认罪认罚案件中值班律师阅卷制度的完善

何 璇

（华东政法大学，上海 200050）

我国值班律师制度作为认罪认罚从宽制度改革的配套产物，自2014 年在速裁程序试点中建立以来已运行近9 年时间，但其在实践中并未发挥立法者所期待的填补辩护空白和保障认罪认罚自愿性的作用。在当前值班律师制度食之无味但又弃之可惜的情况下，应当反思现行值班律师规则设计与认罪认罚现实需要相脱节的问题根源，以重新唤醒值班律师制度的应有效能。其中，最为突出的问题当属值班律师阅卷的缺失与异化。尽管现行法已明确值班律师自审查起诉之日起可以查阅案卷、了解案情，并要求法院和检察院提供便利，但司法实践的落实情况与法律期待的目标效果之间仍存在一定的落差：一方面，仍有一些地区的办案机关将值班律师视为“见证人”，拒绝或限制其阅卷；另一方面，由于值班律师自身也缺乏内生和外在的阅卷动力，基本不会主动查阅案卷材料。值班律师作为保障认罪认罚自愿、明知、理性的重要“安全阀”，其阅卷权能的“名存实亡”将加剧认罪协商环节检察机关对处于弱势地位的被追诉人的“欺压”风险，动摇认罪认罚从宽制度的正当性基础。

鉴于此，值班律师阅卷制度亟需从契合认罪认罚从宽制度运行需求的角度进行改造和完善。在宏观层面，破解以往学界对阅卷与值班律师身份定位进行捆绑的固化思维，将是否有助于实现“有效法律帮助”作为确立值班律师阅卷制度的标准；在微观层面，针对现行法中值班律师阅卷的法律缺憾，以立法论的视角从阅卷权利、义务、责任和配套保障四个方面构建认罪认罚案件值班律师阅卷的新规则。

一、认罪认罚案件值班律师阅卷的法律困境

值班律师阅卷难以落实的直接原因在于值班律师阅卷制度的法律规定偏离了认罪认罚从宽制度的轨道。这种结构性的法律缺陷致使值班律师在阅卷过程中束手束脚或者敷衍了事，最终导致值班律师制度的设立初衷在实践中被虚化。

(一）值班律师阅卷赋权的不完整

尽管相关法律已多次明确值班律师享有阅卷权，但是该权利并不完整。阅卷权利的残缺导致值班律师无法充分发挥保障认罪认罚自愿性的功能，形成了值班律师“大作用”对应“少权利”的怪象。[1]14

首先，阅卷方式的单一化。《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》(以下简称《指导意见》）第12 条第2 款和《法律援助值班律师工作办法》(以下简称《工作办法》）第6 条第3 款均只明确了值班律师能“查阅”案件材料，而未提及其是否享有“摘抄、复制”的权利。2021 年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》(以下简称《刑事诉讼法解释》）第53 条第3 款规定：“值班律师查阅案卷材料的，适用前两款规定。”“查阅”一词的单列再次暗含了最高人民法院主张值班律师不享有摘抄、复制案卷材料权利的立场。只能“查阅”意味着值班律师无法制作阅卷笔录，仅能通过有限的大脑记忆来掌握案情，容易遗漏案件关键细节。[2]尤其在面对经济犯罪和职务犯罪时，让值班律师准确记住信息量巨大的案卷材料更是难上加难。这种对阅卷方式的不合理限缩无疑为值班律师掌握案情和证据设置了人为障碍，继而难以确保被追诉人的认罪认罚是其在充分了解案情基础上作出的明智选择。

其次，阅卷时间的滞后化。《指导意见》第12条第2 款与《工作办法》第6 条第3 款、第21 条均规定，值班律师“自审查起诉之日起”才能查阅案卷材料。这一规定沿袭了我国律师在侦查阶段不得阅卷的传统，却忽视了侦查阶段禁止阅卷给认罪认罚案件带来的一系列消极作用。其一，侦查阶段无法阅卷将阻碍值班律师履行帮助申请变更强制措施的法定职责。在公检法三机关“分工负责、相互配合、相互制约”的线性刑事诉讼结构下，强制措施对于最终判决结果具有预期性。一旦被追诉人被批准逮捕，将大概率被法院判处实刑。值班律师只有通过阅卷来充分掌握案件信息，才能精准收集证明被追诉人不具有社会危险性的材料，为其最大限度地争取取保候审。其二，侦查阶段无法阅卷将不利于值班律师保障被追诉人的认罪自愿性。在“早认罪优于晚认罪”政策的吸引下，被追诉人在侦查阶段容易产生尽早认罪以获得更大从宽幅度的心理倾向。而值班律师只有在清晰、完整地了解案情后，才能协助被追诉人在该阶段准确理解认罪认罚的法律规定和作出明智的判断。[3]其三，侦查阶段无法阅卷可能造成量刑协商的控辩不平等。如果被追诉人处于被羁押状态，适用速裁程序的认罪认罚案件审查起诉期间一般只有10 天。在这种情况下，由于值班律师缺乏充足阅卷的时间，双方掌握的案件信息将严重失衡，最终导致辩方的量刑协商效果不理想。

(二）值班律师阅卷程序的非强制

我国认罪认罚从宽制度属于自上而下的改革。为了保障制度的有效落地，最高人民检察院提出了认罪认罚适用率的目标。全国各级检察院纷纷将认罪认罚纳入检察官绩效考核标准，把认罪认罚的适用率、服判息诉率作为基础项业务考核指标。[4]出于考核压力，检察机关希望被追诉人认罪认罚的愿望十分强烈。而一旦让值班律师查阅案卷材料，被追诉人就可能在值班律师的帮助下根据已有证据和已查明的事实找到无罪或罪轻辩护的突破口，其愿意认罪认罚和最终服判的可能性也随之削减。同时，值班律师一般由社会执业律师兼职，为了能与检察机关保持良好的关系，他们也往往倾向于做检察机关的“配合者”、认罪认罚的“见证者”，几乎不会提出相悖的意见。甚至有些地方的值班律师经费是由法检机关以购买服务的方式支出。在这种资金链条之下，作为理性人的值班律师自然会站在利益来源者的视角考虑问题。

在以上办案机关中立性不足和值班律师利益牵连的情况下，法律既没有对认罪认罚案件的值班律师作出强制阅卷的要求，也缺乏对办案机关协助义务的细致规定。一方面，《工作办法》和《指导意见》对值班律师行使阅卷权的表述采用“可以”一词，将阅卷视为律师享有的一种可选择行使与否的权利，很少强调其义务性。全面、仔细地查阅案卷最多只是值班律师在职业道德范畴的要求，全靠其自觉遵守，而并未对值班律师不阅卷或无效阅卷设立任何带有强制力的法律后果。另一方面，《刑事诉讼法》第173 条第3 款、《工作办法》第21 条、《指导意见》第12 条第2 款、《刑事诉讼法解释》第53 条及《法律援助法》第37 条均要求检察机关和法院为值班律师阅卷“提供便利”或“提供必要便利”。但对于何为“提供便利”，以及当办案机关没有依法为值班律师阅卷“提供便利”会引发何种程序后果，相关法律文件没有予以阐明。此种“提供便利”的法律模糊化使各地办案机关的实际做法差别很大，一些地方能够让值班律师阅卷，大多数地方则不“提供便利”。[5]

(三）值班律师阅卷保障的不完善

值班律师配套保障是决定其阅卷效果的重要因素。但是，目前值班律师经济保障及工作机制还未能与认罪认罚案件值班律师的阅卷职能相适应，致使值班律师阅卷的主动性和可操性受到严重影响。

学界多将值班律师阅卷积极性不高的原因归结为经济补贴额度过少，但实际上值班律师的补贴数额并不低。据调查，甘肃省等偏远地区的值班律师补贴额度为200 元/天，福建省等普通地区的补贴额度一般为200-500 元/天，广东省等发达地区的补贴金额则可高达500 元/半天。而这些地区法律援助辩护的补贴额度在侦查或审查起诉阶段一般为1000-1200 元/件，在审判阶段一般为1400-1600元/件。①值班律师和法律援助辩护律师补贴标准参见《甘肃省法律援助经费使用管理办法》，甘司发〔2016〕96 号；《三明市司法局三明市财政局关于认罪认罚案件法律帮助值班律师补贴标准的通知》，明司〔2020〕7 号；《三明市财政局三明市司法局关于印发<三明市法律援助办案补贴标准>的通知》，明财行〔2016〕6 号；《漳平市财政局漳平市司法局关于贯彻落实<福建省司法厅福建省财政厅关于完善法律援助补贴标准有关事项的通知>的意见》，漳司〔2020〕6 号；《关于制定顺德区法律援助值班律师参与认罪认罚法律帮助补贴标准的通知》，顺司〔2020〕54 号。由于法律援助补贴以“件”为单位，且各诉讼阶段的周期较长，若平均到“天”计算，值班律师的收入数额显然更高。据此，补贴金额过低并不是值班律师积极性低靡的真正原因，问题的根源仍在于缺乏弹性化补贴标准和履职质量评价机制。《关于完善法律援助补贴标准的指导意见》(以下简称《补贴意见》）第5 条和《工作办法》第30条规定，值班律师法律帮助补贴标准一般按工作日计算，但为认罪认罚案件的被追诉人提供法律帮助的，各地可以根据实际情况按件或者按日计算。虽然《补贴意见》和《工作办法》均赋予了各地对认罪认罚案件按件或按日计算补贴标准的选择权，但通过检索各地值班律师补贴政策可以发现，大部分地区的值班律师经济补贴仍选择笼统地按天计算。只有广东省、浙江省等地区的少部分市县会依据参与环节等因素对补贴进行较为精细的计算。这种以“天”为单位的固定计算模式，致使补贴与案件数量和工作质量脱钩，容易使值班律师形成“少干活”“混日子”的心态。在这种心态驱使下，阅卷成为了奢求。值班律师往往不会详细了解案情和被追诉人真实意愿，仅是简单敷衍地回答被追诉人的咨询或者直接在具结书上签字后走人。

此外，《指导意见》第13 条和《工作办法》第11 条规定，被追诉人在不同诉讼阶段可以由同一值班律师继续提供法律帮助。但由于“可以”一词的柔性效力，司法实践中仍选择沿用了轮班制的值班律师工作机制。在轮班制下，值班律师只能轮流按天坐班为多位被追诉人提供法律帮助，而无法像辩护律师一样跟案提供全流程的援助。由于值班律师的值班地点和时间并不规律，被追诉人很难在每次请求法律帮助时都恰好与同一律师相匹配。[6]即使前一阶段的值班律师通过认真查阅案卷、会见被追诉人掌握了案情，基于值班律师的非固定性，后续的值班律师仍需要不停地进行重复性阅卷工作，致使法律帮助的效率备受掣肘。因此，受制于轮班制，值班律师在实践中并没有足够的时间来阅卷，从而使阅卷权沦为一种“纸面权利”。

二、认罪认罚案件值班律师阅卷的理论重塑

理论界和实务界普遍认为，阅卷权能的范围以及阅卷程序的设计都以值班律师“辩护人”“准辩护人”或“见证人”的身份判断为前提。这种将身份定位作为构建阅卷制度之核心的理论误区是造成值班律师阅卷法律困境的深层原因。认罪认罚案件值班律师阅卷制度的设计须以“有效法律帮助”为目标，应避免陷入将阅卷与身份定位进行捆绑的逻辑陷阱。

(一）阅卷制度与身份性质定位的解绑

目前学界对于认罪认罚案件中的值班律师身份定位仍存在较大分歧。有观点认为，值班律师仅是“法律帮助者”，而非辩护人。值班律师就像急诊医生一样为被追诉人提供最低限度的“应急式法律服务”，而不提供全面的刑事辩护服务。[7]27但也有学者主张，值班律师属于“辩护人”。值班律师制度是刑事辩护制度整体发展滞后情况下的一种特殊制度设计，虽吸收了传统值班律师制度本身的便利性特点，但必须以有效辩护为宗旨。[8]其只是在参与刑事诉讼的方式上不同于委托辩护律师和法律援助辩护律师，但在工作性质和所提供的法律服务内容上是一样。还有学者对前两种观点进行了折中，认为值班律师是“准辩护人”，与传统意义上的辩护人有一定的区别。在不同的诉讼阶段应当分别给予值班律师不同的身份：侦查阶段赋予其“法律帮助者”的身份，以提供法律咨询为主；而在审查起诉和审判阶段，为了充分发挥量刑协商和诉讼监督功能，赋予值班律师“准辩护人”身份，准许其阅卷。[9]正是由于学界对值班律师的性质一直未达成共识，致使许多学者将值班律师身份定位作为讨论其有无必要阅卷的前置条件。若值班律师能够被定位为“辩护人”或“准辩护人”，阅卷即为其法定权利和职业义务；若值班律师只是“法律帮助者”角色，则仅能提供应急性的基础法律帮助，自然就无法享有阅卷等程序权利，也无须对其苛加过重的阅卷义务。

然而，值班律师的身份定位与其能否阅卷之间并无必然的因果关系，应当摒弃将阅卷制度与值班律师身份定位进行捆绑的错误思维。“值班律师非辩护人”也绝不是公安司法机关拒绝或限制阅卷、值班律师怠于阅卷的正当理由。首先，阅卷本质上是被追诉人的权利，其法理基础为听审原则下被追诉人的请求咨询权。[10]值班律师的阅卷权利和义务来源于被追诉人对案件信息的获取需求，不因值班律师性质定位的差异而丧失。正如谢佑平教授所言，“值班律师制度的根基不是我国的刑事诉讼法，而是宪法……值班律师制度是对宪法上规定的‘犯罪嫌疑人、被告人有权获得辩护’原则的贯彻落实”。[11]即使将值班律师定位为法律帮助者，其在认罪认罚案件中的最终职责落脚点仍是对被追诉人辩护权的保障。只是不同于辩护律师受委托而直接代为行使原属于被追诉人的辩护权，值班律师提供法律咨询、程序选择建议等法律帮助是在用自身的专业知识间接辅助被追诉人有效行使其自行辩护的权利。由此，在认罪认罚被追诉人无法自行阅卷的背景下，值班律师就有必要代为行使阅卷权，并有责任履行好阅卷义务。其次，法律身份不必然决定诉讼权利和义务，制度所要保护的法律价值才是最终定夺具体权利义务的核心要素。[12]值班律师制度与认罪认罚从宽制度相伴而生，说明设立值班律师制度的主要目的是为了保障认罪认罚的真实性和合法性。因此，无论将身份定位为辩护人、法律帮助者抑或准辩护人，值班律师始终是以提供法律帮助为职责。虽然法律帮助与传统的辩护不能完全划等号，但也绝非对立排斥关系。二者实质上有着共同的价值取向——防止被追诉人陷入“孤立无援”“任人宰割”的诉讼状态。既然值班律师制度的立法初衷具有保障认罪认罚案件被追诉人诉讼权利的意蕴，就无法单以值班律师身份外观形态为由否定其享有阅卷权利和承担阅卷义务。

(二）阅卷制度与有效法律帮助的捆绑

在域外，值班律师仅需提供有限的“应急式法律服务”即可，不会像辩护律师那样通过查阅案件卷宗材料为被追诉人提供深思熟虑的方案。[2]27但我国值班律师的职能并未止步于最基础的法律帮助，其还承担着保障认罪认罚自愿性的功能。《指导意见》第10 条第1 款明确规定，应当保障被追诉人获得“有效法律帮助”，以确保其自愿认罪认罚。2022 年10 月出台的《关于进一步深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的意见》(以下简称《全覆盖意见》）中虽然没有“有效法律帮助”的表述，但也在第四部分指出应“实质发挥值班律师法律帮助作用”。由此可见，“有效法律帮助”是对标辩护律师“有效辩护”为我国值班律师提出的核心职责要求。

但由此产生的问题是，我国值班律师既然名为“值班”，是否也应发挥与域外一样的“急诊医生”作用？如果又将法律帮助加以实质化，是否会造成值班律师功能上的分裂？实际上，西方发达国家值班律师制度的建立目的在于解决办理委托辩护律师或获得法律援助律师手续过程中“最初一公里”辩护缺失的问题。[13]而我国值班律师制度虽适用于所有刑事案件，其最大使命仍是在我国刑事辩护发展整体滞后的环境下保障被追诉人认罪认罚的自愿性和程序选择的自主性。[14]易言之，西方值班律师制度的设立初衷是以较小的司法投入为更多人提供最基本的标准化法律服务，[7]26是在委托辩护与法律援助辩护高度发达状态下的“锦上添花”。我国值班律师制度作为认罪认罚从宽制度改革的重要组成部分，是在委托辩护率低下和法律援助辩护资源不足情况下维护被追诉人权利的“缓兵之计”。法律移植过程中最重要的就是以“当下”为视点。值班律师虽从发源上仅是临时提供最为基础的法律帮助，但不意味着必须死板地恪守值班律师的“应急性”特征，而是应当根据当前认罪认罚从宽制度的现实需要和法律援助辩护范围受限的真实情况予以合理变通和调整。由此，我国值班律师唯有提供具有实质性作用的法律帮助，才能尽量填补辩护制度中的空白。[15]当然，或许待未来法律援助辩护率达到足够高的比例之时，我国也可以转换为和域外相当的“急诊医生”模式，仅让值班律师提供最初级的帮助。

从我国值班律师法律帮助的法定内容来看，其职责的履行均须建立在知悉案情的基础上。因此，阅卷是值班律师有效法律帮助的最基础要求。值班律师如果仅通过会见被追诉人、向检察机关口头询问案情等方式来了解案件，就无法结合案卷材料深入发掘有利于被追诉人的事实与情节，难以保障所得信息的真实性和完整性。特别是在认罪认罚案件中，案件重心不再是审判阶段的调查和辩论，而是审前阶段各方对证据和事实问题的协商。[1]15值班律师通过阅卷有效、充分地掌握案情并在此基础上提出意见，对防止被追诉人非自愿、非理性认罪认罚有着重要作用。但需要说明的是，值班律师法律帮助的有效性并不完全等同于结果意义上的有效果。对有效法律帮助的考察既要关注结果，更要关注其行为过程。[16]刑事诉讼的程序正义与结果公正之间具有密不可分的正向关系，在有效法律帮助的判断标准无法准确划分的情况下，通过程序行为推定效果不失为一种较为客观、合理的方法。只要值班律师完成了规定的阅卷行为，如果没有其他证据予以推翻，就可以推定为其已经在阅卷层面达到了“有效法律帮助”的标准。

三、认罪认罚案件值班律师有效阅卷的路径构建

上文通过厘清值班律师阅卷权能与其身份性质、有效法律帮助的关系，明确了完善我国认罪认罚案件值班律师阅卷制度的基本方向。概言之，只有跳出以身份定位束缚值班律师阅卷权能的理论怪圈，在实现有效法律帮助的语境下讨论值班律师阅卷制度的应然内容，才能扭转当前认罪认罚案件值班律师阅卷举步维艰的局面。在该宏观理念的指导下，亟需针对值班律师阅卷权利残缺、责任义务缺位以及保障措施不完善的法律问题，在微观层面健全认罪认罚案件值班律师阅卷体系。

(一）扩充值班律师必要阅卷权利

阅卷权是值班律师知悉基本案情、掌握已有证据的核心权利。阅卷权利的完整性将直接影响值班律师为被追诉人提供法律帮助的效果。为填补现行法中阅卷方式单一、阅卷时间滞后的缺陷，应当对值班律师阅卷权进行必要扩充，以保障值班律师法律帮助功能的有效发挥。

首先，值班律师在认罪认罚案件中应享有与辩护律师同等的“查阅、复制、摘抄”案卷材料的权利。我国对值班律师阅卷权行使方式的“阉割”并非立法时的疏忽或者遗漏，而是一种有意为之的限制。立法者主要是考虑到值班律师与辩护律师的诉讼地位存在差异，不宜赋予二者完全等同的阅卷权利[17]。这种立法思路本质上是将阅卷方式与值班律师身份定位进行了错误的绑定，而忽视了仅能“查阅”案卷材料是否足以让值班律师获取开展有效法律帮助所需的案件信息。现代刑事诉讼遵循控辩平等对抗的刑事诉讼构造要求，应是两造相争、法官居中裁判的“等腰三角形”结构，而非国家和个人二元对立的上下纠问模式。[18]此种平等虽不意味着辩方必须享有控方的一切权利，但应有保护自身合法权益免受控方侵害的防御手段。[19]作为公权力主体的检察机关能够获得公安机关移送的全部侦查材料，在信息获取上拥有天然的优势。相较之下，这些了解案件信息的资源都是被追诉人一方不可企及的。尤其是在认罪认罚案件中，被追诉人的认罪行为使得控方掌握指控其构成犯罪的不利证据，加重了这种信息偏在现象。如果将值班律师的阅卷权能限缩在“查阅”这一最为初级的方式之内，势必会加剧控辩力量的失衡，将认罪认罚自愿性推向一种极为危险的境地。由此，“复制”和“摘抄”案卷材料同样是值班律师为被追诉人提供实质化的法律帮助的必要步骤和应然权利，不宜对值班律师“阅卷”作有别于辩护律师的限缩解释。

其次，被追诉人在侦查阶段的审查逮捕环节已自愿认罪的，值班律师的阅卷起始时间应当提前至公安机关提请批准逮捕之日。根据前文所述，现行法一刀切式否认值班律师在整个侦查阶段的阅卷权的规定并不合理，它限制了值班律师有效法律帮助功能的充分发挥。但法律之所以规定值班律师自审查起诉之日起才能进行阅卷，是担忧让律师过早地介入侦查阶段可能会影响侦查活动的正常开展，让被追诉人有逃避追诉的可乘之机。[20]然而，当案件进入到侦查阶段的审查逮捕环节时，指控所需的相关证据基本已收集并固定完毕，加之被追诉人已经认罪，发生串供或毁灭证据情形的可能性极小，因此，以公安机关提请批捕之日作为划分侦查阶段值班律师阅卷权行使的特殊时间点，能够在保证侦查阶段的安全性的前提下解决值班律师阅卷时间滞后的法律困境。具体而言，对于公安机关认为无需予以逮捕的案件，无论被追诉人在侦查阶段是否认罪，值班律师都必须等到审查起诉之日才有权查阅案卷；对于公安机关提请检察机关批准逮捕的案件，如果被追诉人此时已经认罪的，值班律师自公安机关提请批准逮捕之日起就应享有阅卷权。

(二）明确值班律师重罪案件强制阅卷义务

认罪认罚案件中，阅卷究竟应当是值班律师可选择行使的权利还是带有强制色彩的义务？这一两难问题的本质其实是认罪认罚从宽制度公正价值与效率价值的冲突。一方面，保障自愿性是认罪认罚从宽制度的正当性基础。值班律师阅卷行为的落实与否将在很大程度上决定法律帮助的有效性，从而影响被追诉人作出认罪认罚和达成从宽合意的明知、理性。但由于值班律师与被追诉人之间没有委托合同和利益关联，加之我国各界对于值班律师的功能理解也都停留在基础的法律咨询和见证，实践中值班律师不阅卷而直接形式化走过场的行为已成为默认的常态。为了防范这种司法实践的“潜规则”，确有必要通过明确阅卷义务和承担责任来向认罪认罚案件值班律师施加适当“压力”。另一方面，提升诉讼效率是认罪认罚从宽制度的设立初衷。认罪认罚从宽制度改革的主要目的之一就是纾缓有限的司法资源与增长的案件数量间的紧张关系。如果强制要求值班律师在每一件认罪认罚案件中都仔细查阅卷宗，势必会造成诉讼效率的过分拖延，致使认罪认罚从宽制度应有的效率价值落空。

认罪认罚从宽制度的公正价值与效率价值不能偏废，既要看到强制阅卷对落实有效法律帮助的积极效用，也要考虑到其造成诉讼效率削减的副作用。在构建认罪认罚案件值班律师强制阅卷规则时，应当秉持“公正为本，效率优先”的价值取向，探寻公正与效率的动态平衡点。重罪案件一般案情疑难复杂，且判决结果对被追诉人的人身自由具有重大影响。此时，只有建立在程序公正基础上的诉讼效率才真正具有意义，盲目追求处理速度将极易造成判决结果的不公。而轻罪案件一般案情简单清楚，且判处的刑罚较为轻微。此时，程序本身的惩罚性往往比实体处刑结果对被追诉人的负面影响更大。为了减轻被追诉人的讼累，略微放松对实体结果的把控是能够容忍的，并没有超出公正性要求的合理范畴。因此，对于是否需要向值班律师施加强制性阅卷义务的问题，应当根据认罪认罚案件的具体类型予以分类讨论。首先，对于可能判处3 年以下有期徒刑的认罪认罚案件，阅卷是值班律师可选择行使的权利。如果值班律师认为向检察官、被追诉人了解案情等方式足以掌握有效法律帮助所必需的案件情况，就应当允许其优先选择其他途径获取信息；但如果值班律师认为以上不阅卷渠道不足以满足其了解案情的需要，则可以依法行使阅卷权。[21]104其次，对于可能判处3 年以上有期徒刑的认罪认罚案件，阅卷既是权利也是义务。值班律师必须强制性阅卷，并尽到“勤勉尽责”的阅卷义务。值班律师在接手法律援助中心分配的案件后，应当在会见被追诉人之前完成阅卷，以保证能够为被追诉人准确易懂地解答疑问，及时提供程序选择建议，帮助变更强制措施和在量刑协商时提出有价值的意见。

为了有效规范值班律师在重罪案件中的阅卷行为，还应当根据《工作办法》第28 条的规定，确立和完善“值班律师法律帮助情况随案移送制度”。由公安司法机关和值班律师分别将重罪案件阅卷情况记入卷宗或工作台账，并随案移送。这种双重记录主体的程序设计，增强了重罪案件阅卷情况记录的真实度，有利于后续办案机关对值班律师法律帮助有效性的判断。后一阶段的办案机关负责审查和监督前一阶段值班律师的阅卷行为和办案人员的移送行为，一旦发现违规记录或未按要求移送的，应通知及时改正和补充移送。对于值班律师不记录或虚假记录阅卷情况，经提醒仍不改正的，必须重新指派值班律师为被追诉人提供法律帮助，并将此违规情况反馈给法律援助机构。[22]

(三）细化办案机关协助阅卷职责

为了保障有效法律帮助的顺利开展，协助值班律师阅卷是办案机关义不容辞的职责。针对当前法律对于办案机关协助义务的模糊化规定，应当出台相关解释性文件进一步明确“提供便利”的具体内容和涵义。

“提供便利”义务应从两个层面予以细化：首先，办案机关具有不得干预值班律师阅卷的消极义务。“没有无义务的权利”这一基本原理表明，权利若要真正被实现，必然离不开相应“义务束”的保障。[23]值班律师阅卷权作为公法上的权利，相应的国家机关是其主要义务主体。值班律师手续齐全且符合条件的，办案机关不得以任何理由设置障碍阻止值班律师阅卷，案管部门应当为值班律师及时安排阅卷时间、提供符合要求的案卷材料。如果值班律师认为公检法机关工作人员妨碍其依法履职，有权根据《全覆盖意见》第19 条的规定向同级或者上一级检察机关进行申诉或控告。其次，办案机关具有主动采取措施保障值班律师有效阅卷的积极义务。认罪认罚案件大多采用简易程序或速裁程序审理。诉讼流程的大幅简化弱化了对公安司法机关权力的程序性规制，将被追诉人推入了权利易被侵犯的风险之中。因此，认罪认罚案件需要借助值班律师的有效法律帮助来增强被追诉人一方的力量，弥补其在诉讼程序保障层面的缺失。既然认罪认罚案件正当性以有效法律帮助为根基，保障认罪认罚自愿性又是公安司法机关不可推卸的使命，那么办案机关理应积极地为值班律师阅卷提供主动的协助。例如，在案卷内容发生变动以及重罪案件值班律师未阅卷时，办案机关应予以主动告知和提醒，以确保认罪认罚是在被追诉人充分知悉案情和法律后果的情况下作出的理性选择。

刑事诉讼法必须明确诉讼行为的成立和有效要件，并在其不成立和无效时责令其承担否定性法律后果，才能使程序性规则有较强的可操作性。[24]公安司法机关的阅卷协助职责如果仅依靠设立“宣言性”的义务设定，就难以产生落实效力。因此，确有必要对办案机关妨碍值班律师阅卷或未督促其完成规定阅卷动作的情形创设相应的消极后果。首先，办案机关拒绝值班律师依法阅卷或者设置特殊障碍对值班律师阅卷造成不便的，同级或上一级检察机关收到相关申诉和控告后发现情况属实的，应当通知办案机关予以纠正，并给予相关人员批评教育、通报等惩罚。若有关机关工作人员拒绝纠正或在3日内未及时安排值班律师重新阅卷，情形严重的，还应根据《人民检察院司法责任追究条例》第7 条中“违反规定侵犯诉讼参与人诉讼权利”的规定，依法追究其司法责任。其次，办案机关没有督促值班律师完成重罪案件的阅卷“固定动作”而径直让其在认罪认罚具结书上签字的，视为被追诉人的法定诉讼权利被剥夺或者限制。由于值班律师查阅案卷是重罪案件认罪认罚的必经正当程序，此时认罪认罚理应被推定为非自愿和非理性，具结书也当然无效，从而造成程序回转。具体而言，法院应在重罪案件的庭前会议中对值班律师是否已经阅卷进行审查。如果发现值班律师未有效阅卷，则应当将案件退回检察机关，由值班律师阅卷后辅助被追诉人重新历经认罪认罚程序。这种程序性制裁并非是要拖延认罪认罚从宽制度的效率，而是旨在通过程序回转督促重罪案件值班律师自觉阅卷和倒逼办案机关积极履行协助阅卷义务。

(四）健全值班律师阅卷保障措施

1.值班律师经济补贴标准的优化

科学的经济激励机制是值班律师开展高质量法律帮助的重要动力。但我国大部分地区仍以天为单位计算值班律师补贴，助长了值班律师“干多干少一个样，干好干坏无差别”的怠工心态。[21]106为激发值班律师的阅卷积极性，保障有效法律帮助职能的良性运行，应确立与法律帮助工作数量和质量相挂钩的值班律师补贴标准。

具体来说，可以从以下四个层次确立阶梯式的值班律师经济补贴标准：第一层次先区分普通案件和认罪认罚案件。普通案件补贴标准采取按日计算的模式，而认罪认罚案件补贴标准则采取按件计算的模式。第二层次将区分法律帮助的工作量。阅卷、帮助申请变更强制措施、帮助申请法律援助、参与量刑协商等重要环节的工作量应当单独计算，并根据值班律师参与案件环节的数量确定相应的报酬。[21]106第三层次将区分法律帮助的工作难度。例如，危险驾驶罪案件与非法吸收公众存款罪案件、单独犯罪案件与共同犯罪案件、速裁程序审理的案件与普通程序审理的案件难度系数差别悬殊，经济补贴标准应作出区分。第四层次将区分值班律师履职的质效。法律援助机构通过考察阅卷完成情况、提出意见情况和意见采纳情况等指标，对值班律师法律帮助工作给予“不合格”“合格”“良好”“优秀”四个等级的评价。只有达到“合格”以上评价等级的案件，值班律师才能获得经济补贴。获评等级越高，值班律师获取的补贴金额也将随之增加。

2.值班律师跟案和转化机制的建立

轮班制是我国值班律师开展实质性法律帮助的重大障碍，这种按天坐班的形式必然导致值班律师阅卷的有心无力。为保障认罪认罚案件法律帮助的有效性，值班律师制度应考虑引入与法律援助辩护相同的“跟案”机制。反对值班律师实行跟案制的观点认为，跟案制与值班律师临时应急功能有所错位，缺乏实践可操作性。[1]21实际上，认罪认罚从宽制度与辩诉交易制度存在较大差异，我国值班律师的工作机制无须拘泥于域外“临时性”功能的限制，而应当根据认罪认罚案件的具体需求予以考量。根据前文所述，在量刑可能在3 年以上的认罪认罚案件中，阅卷是值班律师的必要工作内容。此时若坚持轮班制必将引发重复性阅卷问题，造成诉讼效率的严重拖延。而在量刑可能在3 年以下的认罪认罚案件中，值班律师无须阅卷或只需简单阅卷即可了解案情。这种情况下采用轮班制并不会阻碍法律帮助的正常开展，反而有利于节约值班律师资源。因此，值班律师工作机制应根据认罪认罚案件的类型作出相应调整，将重罪案件中值班律师由轮班制转变为跟案制，以保证阅卷的效率性和法律帮助的连贯性。

此外，还应打破从值班律师到辩护律师的角色转化壁垒。被追诉人在认罪认罚后又反悔的或者在审判阶段希望聘请辩护律师的，应当容许值班律师接受被追诉人及其近亲属的委托转为辩护律师。这种转任机制不仅能节约律师了解案件的成本，还能对值班律师形成利益激励，促使其积极提供有效的法律帮助。其实域外早已有类似的实践，以日本为例，值班律师在无偿提供第一次法律服务后，可以接受被追诉人的委托成为其私选辩护人。[25]不过，也有学者对此表示隐忧：若允许转任机制的存在，值班律师有可能利用职务之便以虚假承诺的方式诱导委托。这种担心不无道理，但这是所有律师在执业活动中都可能存在的职业伦理问题，应当从律师职业伦理建设的层面加以规制，而不能“因噎废食”地堵上值班律师转任辩护律师的通道。[26]

四、结语

值班律师是否阅卷看似只是认罪认罚从宽制度中的一个小问题，却映射出了我国法律移植过程中本土化改造的不足。域外值班律师制度与我国值班律师制度的设立初衷、运行环境等均有差异，固守“急诊医生”这一西方式定位将使我国值班律师制度严重脱离认罪认罚从宽制度和刑事辩护现状而存在，即使在立法上确立了值班律师阅卷权，其在司法实践中也毫无生命力。在法律移植过程中，既要看到法律的普适性，也要意识到本土的差异性。借鉴域外刑事诉讼制度时，首先要明晰当下中国面临的问题、改革背景与西方有何异同，才能恰当地进行中国化改造和制度建构。我国辩护全覆盖视域下的法律援助呈现出法律援助辩护律师和值班律师并立的二元模式，倡导值班律师法律帮助实质化实则上是法律援助辩护范围局限和资源匮乏下的“无奈之举”。在法律援助辩护率无法于短期内获得明显提升的情况下，充分利用值班律师制度作为缓冲地带何尝不是一种可行的出路。