粤港澳大湾区跨境养老保障合作刍议

■文／王滢淇

粤港澳地理临近、文化同源，三地人员交往频繁。截至2019 年年底，11.98 万名60 岁以上香港老年人在广东省常住。2023 年香港工联会的调查显示，80%的受访者愿意前往广东省长居或养老。同时，粤港澳三地均面临日趋严重的人口老龄化问题，港澳已率先进入超级老龄化社会。港澳两地虽然有专业的养老服务体系，但囿于有限的土地资源和高昂的生活成本，养老资源非常短缺。与之相反，广东省内9 座相关城市凭借充足的土地资源、较低廉的用工成本与港澳形成优势互补，却在养老服务行业发展上滞后于港澳，所以粤港澳三方均有在养老保障领域开展合作的意愿。

2019 年，中共中央、国务院发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，明确探索社会保险跨境使用、深化养老服务合作、推进医养结合等。推进粤港澳大湾区养老保障合作意义重大，有利于提升三地共同治理老龄化问题能力，促进港澳居民在内地社会融合、强化国家认同，最终有助于提升湾区一体化水平、促进港澳融入国家发展大局和长期繁荣稳定。当然也要看到，粤港澳有“一国两制三法域三税区”的特殊背景，各自养老保障建制又存在差距，建立有效的养老保障合作机制也面临很多挑战。

大湾区养老保障多元合作模式的实践探索

养老保障包括对老年人提供的经济保障、医疗保障和服务保障，这要求三地的养老保障合作必须联合社保、医疗、民政等多部门共同开展。近年来，在中央和粤港澳政府的努力下，大湾区养老保障合作已取得有效进展。

经济保障：探索单边融入型和专项携带型福利。粤港澳三地社会保障建制差异很大，内地是社会保险型的代表，香港的强积金制度本质是强制储蓄，澳门的双层式社会保障制度则是福利型和完全积累型的结合。三地社会保障制度的差异使制度衔接很难一蹴而就，三地目前选择偏保守的合作方式，内地以单边立法最大程度回避制度摩擦，港澳则主要以专项计划形式允许部分福利的可携带，暂不触及社会保障的双边、多边合作机制。

在单边融入型福利方面，近年来，国家非常重视在内地的港澳同胞的社会权利，满足相关居住和就业条件的港澳居民可申领内地居住证、社保卡，与内地居民同等参与社会保险和住房公积金计划。国家对居住在内地的港澳居民的融入型福利安排深刻体现了“一国”制度安排的包容性，对融入和包容的强调超越了以往区域社会保障合作中互惠的定位。广东省则进一步提出港澳居民的“市民待遇”，推出“湾区社保通”，保障港澳居民更便捷获得各项权益。

在可携带型福利方面，香港自1997 年起实施“综援长者广东省养老计划”，为在粤养老的香港老年人提供综合援助；2013 年起实施“广东计划”，为在粤养老的香港老年人提供高龄津贴、长者津贴和伤残津贴，并不断放宽对居港时间的要求。2023 年，高龄津贴、长者津贴的支付标准为每人每月1570 港元、4060 港元，已有2.4 万名香港老年人受助。澳门也推出“内地定居计划”，向居住在内地的老年人发放专项援助金，2023 年支付标准为每月4350 澳门元，且不停发其他老年人福利。

医疗保障：探索跨域医疗服务供给和规则对接。2019年，三地签署《粤港澳大湾区卫生健康合作共识》，旨在促进三地医疗资源整合和流通，打造“健康湾区”。

一方面，探索多种类医疗费用结算办法。长者医疗券是香港在跨境医疗费用结算方面的重要政策创新。持长者医疗券的居民可在指定医院使用医疗券支付门诊费用，2023 年的支付标准为每人每年2000 港元，目前有香港大学深圳医院和华为荔枝苑社区健康服务中心两家指定机构。内地在医疗费用结算上同样采取单边融入型政策，允许港澳居民参加基本医疗保险，并与内地居民享受同等报销政策。

另一方面，探索多元跨境医疗服务供给方式。第一，建立区域医疗联合体。香港大学深圳医院是港深医疗合作的典范。深圳市出资引进香港医疗管理模式，提供初级、二级诊疗和全科医生服务，可用长者医疗券结算。此外，广东省面向港澳开放独资办医许可，鼓励各种形式在粤建立高质量医疗机构。第二，打破医疗卫生制度壁垒，促进优质医疗资源流通与整合。近年来，大湾区在医疗卫生方面的规则对接取得较大进展，比如鼓励港澳医师来粤执业，简化资格认定程序、缩减审批时间，打通与内地技术职称的转评互认；推行“港澳药械通”计划，放宽对临床急需的港澳药品和医疗器械的准入，目前已有26 种药品和17种器械被批准在19 家指定机构使用。第三，探索建立跨境医疗信息共享和转诊机制。深圳市目前已有超10 家跨境转诊试点医院。

服务保障：发展养老服务多元化合作模式。在广东省大力支持下，大湾区还形成了3 种有效的养老服务合作模式。

首先，香港院舍服务向内地延伸。2014 年，香港社会福利署推出“广东院舍住宿照顾服务计划”，符合条件的申请者可入住深圳康复会颐康院和伸手助人肇庆护老颐养院，食宿费、护理费和基本医疗费由香港政府资助。此外，深圳和肇庆两地提供两种不同模式的配套医疗，深圳颐康院由驻院医生提供每月1 次的健康检查，且每年有4 次院方接送返港就诊的机会；肇庆则由临近的高要区人民医院提供基本医疗服务，老年人门诊、一般住院治疗等产生的费用可享受医保报销，且每年有2 次返港就诊的机会。

其次，纳入融合性社区建设整体工作。“澳门新街坊”项目地处珠海横琴，旨在创造趋同澳门的宜居宜业生活环境，区域内以澳门标准打造的住宅、商铺、学校、医疗、交通和其他公共服务配套，代表着粤澳深度融合的高质量发展方向，而养老保障是这一跨域社区建设中的重要部分。2020 年，澳门居民在横琴置业超7000 套，所有社区均配套澳门模式运营的卫生服务中心、长者服务中心，社区养老配套完善。

最后，推行养老服务社会标准化工程。2023年4月，《养老机构认知症老年人生活照顾指南》等4 项养老服务领域的标准化文件被纳入“湾区标准”。这标志着社会标准化工程在养老服务领域启动，4 项标准的制订由粤港澳三地政商学界共议，标准的建立意味着分歧的部分消解和基本共识的达成。这将有效促进粤港澳三地养老服务标准化、规范化和专业化，提高三地养老服务市场的协同水平。

大湾区养老保障合作仍面临重重挑战

《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布不到4 年，大湾区养老保障合作取得以上进展实为难得，但仍有诸多难题待破解。

养老保障协同治理机制有待建立。强化中央政府对粤港澳大湾区跨境养老保障的全局性把握和粤港澳大湾区建设领导小组的实际统筹，善用经济杠杆和政策杠杆调动港澳两地和广东省9 座相关城市内部参与养老保障合作的积极性。亟需尽快成立粤港澳大湾区民生事业专门领导小组或建立常态化联席会议机制，提升专门领导小组和联席会议的级别，构建三地社保、医保、公共卫生、民政、社会组织、学界等多元主体有效对话、共建共治的多层治理体系。此外，三地应尽快讨论并出台养老保障协同发展协议，以制度化手段减少治理成本和争议。

养老保障跨境携带办法需继续探索。在三地社会保障制度筹资模式和建制逻辑差异较大的现实面前，一味追求三地社保制度的直接衔接可能产生新的问题，即使最先进的欧盟社保协调机制也未能在制度差异过大的成员国间实现有效协调。因此，必须正视大湾区社会保障衔接的难度，理性探索可行办法。首先，肯定广东省当前单边融入型福利的做法，它以较小的经济成本弥合了港澳地区老年人的内地养老成本，并提升了港澳居民的湾区共同体意识。其次，以更多优惠政策撬动港澳政府积极开发在内地的专项福利计划，并放宽现金类福利的居住限制。再次，三地应加强合作，扩大长者医疗券使用范围，保障广东省9 座相关城市各有至少一家定点医疗机构接受使用医疗券。最后，在大湾区社会领域积极推行社会标准化工程，不断缩小三地社会政策制度差距，当三地社会政策协同度达到一定水平后，将粤港澳三地社会保障制度衔接提上日程，可从参保年限互认开始，逐步实现社会保障可携带。

大湾区医疗服务供给能力仍需提升。首先，当前探索“健康湾区”的系列做法是卓有成效的，但要实现更深度的医疗合作，还要进一步建立趋同的医疗卫生行业标准和互认机制，包括医疗机构标准、医疗服务人员标准、医师资格互认标准、医药器械标准、医疗文书互认标准等，缩小三地医疗体系差距。其次，当前“港澳药械通”、跨境转诊等重要政策实践主要在深圳、广州、珠海等大城市，广东省9 座相关城市内部医疗服务供给能力差异很大，内部医疗协同能力有待提升。最后，要进一步探索跨境转诊、医养结合相关办法，打消港澳老年人在粤养老的就医担忧。■