再谈社会保障体系结构优化

■文／鲁全

社会保障是人民生活的安全网和社会运行的稳定器，在新的历史发展阶段，这一体系还面临结构性问题。在上期专栏中，笔者从基本保障与补充保障，社会救助、社会保险与社会福利三大制度等方面阐述过结构优化的着力方向，本期专栏将继续探讨，构成以结构优化促进社会保障事业高质量发展的全面思考。

其一，社会保障制度的区域结构问题。各项社会保险制度统筹层次的提高是社会保险制度互助共济的内在要求，但统筹层次的提高，并非意味着不同经济发展水平地区社会保障待遇水平完全统一。我国区域之间的经济发展差距仍然是客观存在的，这是现实情况；而通过区域均衡发展战略，逐步缩小区域之间的经济发展水平是实现共同富裕的必然要求，这是最终目标。因此，当下我们要致力于不断缩小区域之间的社会保障待遇差距，但在短时间内还很难实现区域之间绝对待遇水平的完全均等化。一个切实可行的思路：将待遇水平与当地消费水平以及个人缴费能力之间的比值，即相对待遇水平作为衡量区域差距的指标，并不断缩小差距。

其二，社会保障筹资中的责任分配结构问题。不同的社会保障项目，筹资结构是不完全相同的，涉及国家公共财政、参保单位和个人的缴费以及慈善捐赠等多个主体和渠道。因此，所涉及的责任分配结构至少有4 个方面：在社会救助制度中，主要是中央财政与地方财政之间的责任分配结构问题。在社会保险制度中，财政资金与参保人的缴费是主要资金来源，两者之间的结构关系应当遵循社会保险制度“自我平衡、财政担保”的基本原则。在各项社会保险制度的缴费责任分配中，还涉及用人单位与劳动者，居民个人缴费与国家财政补贴之间的结构问题。其中，用人单位与劳动者之间的缴费责任分配要在提高劳动者工资收入的基础上，逐步实现双方之间的责任平分；居民的缴费则要从定额走向定比例，财政补贴则要从以激励性为主转变为以均等化为主。在社会福利事业的发展中，基本原则就是发挥好公共财政资金的资源撬动作用。

其三，社会保障待遇支出中的代际结构问题。从代际关系的角度看，社会保障主要是工作年龄人口缴费（或缴税），非工作年龄人口享受待遇。在这种财务模式下，至少涉及两个方面的结构性问题：一是缴费负担与待遇水平之间的关系。如果要确保待遇水平不断提高则必然导致缴费负担有所加重；如果要控制缴费负担，则又会影响待遇水平的增长和居民福利需求的满足，因此处理好两者之间的关系，既要确保在职劳动者的工作积极性，也要确保福利享有者的合理待遇水平。二是不同代际人口的福利结构问题。全球范围内的社会保障支出都呈现出向“一老一小”倾斜的基本态势，尤其是在出生率大幅下降的情况下，家庭资源正在从向老年人倾斜转变为向儿童倾斜，而目前我国的儿童福利制度仍然相对滞后，也有优化结构的必要性。

其四，社会保障管理分工中的结构优化问题。2018 年的国家机构改革是对我国社会保障管理体制的一次重塑，其中既有部分社会保障项目实现了集中管理，也有部分社会保障项目的管理权责被进一步细化分工。不同部门之间如何在合理分工的基础上做到统筹协调，不同层级的政府在社会保障管理权责中如何准确定位，社会主体以及市场主体如何有效参与社会保障的管理经办服务，这些问题亟需破题。■