效工资分为基础性绩效工资和奖励性绩效工资,基础性绩效工资主要体现地区经济发展水平、物价水平、岗位职责等因素,一般按月发放。奖励性绩效工资主要体现工作量和实际贡献等因素,根据绩效考核结果发放,采取灵活多样的分配方式和办法。两类绩效工资的比重,义务教育学校是7:3,公共卫生和基层医疗卫生事业单位的比重是6:4,而其他事业单位的情况则比较复杂,一般奖励性绩效工资的比重一般要高于前两类,达到5:5甚至更高。这种在奖励绩效的比重上有所差别,不能算分类管理,但在绩效工资实施的过程中,各地对不同类型的事业单位的绩效工资总额审核和管理中,形成了不同的思路和不同的做法,有一定分类管理的含义。

根据事业单位的资金来源分类。根据资金来源不同分为全额拨款、差额拨款、自收自支是事业单位分类的一个重要类型,曾经是对事业单位产生过很大影响,事业单位管理很多方面的政策都是根据财政拨款类型来确定的,到现在仍然是许多地方对事业单位绩效工资总额进行分类管理的依据。这种分类的标准是国家的财政拨款与否及拨款多少,把对国家财政拨款的依赖程度,作为划分事业单位类别的依据,从而对事业单位工资实行分门别类管理,这是有道理的。国家支付的费用,就得进行管理;支付的费用多就管理得多,支付的费用少就管得少,这是符合市场经济活动的原则的。但是,财政拨款与否和拨款多少是根据单位的创收能力来确定的。当时的情况是,为了减少财政支出的负担,只要单位能创收获得收入,财政就尽可能不拨款。而事业单位的创收情况极为复杂,有的是通过行政职能收费的,有的是垄断性服务收费的;有的是职责就是向市场提供服务收费的,有的则是没有职责为了创收被迫向市场提供服务的。因此,不同的收费情况,不同的创收情况,不同的财政拨款情况,是特定历史时期,财政缺乏保障能力,对事业单位放权搞活的政策实施后,逐步形成的。经此形成的事业单位分类是一种应对性的、粗放的分类,但对事业单位的工资收入分配产生了巨大的、根本性的、深远的影响。

按事业单位的基本性质分类。从2011年开始的事业单位分类改革,把现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对从事公益服务的,又把不能或不宜由市场配置资源的划为公益一类;把确保公益目标的前提下向市场提供相关服务收益按规定执行的,划为公益二类。很多地区即按照这个类别划分,对不同的事业单位进行绩效工资总额管理。按此分类方法,在整个事业单位中,公益类事业单位占97%,[2]对事业单位主体基本没有影响,绝大部分事业单位只是换了一个名称而已。根据中央5号文件要求划入“公益一类”的事业单位,主要是那些承担业务与国计民生关系密切、不能或不宜通过市场机制配置资源的社会服务机构。显然,国家若要保持其业务活动的公益方向,就应确保其业务运行所需要的财力与条件。然而,部分被划入“公益一类”的事业单位,却由于经费保障水平太低,已造成其事业衰退和服务能力下降。[3]公益一类划分后,财政并没有因此全额资金保障,因此,这种划分如果不和财政拨款方式结合起来,就没有任何实质意义。此外,公益一类、公益二类的划分提出带有很强的理想化成分,提出的划分依据也过分的理论化,缺少可操作性,这就导致在实际分类工作中有相当的随意性,缺少严格的、可操作的标准。相当多的单位说是公益一类有道理,说是公益二类也有理由。但是在很多地方两类的政策是不一样的,未来更是有向不同方向发展的可能,而这些都直接涉及单位工作人员的利益。因此,有的单位领导难以决策,或者不愿意承担责任,于是便采用职工投票的办法来确定单位的定位。

按事业单位的行业分类。事业单位涉及的行业很多,不同行业对工资制度有不同要求。应当说按行业分类,这是一个很好的想法。但按行业分类只是一个大致的想法,在工资总额的管理中,怎么进行按行业分类管理并不是一件简单的事,需要进一步从理论认证,并提出可操作性的方案。行业分类的思路不能简单化、绝对化。有的行业很小,与其他行业特点相似,不必要建立单独的工资制度;教育系统、卫生系统、研究单位内部很复杂,一个行业存在几种工资制度也是合理的。事业单位涉及的行业很多,没有必要每一个行业建立一个工资制度,因此,对相近行业的归并就非常重要了。上海把所有事业单位分为5大类,21小类,选择了具有代表性的四个因素,并采用加权平均法,来确定不同行业的收入水平、进行绩效工资总额的管理。上海按行业分类的探索,有理论价值,也有实践的可行性。实际运用了这样一种分类方法,即根据统计和调查的数据,把不同工资水平的单位归入某一类行业进行绩效工资总额的管理。这种方法在上海的绩效工资总额管理工作中取得了比较好的效果,各方面对分类基本是满意的。但是上海的分类着眼于工资水平的分类,目的是解决在核定不同行业、不同单位的绩效工资总量时,合理确定差别的问题。它没有考虑不同性质的工作需要不同的激励机制问题,即没有解决在不同行业建立不同的工资制度。此外,上海根据工资水平进行分类管理的数据,受到现有条件的限制,并不是完全从市场取得的数据,因此还不是真正和市场工资水平衔接的分类。

各地对绩效工资总额管理办法的探索,不是严格意义上的工资分类管理,只是在绩效工资的实施中实行了一定程度的区别对待。对绩效工资和管理的分类不能代替对工资制度的分类,绩效工资只是工资的一部分,工资分类管理首先是工资制度的分类,可能有的行业不需要搞绩效工资,只需要进行考核和适当奖励,如机关所属的事业单位、行政事业单位;而有的则需要建立自己行业的工资制度。

三、事业单位工资分类管理需要把各种标准和要求有机结合起来

如何进行分类,核心问题是如何确定分类的标准,即依据什么来进行工资的分类管理。提出建立符合行业特点的薪酬制度,是对大一统的事业单位工资制度的重大突破。早在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,中央就提出建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度,这使得公立医院成为根据行业特点分类的探索者和先行者。后来在高校、科研等行业和系统也出现这一提法。最主要的是,这种想法与市场经济的要求是一致的。因为社会主义市场经济发展起来后,不同行业的市场特点逐步显现,这是大一统工资制度难以维系的主要原因。中央提出“建立符合医疗行业特点的公立医院人事薪酬制度”后,大家非常认同工资制度要符合“行业特点”的改革方向,但各方对“行业特点”的理解并不一样。主要有两种看法,一种是从绩效工资总量管理的角度,认为行业特点就是要针对公立医院公益性和经营性兼而有之的特点,在强化公益属性的基础上,合理确定绩效工资总额水平,确定工资总额的增长机制。另一种则从不同行业建立不同工资制度的角度,提出要针对医疗行业医生是主体、是医院医疗水平高低的关键这一特点,要建立以医生为核心、兼顾和平衡其他医务人员的工资收入分配机制。[4]显然,只强调其中一个方面来进行分类管理,都是不够的。而且,从市场经济的要求来看,行业特点的背后更重要的是职业特点;从体制的角度看,不同层级事业单位面临的情况差别很大,还需要考虑分级管理对分类的要求等等。因此,我们必须认识到,分类管理是一个理论问题,更是一个实际问题,是一个事业单位工资工作中的实际管理问题。在理论上再好的分类方法,在实践上难以实施,都没有任何意义。分类管理,就是根据各种不同性质的单位,不同特点的职业和岗位,建立不同的工资制度,充分体现公平原则,调动各类人员的积极性。因此,分类需要考虑国家对事业单位管理的各种要求,分类的标准需要多种方法相结合。

(一)把对个人的激励和对单位的激励结合起来

工资分类管理的重点,是体现不同类型的人员采取不同的激励方式,但是也需要考虑不同单位的激励方式和管理方式。1993年工资分类管理的探索,从基本思路上来说是正确的,即分类主要体现不同激励方式的差别。但是当时主要考虑的是对不同行业个人的激励,没有考虑如何处理对单位的激励问题,结果单位的创收并用于个人分配的管理制度处于空白状态,导致了收入分配秩序的混乱和收入差距的扩大。但是2006年的改革建立起了绩效工资总量管理制度,在核定绩效工资总额时考虑了对不同单位的激励,但没有考虑不同行业的激励方式差别,后来又提出了建立符合行业特点的薪酬制度的深化改革要求。因此,工资的分类管理只考虑对个人的激励方式不行,只考虑对单位的激励方式也不行,未来的分类需要把对人才的激励和对单位的激励统筹起来考虑。

(二)把对工资制度的分类与工资水平的分类结合起来

在理论研究中,我们常常把工资制度的分类作为主要考虑,分类主要是因为不同行业,对工资制度的要求不同,需要建立不同的工资制度。因此,我们说的事业单位工资分类管理,主要是对不同工资制度的分类。不同的工资制度,体现不同行业的激励方式差别,比如,有的更重视专业技术水平,有的更注重历史功绩,有的更注重绩效考核,有的更多注重实际贡献。但实际工作中,大家更重视的是工资水平的分类。在当前的工资工作中,绩效工资水平既是政府工资管理部门面临的实际问题,特别是在绩效工资总量管理的必须妥善解决的问题;同时又因为直接影响工作人员的工资收入水平,受到每一个事业单位的高度关注。由于工资水平的极端重要性,以至于很多行业主管部门在谈分类管理的理由时,主要谈的是本系统工资水平,而完全忽视工资制度有什么特点,需要建立一个什么样的工资制度。工资制度的分类和工资水平的分类有一定关系,比如工资水平高的单位,工资制度相对来说激励的比重更高一些,当然也不绝对。分类应当把工资制度的分类和工资水平的分类结合起来。

(三)把根据资金来源、职能分析、行业特点分类结合起来

分类要有利于管理,便于操作。不是简单的性质分析,分类的结果要能实施具体的管理,便于操作。分类不能理想化,绝对性,可能需要把资金来源、职能分析、行业特点结合起来。国家提出的建立符合医疗行业特点的公立医院薪酬制度,是对原有的在一统的工资制度的突破,是对事业单位工资制度改革的一个新思路。但是并不是所有的行业都要建立本行业的工资制度,也不是行业特点是工资制度分类的唯一标准。因此,事业单位的工资分类,不仅要考虑不同的事业单位工作人员的差别,更重要的要考虑不同事业单位的差别。不同事业单位工作人员的差别,从市场经济的角度,是不同职业的差别;不同事业单位的差别,从市场经济的角度,是不同单位的效益的差别。

(四)把对个人职业的分类和对单位的行业分类结合起来

事业单位工资改革的方向是市场化,这是社会主义市场经济确定的。市场化的工资是与职业工资联系在一起的。在市场经济条件下,不同的职业是与人力资本的投入和市场的供求关系直接相关的。不同职业的工资是根本,是基础,然后才是不同的单位的效益等因素在职业工资基础上的上下波动。因此,事业单位工资的分类管理,需要考虑把不同职业的市场工资水平放在重要位置。改革开放以来,国家不断下放权力,搞活事业单位。不同行业事业单位的工资差别拉大,同一行业不同事业单位的工资差别也在拉大。可以说,单位效益对工资水平的影响,超过了职业对工资水平的影响。改革的方向既要使事业单位的工资与市场的行业工资相衔接,也要使事业单位不同职业的工资水平与市场相衔接。而且,从市场经济的本质看,从市场要在资源配置中起决定性作用的要求看,不同职业与市场工资水平相衔接,是市场经济更为核心的要求。

(五)把统筹考虑与充分发挥部门的作用结合起来

国家需要对分类管理有一个总体的考虑和安排,但国家对事业单位工资管理的分类,只能是粗线条的,根据性质和特点的不同,大致分成几类。但是每一种类别中,还可能有很多不同的小类别。比如,对教育系统国家可能只分出义务教育(或中小学教育)、高等教育等类别,但实际上,教育系统里的情况也很复杂,比如中等专业学校、职业学校、技工学校、聋哑学校,盲人学校,如何处理,只能由相关主管部门提出意见。卫生系统也是一样,除了公立医院外,还有传染病医院、精神病医院、职业病医院、各种专科医院以及其他公共卫生机构等等,只能由主管部门提出意见。其他行业比如农业、交通、文化等也同样存在这样的问题。建立不同类别的工资制度,特别是建立与符合行业特点的工资制度应当以部门为主。建立符合行业特点的工资制度的方向确定了,调动各主管部门的积极性,发挥各主管部门的优势,明确改革责任,加快改革进程。前面我们在回顾历史中已经提到,在新中国成立后的相当一段时间,部门在事业单位工作管理中发挥过重要作用。在新的时期,提出发挥好部门在事业单位工资管理中的作用,不是简单的历史回归,而是新的时代新的需要。但是,部门在历史上发挥过重要作用的事实说明,在工资主管部门的指导下,部门也可以站在全局的高度,把相关领域的工资问题处理好。

(六)把分类管理和分级管理结合起来

国家对事业单位工资的管理,特别是对绩效工资的管理,已经形成了分级管理的格局。因此,对事业单位工资的分类管理,在大的原则之下,也需要发挥地方的主动性,实现因地制宜。事业单位每一个政府层级都有,但每个政府层级的事业单位的结构是不一样的,比如,2019年全国科研机构共有工作人员48.5万人。其中,中央部门所属研究机构37万人,占全国科研机构的77%。另一方面,很多事业单位只有基层才有,比如义务教育学校、基层医疗机构等等。各地各级的事业单位的性质、职能、作用及经济来源,只有地方才能真正掌握。且各地、各级的事业单位差别很大,让各地在国家政策框架下,根据当地的实际情况确定分类方式,是比较现实有效的办法。因此,要把分类管理和分级管理结合起来,国家有一个总体要求,但也不能规定得过于具体,使地方上没有自主的空间;但也不能完全没有要求,每一个分类地方都得从头研究从头考虑。

四、事业单位工资分类管理的基本设想

(一)中小学教师建立专门的工资制度

中小学教师人数众多,全国中小学教师一共1200余万人,占全国事业单位人数的41.2%;中小学教师职业特点明显,实际形成了自己独立的管理制度;中小学教师有专门的义务教育法和教师法,相关规定独立且完整;义务教育教师已经由法律明确规定不低于当地公务员工资收入水平,未来义务教育将延长到12年,所以最好把中小学教师均一并纳入这一制度为好。中小学教师工作是教书育人,他们的工作好坏对孩子的成长具有十分重要的影响,中小学教师的绩效具有综合性、长期性、间接性和均衡性,不能把年度或学期的课时多少作为教师的绩效,更不能以此为依据建立以绩效工资为主要内容的工资制度。不宜把中小学教师的工资制度建设成为绩效工资制度或以绩效工资制度为主的工资制度。中小学老师要有强烈的教书育人的责任意识。中小学是儿童和青少年成长的关键时期,中小学教师对学生人格的形成、健康的心理、能力的开发都有重大的影响。中小学教师的工资制度应当强化教师的责任感,可以考虑以岗位或职务为中心,适当设置考核奖励。因此,应当建立职务等级工资制加奖金的制度。职务工资根据知识和教学能力、教学效果、学生及家长评价、培养学生的质量等方面确定;奖金包括超课时奖金、学生升学奖金、学生获奖奖金等。

(二)行政类及机关附属机构实行公务员工资制度

这里主要涉及三类事业单位,第一类本来就是行政机关,只是因为没有行政编制等原因,划入了事业单位或采用了事业编,因此就进入了事业单位的管理序列。事业编制的行政机构,因为在公务员法实施中已经设立了参公事业单位的特殊类别,实际上是执行公务员工资制度和工资标准,因此完全应当正本清源,回到机关实行统一的公务员管理。第二类是机关的延伸服务,而这些延伸服务和教育卫生等公共服务不一样,它或者带有明显的行政服务性质,比如出入境服务、社保服务,或者不是对社会服务而是为党政机关的运转服务,比如信息中心、培训中心。这类事业单位,由于和机关在一起,工资差别不可能太大;考核方式和机关完全一样,也没有绩效工资的问题;至于入口不一样,可以提高考试门坎或纳入公务员统一考试。因此,可以实行和公务员完全统一的工资制度。第三类是乡镇事业单位,乡镇的事业单位大都和乡镇公务员一起完成乡镇的中心工作,硬行将乡镇工作人员的工资划分为公务员工资和事业单位工资,而且水平有明显差异,不利于调动事业单位工作人员的积极性。乡镇的工资性质决定了乡镇工作人员应当统一工资制度,如果以后离开乡镇再根据去向实行不同的工资制度。

(三)公立医院要更加注重公益性,建立以医生为中心、兼顾和平衡其他医务人员的工资制度

医院作为救死扶伤的国家卫生医疗机构,与其他普通的事业单位性质不一样;医生工作具有教育时间长、社会责任重、工作压力大、职业风险高等特点,工作性质与其他职业有明显的区别。近两年来,在有关部门的指导下,各地开展了公立医院工资制度改革的试点,取得了积极的进展,但与中央提出的建立符合行业特点的工资制度还有相当的距离。一是要探索在如何合理确定工资或绩效工资总量,寻求处理好公立医院的绩效考核与可用于工资分配的工资总量的关系的办法。由于不同层级的医院、不同投入的医院的情况差别较大,科学合理的管理办法还有待于形成。二是要建立符合医疗卫生特点的内部工资分配制度。医生可以与医疗服务的工作量挂钩,这是世界的通行做法,开药和检查除外。在此基础上,检验、药剂、护士与整个医院的效益挂钩,与个人考核相结合,后勤、行政人员等与市场工资看齐。三是各类医务人员的工资要与市场同类人员的工资水平相适应,外科医生、内科医生、儿科医生、护士、药剂师等不同人员的工资水平要以市场工资水平作为参考,要缩小不同公立医院收入的差距,促进医疗资源的均等化。

(四)公共卫生与基层医疗卫生事业单位充分体现其公益性,建立更加具有职业保障的工资制度

虽然同属医疗行业的事业单位,但公共卫生与基层医疗卫生事业单位与公立医院有很大差别,在实施绩效工资工作中,我们在2009年专门把公共卫生与基层医疗卫生事业单位作为一类事业单位发了专门的文件,要求对公共卫生与基层医疗卫生事业单位的绩效工资予以保障。充分体现了国家对广大公共卫生与基层医疗卫生事业单位工作人员的关心,但在实际工作中落实得并不是很好。在新冠肺炎疫情防治过程中,更加让我们看到了公共卫生与基层医疗卫生事业单位的基础性重要作用。没有基层医疗机构,没有公共卫生网络,建再多的医院恐怕都难以应对。我国的基层医疗卫生事业单位的建设是短板,医疗条件差,医务人员素质偏低,患者大部分涌到县以上公立医院和中心城市的大医院,那是无法承受的。我国需要建立健全公共卫生与基层医疗卫生体系,就必须保证公共医疗机构特别是基层医疗机构有高素质的医务人员。公共卫生与基层医疗卫生事业单位的创收能力是很有限的,与公立医院面临完全不同的情况。这就需要根据其特点建立专门的工资制度,保障和改善工作人员工资待遇,建立保障公平效率的长效激励机制,提高公共医疗卫生公益服务水平,促进公共卫生与基层医疗卫生事业发展。

(五)高等院校在建立法人治理结构的基础上自主建立工资制度

高校是我国高层次人才最集中的地方,高校又是培养人才的地方。高校的工资制度应当不同于一般的事业单位的工资制度。高校建立什么样的工资制度,可以由高校自主确定。高校有自治的传统,高校本身就有很多人力资源专家和工资分配专家,可以由教师委员会讨论采取什么样的分配制度。从可以用于工资分配的资金来看,高校的经济情况其实比较简单,一般的高校,最主要的收入就是两项,即生均拨款和学费,这几乎每个学校都是一样的,学生多收入就多,学生少收入就少,不同院校的差别仅仅是科研费、培训费、院办企业收入等,而在绝大多数普通院校,这些收入的比重是很低的。从内部分配制度看,主要应当通过聘用合同来解决。目前高校教师都签订聘用合同,但除外聘人员外,聘用合同的作用不大。要把聘用合同做实,通过聘用合同确定工资薪酬,确定任期内的工作量、科研成果,超额适当奖励,对优秀的教师实行长期聘用、终身聘用。党的十八届三中全会提出了事业法人治理结构的改革要求,可以考虑在一些进行高校建立事业法人治理结构的试点,形成自我约束机制,在这个基础上,让高校自我确定工资制度、工资水平,确定后报相关部门备案即可。中专、职业学校、技术学校也可以大致归为这一类。

(六)科研机构实行年薪制,建立符合科研规律的工资制度

科研机构的工资制度,必须符合科研活动的规律。目前的绩效工资制度,把科研单位作为普通的事业单位,每年都要根据科研成果来确定年终的绩效工资,这是有违科研规律的。科研单位的情况比较复杂,有从事自然科学的研究单位,也有从事社会科学的研究单位;有从事设计开发的事业单位,也有从事基本理论研究的事业单位。有的科研可以每年都出成果,比如社科类的研究,每年要发表文章,承担课题。但很多科学研究投入时间长,特别是一些基础理论的研究,重大战略技术的研究,需要长期潜心研究,无法每年出成果,有的甚至十几年、几十年都不一定出成果。因此,除了少数技术开发性外,科研机构都不能把工资与科研成果进行紧密挂钩。科研人员应当实行年薪制,只要在努力研究,出没出成果都应有和社会同类人员一样的收入保障。有了重大成果可能有一定奖励,但这不应当在科研人员的日常工资中,更不应当在工资中占很大比重。国务院在2016年56号文件中已经提出,要探索建立体现行业特点的科研机构薪酬调查比较制度,实质上就是要探索通过市场调查合理确定科研人员工资收入水平。要尽快按这一要求,进行科研人员市场工资调查的探索和试点,找到在市场经济条件下,确定科研人员年薪水平的确定办法,形成适合科研单位特点的工资收入分配制度。

(七)企业化管理或自收自支的事业单位自主建立工资制度

企业化管理或自收自支的事业单位,工资所需要的资金完全由单位的收入来支付,他们的内部分配可以完全由单位自行决定,这些单位也会根据各自所在行业的特点,建立起能够调动职工积极性,与绩效考核相结合的内部工资分配制度。实际上,这些年来,除了基本工资还执行国家的统一标准外,占大头的绩效工资已经建立起各具特色的分配制度了。对于企业化管理或自收自支的事业单位,关键是要建立起把工资总额或绩效工资总额与单位经济效益建立起联系的制度,一方面确保单位的工资水平随着经济效益的提高而提高,另一方面,这种工资总额的确定制度也要考虑科学性和公平性,在确定工资总额时剔除那些不公平竞争的因素。在这方面国有企业,特别是央企,已经实行了多年的经济效益与工资总额挂钩的制度,积累了很多可供企业化管理和自收自支的事业单位确定工资总额时借鉴。

(八)其他事业单位由地方和主管部门提出意见,建立适合自身特点的工资制度

类型众多的事业单位,情况非常复杂,仅有几种工资制度是不够的,要在国家层面上做到尽善尽美的分类是不可能的,需要在充分发挥地方和部门的作用。因此,在以上六类之外的事业单位如何分类如何处理,可以由各级事业单位主管部门拿出意见,报工资主管部门审核后政府批准。各部门所属的事业单位,如果不适应上述工资制度的类型,可以由主管部门提出方案,建立适合行业特点的工资制度。比如新闻事业单位、气象事业单位、农业事业单位、体育事业单位、文艺事业单位,市场中介事业单位、彩票发行事业单位,统统可以由主管部门提出方案,由工资主管部门平衡审核报政府批准后实施。