宣告和通知紧急状态的原则和机制研究

欧达苑

引言

如何保障紧急状态中的人权是国际人权法的最重要问题之一，关于紧急状态的适用条件和具体应用已是人文社会科学中理论探索的中心。[1]See John Armitage etc,State of Emergency: An Introduction,19 Theory.culture &society 27，1（2002）.作为一个法治概念，紧急状态是相对于正常法治秩序的例外情况，适用超出一般法治秩序的特殊法律制度。国际法上的紧急状态指的是既有的或即将发生的威胁国家生命的社会紧急状态的存在，国家得以据此依法采取非常措施而限制或暂行中止基本权利，如战争。[2]参见[奥]曼费雷德·诺瓦克：《〈公民权利和政治权利国际公约〉评注》，孙世彦、毕小青译，生活·读书·新知三联书店2008 年版，第87-92 页。国内法上的紧急状态指的是发生或者即将发生特别重大突发事件，需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁时，有关国家机关按照宪法、法律规定的权限决定并宣布局部地区或者全国实行的一种临时性的严重危急状态。[3]参见《十届全国人大常委会法制讲座第十三讲——紧急状态法律制度》，载中国人大网，2005 年2 月28日，http://www.npc.gov.cn/npc/c541/200502/2435dad8e4e741929058f50b58a314e2.shtml，最后访问日期：2023 年8 月13 日。作为一种国家内部行为，紧急状态的宣告是指有权宣告紧急状态的国家机关依法公告紧急状态的存续和克减措施的行为。相对地，紧急状态的通知是一种对外行为，即国家将紧急状态和克减措施及时、完整、公开地通知国际社会。

紧急状态给各个国家带来了挑战，总的来说即如何在克服紧急状态的同时尊重个人基本权利。在原则层面，国际人权法确立具体领域的原则有助于保障人权。正如有学者指出，在国际劳动法领域，保护原则（Principle of Protection）能保护工人，该原则应理解为适用于国际劳工法领域的指导原则。[4]See Maria Joao Mimoso &Bruna Duarte,The Principle of Protection as a Principle of International Labor Law,49 Economic and Social Development,International Scientific Conference on Economic and Social Development 497(2019).同理，宣告和通知紧急状态的原则适用于缺少相关条约法约束或国内法规定时，作为适用于紧急状态法领域乃至国际人权法的指导原则，发挥兜底性的指导作用。而现行紧急状态宣告和通知原则有待确立，相关机制规定在少数人权公约中，发挥基础而有限的人权功能。宣告和通知紧急状态的原则机制建设不足和具体实践缺位暴露了诸多问题。

其一，紧急状态的宣告、通知原则缺位。作为国际人权宪章的重要组成部分，《公民权利和政治权利国际公约》（以下简称为《公约》）第4 条第1 款[5]《公民权利和政治权利国际公约》第4 条第1 款规定：“如经当局正式宣布紧急状态，危及国本，本盟约缔约国得在此种危急情势绝对必要之限度内，采取措施，减免履行其依本盟约所负之义务，但此种措施不得只触其依国际法所负之其他义务，亦不得引起纯粹以种族、肤色、性别、语言、宗教或社会阶级为根据之歧视。”规定了紧急状态的宣告原则（Principle of Clarification）和通知原则(Principle of Notification)。但一般国际法中，紧急状态下国家调整人权标准的主要规则和标准不明确，作为一般国际法的紧急状态的宣告、通知原则尚未确立。尽管存在明确规定了紧急状态的宣告原则和通知原则的国际公约[6]如《国际民用航空公约》,其第89 条规定：“如遇战争，本公约的规定不妨碍受战争影响的任一缔约国的行动自由，无论其为交战国或中立国。如遇任何缔约国宣布其处于紧急状态，并将此事通知理事会，上述原则同样适用。”，但传统理论认为，国际条约对国家产生法律约束力的前提是“国家同意”（State Consent）[7]See J.Shand Watson,State Consent and the Sources of International Obligation,86 AM.Soc'y INT'l L.PROC.108 (1992).，而国际社会几乎有一半的国家不是国际人权条约的缔约国[8]See Jaime Oraá,Human Rights in States of Emergency in International Law,Oxford University Press,1992,p.1.。因此，条约建立的标准无法适用在这些国家中。同时，一些国际人权条约缺乏克减条款，包括区域性人权公约和国际组织公约，例如非洲宪章（the African Charter）和一些国际劳工组织的公约(ILO Conventions)，缔约国无法根据这些公约适用相关的人权标准。同时，紧急状态的宣告和通知原则的理论研究不足，如何建立和完善一般国际法中宣告和通知原则是基本且重要的问题。

其二，宣告、通知的紧急状态与实际、合法的紧急状态错位。国家以紧急状态为借口，否认保护人权的基本标准，并采取违反国际人权条约的过度克减措施。2020 年联合国表示，柬埔寨为应对新冠疫情颁布的紧急状态法损害人权，柬埔寨人权状况特别报告员罗娜·史密斯(Rhona Smith)发言：“实施紧急状态应遵循人权原则，并且在任何情况下都不应成为压制异议或对任何群体造成严重负面影响的借口。”[9]参见联合国官网：《联合国专家警告称，柬埔寨的紧急状态法损害人权》，2020 年4 月17 日，https://ww w.ohchr.org/zh/2020/04/cambodias-state-emergency-law-endangers-human-rights-warns-un-expert.在过去数十年里，最严重的基本人权侵犯行为几乎都发生在紧急状态背景下，如阿拉伯之春。对于事实上存在（de facto）而未经宣告紧急状态，存在“紧急状态制度化”的风险。[10]参见紧急状态的联合国特别报告员莱昂德罗·德斯波伊（Leandro Despouy）先生在第十次报告中的总结，See Special Rapporteur for States of Emergency, The Administration of Justice and the Human Rights of Detainees: Question of Human Rights and States of Emergency: Tenth Annual Report,p.131-132.国际法院的研究报告指出，紧急状态法制转为永久性的国内安全法，使得紧急状态半永久化，带来了限制人权的暂行措施制度化的风险，[11]See ICJ STUDY,International Comment of Jurists,States of Emergency: Their Impact on Human Rights (1983),p.415.并且使得国际对该状态的监督无力。

其三，紧急状态的宣告、通知机制不足。在国内法和国际法中，关于紧急状态的宣告和通知制度尚未建立或完善，这种不足不仅不利于国内相关职能机关的权力调配和高效运作以应对紧急状态，也不利于紧急状态下人权克减的监督，包括国内监督和国际监督。《公民权利和政治权利国际公约》第4 条第1 款规定，正式宣布紧急状态是紧急状态法制有效运作的先决条件，而《欧洲人权公约》《美洲人权公约》中却没有对宣布、通知紧急状态的要求进行规定。不仅如此，这种不足也影响到国际人权保护体系的运作，主要包括国际人权机制下的国家报告制度和国家间指控制度。

上述问题的解决亟须建立与完善宣告、通知紧急状态的原则机制。在国际层面，主要参照三项公约以尝试回答如何建立与完善的问题，三项公约分别是《欧洲人权公约》（1950）（the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms）、《公民权利和政治权利国际公约》(1966)（the International Covenant on Civil and Political Rights）、《美洲人权公约》（1968）（the American Convention on Human Rights）。这些条约都包含了克减条款，提供了在紧急状态下调整和保护人权的标准。以上三个条约建立了一个基本的关于保护公民权利和政治权利的法律框架。在国内层面，国家享有紧急权以应对紧急状态。紧急权就是为一国宪法和法律法规所规定的，当出现了紧急危险局势时，由有关国家机关和个人依照宪法、法律和法规规定的范围、程序采取紧急对抗措施，以迅速恢复正常的宪法和法律秩序，最大限度地减少公民生命和财产损失的特别权力。[12]参见莫纪宏、徐高：《紧急状态法学》，中国人民公安大学出版社1992 年版，第217-218 页。“绝大多数宪法都包含着紧急状态条款，授权国家元首或政府在战争时期或其他灾难性情况中采取非常措施，包括经过或未经过立法机关同意而限制或暂停中止某基本权利。”[13][奥]曼费雷德·诺瓦克：《〈公民权利和政治权利国际公约〉评注》，孙世彦、毕小青译，生活·读书·新知 三联书店2008 年版，第88 页。总之，本文尝试解答如何构建完善宣告和通知紧急状态的原则机制，具体指涉宣告和通知紧急状态的人权价值、宣告和通知原则机制的内容、国家违反相关要求的法律性质和法律后果等。

一、宣告、通知紧急状态的人权价值

紧急状态对人权保障的标准进行了调整，紧急状态对人权的持续保护更为关键，这一理念的确认树立了一条红线，避免国家再出现大规模的严重侵犯人权事件。虽然紧急状态的宣告是国家内部行为，紧急状态的通知是对外行为，但这种对内对外的特征差异指向了两者最重要的共同点，即都将紧急状态的存续、克减措施的采取都公开化，这是判断紧急状态和克减措施是否合法有效的根据，是落实国内监督和国际监督的前提，也是国家动态调整紧急状态以尽早恢复正常法治秩序的条件。正是如此，紧急状态的宣告、通知成为遏制紧急状态常态化、预防大规模严重侵犯人权现象的利器，是宣告和通知紧急状态的共同人权价值。

宣告、通知紧急状态的人权价值还体现在其回应了具体问题，即紧急状态的宣告、通知原则缺位，无法在一般国际法层面为非公约缔约国提供规范根据和法律标准；宣告、通知的紧急状态与实际、合法的紧急状态错位，国家以紧急状态作为借口，过度克减，侵犯人权；紧急状态的宣告、通知机制不足，不利于国内相关职能机关的权力调配和国际国内的监督实践。

（一）建立一般国际法层面的原则以保障人权

《公民权利和政治权利国际公约》规定了紧急状态和人权克减的条款，其第4 条第1 款规定：“在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务……”，其第3 款规定：“任何援用克减权的本公约缔约国应立即经由联合国秘书长将它已克减的各项规定、实行克减的理由和终止这种克减的日期通知本公约的其他缔约国家”。第4 条第1 款将社会紧急状态“经正式宣布”作为国家采取克减措施的前提条件，第4 条第3 款规定了国家通知联合国秘书长和其他缔约国的义务，两款规定分别是确立紧急状态的宣告原则和通知原则的基石。

一般性意见通常被定性为对国际人权公约的权威性解释，虽然各国政府和法官认为“一般性意见不具有法律约束力”[14]See Philip Alston and Ryan Goodman, International Human Rights——The Successor to International Hyman Rights in Context: Law, Politics and Morals, Oxford University Press,2013,p.802.，但一般性意见具有较强的指导意义。1981 年人权事务委员会第十三届会议通过了关于《公民权利和政治权利国际公约》第四条权利减免问题的第5 号一般性意见，其第一段重申了紧急状态“经正式宣布”作为紧急状态下国家减免权利的前提，并提到缔约国有义务“通过秘书长立即将已减免的各项规定，包括减免理由和终止减免的日期，通知其他缔约国。”该一般性意见第二段提到，在通知中“各缔约国一般都已指出宣布紧急状态的法律根据和适用克减措施的法律根据”，第三段提到“各缔约国应在社会紧急时期将国家已减免权利的性质、减免程度和减免理由通知其他缔约国，并且履行《公民权利和政治权利国际公约》第40 条所规定的报告义务，说明每项权利减免的性质及程度，同时提交有关文件。”[15]参见联合国人权事务委员会第5 号一般性意见，载联合国条约数据库，https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=INT%2FCCPR%2FGEC%2F4717&Lang=zh，最后访问日期：2023 年3月30 日。

2001 年人权事务委员会第七十二届会议召开，会议通过了第29 号一般性意见——关于《公民权利和政治权利国际公约》第四条即紧急状态期间的权利减免问题，取代了人权事务委员会第5 号一般性意见。第29 号一般性意见开篇即强调“《公民权利和政治权利国际公约》第四条对于《公约》的人权保障制度是极为重要的”[16]参见联合国人权事务委员会第29 号一般性意见，CCPR/C/21/Rev.1/Add.11，载联合国条约数据库，https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR%2FC%2F21%2FRev.1%2FAdd.11&Lang=zh，最后访问日期：2023 年3 月30 日。，缔约国采取减免措施的主要目标应是恢复正常状态，确保重新全面遵守公约。该一般性意见第二段指出，国家在援引第4 条时，“必须符合两个基本条件：情况紧急已威胁到国家的存亡，且缔约国必须已经证实宣布紧急状态”，进一步强调了正式宣布的重要性。人权事务委员会的任务是根据相关的法律，包括国际法，对国家能否遵守进行监督，这有助于防止国家滥用紧急权力。第九段重申了《公约》第4 条第1 项的规定，即任何减免《公约》的措施不得与国家根据国际法负有的其他义务相抵触，特别是国际人道法的规则，并且如果减免导致了国家违背条约义务或来自一般国际法的义务，上述第4 条不能被解释为该减免的理由。第十段指出，人权事务委员会根据《公约》赋予的职权监督国家是否遵守该公约，但在审议《公约》是否允许缔约国减免《公约》的某些条款时，有权考量缔约国的其他国际义务，既包括其他条约法义务，也包括来自一般国际法的义务。因此，缔约国应当提交关于保护有关权利的其他国际义务的资料，特别是适用于紧急状态时期的相关资料。[17]参见联合国人权事务委员会第29 号一般性意见，CCPR/C/21/Rev.1/Add.11，载联合国条约数据库.https://t binternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR%2FC%2F21%2FRev.1%2FAdd.11&L ang=zh，最后访问日期：2023 年3 月30 日。

《欧洲人权公约》（又称为《欧洲保障人权和根本自由公约》）第15 条[18]《欧洲人权公约》第15 条规定：“1.战时或者遇有威胁国家生存的公共紧急时期，任何缔约国有权在紧急情况所严格要求的范围内采取有悖于其根据本公约所应当履行的义务的措施，但是，上述措施不得与其根据国际法的规定所应当履行的其他义务相抵触。2.除了因战争行为引起的死亡之外，不得因上述规定而削弱对本公约第2 条所规定的权利的保护，或者是削弱对本公约第3 条、第4 条（第1 款）以及第7 条所规定的权利的保护。3.凡是采取上述克减权利措施的任何缔约国，应当向欧洲理事会秘书长全面报告它所采取的措施以及采取措施的理由。缔约国应当在已经停止实施上述措施并且正在重新执行本公约的规定时，通知欧洲理事会秘书长。”规定了紧急状态下的克减，其第1 款与《公民权利和政治权利国际公约》相比，并没有将“正式宣告”作为国家采取克减措施的前提条件，但另外规定了国家采取有悖于公约规定义务的措施“不得与其根据国际法规定所应当履行的其他义务相抵触”。其第15 条第3 款规定：“凡是采取上述克减权利措施的任何缔约国，应当向欧洲理事会秘书长全面报告它所采取的措施以及采取措施的理由。缔约国应当在已经停止实施上述措施、正在重新执行本公约的规定时，通知欧洲理事会秘书长。”关于这个条款，《欧洲人权公约》适用指南指出，告知欧洲理事会秘书长是为了满足两个目的，即令克减公开，并且满足公约建立的集体执行机制。[19]参见《〈欧洲人权公约〉第15 条适用指南——紧急状态下的克减》，第11 页，载https://www.echr.coe.in t/Documents/Guide_Art_15_ZHO.pdf，最后访问日期：2023 年3 月21 日。

1978 年生效的《美洲人权公约》第27 条第1 款规定：“在战争、公共危机或其他威胁到缔约国独立或安全的紧急情况下，缔约国可在紧急状态所严格要求的范围和期限内，采取减损其在本公约下的义务的措施，但这些措施不得与国际法规定的其他义务相抵触……”[20]《美洲人权公约》第17 条规定：“在战争、公共危险或其他威胁到缔约国独立或安全的紧急情况下，缔约国可在紧急情况所严格要求的范围和期限内，采取克减其在本公约下的义务的措施，但这些措施不得与国际法规定的其他义务相抵触，且不得有基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的歧视。”。该公约第27 条第3款规定：“任何行使克减权的缔约国应立即通过美洲国家组织秘书长向其他缔约国通报其暂停适用的条款、导致暂停的原因以及终止暂停的日期”。

上述三公约的规定明确了相关原则，对缔约国而言具有基于“善意履行条约义务”原则的法律约束力。在一般国际法意义上，为建立和完善紧急状态的宣告原则和通知原则提供了规范基础。

（二）完善全球和区域层面的机制以接轨监督

完善相关机制有利于加强监督，包括国内层面的监督和国际层面的监督。

在国内监督方面，宣告、通知紧急状态的开始、暂停、停止，以及国内职能机关的权力调配、人权克减的状况等，有助于国家公民据此调整自身的生活安排，并监督国家紧急权的行使。这不仅是民主的体现，也保障了法治原则所要求的公民知情权。在国际监督方面，国家宣告、通知紧急状态是国家报告制度、个人来文制度和国家间指控制度的内在要求，也是国际人权监督机构如人权理事会、人权事务委员会、联合国安全理事会、欧洲人权法院等对各国人权状况进行监督和评估的必然要求。事实上，符合紧急状态宣告、通知要求的国家往往更能在有效应对紧急状态的同时保障人权。根据《欧洲人权公约》第15 条第3 款[21]《欧洲人权公约》第十五条“紧急状态下的克减”，第3 款：“凡是采取上述克减权利措施的任何缔约国，应当向欧洲理事会秘书长全面报告它所采取的措施以及采取措施的理由。缔约国应当在已经停止实施上述措施并且正在重新执行本公约的规定时，通知欧洲理事会秘书长。”，亚美尼亚[22]2020 年3 月19 日的通知，载https://rm.coe.int/09000016809cf885，最后访问日期：2023 年3 月30 日。、爱沙尼亚[23]2020 年3 月20 日的通知，载https://rm.coe.int/09000016809cfa87，最后访问日期：2023 年3 月30 日。、摩尔多瓦[24]2020 年3 月18 日的通知，载https://rm.coe.int/09000016809cf9a2，最后访问日期：2023 年3 月30 日。、格鲁吉亚[25]2020 年3 月23 日的通知，载https://rm.coe.int/09000016809cff20，最后访问日期：2023 年3 月30 日。、阿尔巴尼亚[26]2020 年3 月31 日的通知，载https://rm.coe.int/09000016809e0fe5f，最后访问日期：2023 年3 月30 日。、北马其顿[27]2020 年4 月2 日的通知，载https://rm.coe.int/09000016809e1288，最后访问日期：2023 年3 月30 日。、塞尔维亚[28]2020 年4 月6 日的通知，载https://rm.coe.int/09000016809e1d98，最后访问日期：2023 年3 月30 日。和圣马力诺[29]2020 年4 月14 日的通知，载https://rm.coe.int/09000016809e2770，最后访问日期：2023 年3 月30 日。通知欧洲委员会秘书长称，他们正在援引这项规定来应对持续的流行病。在应用《美洲人权公约》第27 条第3 款[30]《美洲人权公约》第二十七条第3 款：“任何行使中止权利的缔约国应立即通过美洲国家组织秘书长将其已中止适用的条款以及中止的原因通知其他缔约国，以及终止该暂停的日期。”时，危地马拉、秘鲁、厄瓜多尔、哥伦比亚、玻利维亚、巴拿马、智利、洪都拉斯、阿根廷、萨尔瓦多和多米尼加共和国通知了美洲国家组织(OAS)秘书长紧急状态，通知其他国家其通过的特别规定。[31]参见美洲国家组织官网，载http://www.oas.org/en/sla/dil/inter_american_treaties_suspension_guarantees.asp，最后访问日期：2023 年3 月30 日。值得注意的是，作为《欧洲人权公约》和《公民权利和政治权利国际公约》的缔约方，欧洲国家更频繁地根据区域人权公约通知各自的区域组织。[32]当时，只有欧洲委员会的5 个成员国和美洲国家组织的6 个国家就克减《公民权利和政治权利国际公约》一事通知了联合国秘书长。对此，人权事务委员会在2020 年4 月24 日发表声明，呼吁采取紧急措施的缔约国“毫不拖延地履行立即通知联合国秘书长的义务”。[33]参见人权事务委员会，关于因COVID-19 大流行而克减《公约》的声明，2020 年4 月24 日，CCPR/C/128/2。

实现和增强宣告和通知紧急状态机制的监督功能提出了其他要求，因此将其监督功能延伸至更深层次的机制效力，包括其自身的实质效力、程序要求和国内立法。

完善相关机制，首先要明确紧急状态的宣告、通知具有实质性的法律效力。有学者认为，“未依法正式宣布为紧急状态的社会紧急情势，只是一种事实状态，经过国家宣布，才构成法律状态。国家正式宣布紧急状态的行为，具有从法律上正式确认紧急状态和把正常法制转变为紧急状态法制的效力。”[34]陈卫东：《〈公民权利和政治权利国际公约〉评介》，载《山东法学》1998 年第6 期，第24-25 页。这是符合法治原则的一般做法。尽管未经宣告、通知紧急状态不会令国家紧急权失效，但是国家宣告紧急状态是启动紧急状态法制的具有宣告意义和衔接效应的效力性行为，否则，贸然启动紧急状态法制，变动原有的法律体系和制度将违背法治原则。

完善相关机制，其次要强调宣告、通知紧急状态的程序要求。欧洲法律民主委员会（又称为“威尼斯委员会”）[35]欧洲委员会的宪法事务咨询机构。威尼斯委员会的作用是向其成员国提供法律建议，特别是帮助那些希望令其法律和体制结构与欧洲标准和民主、人权和规则领域的国际经验接轨的国家法律。它还有助于传播和巩固共同的宪法遗产，在冲突管理中发挥独特作用，并为转型国家提供“紧急宪法援助”。在其1995 年关于紧急权力的报告中提倡倾向于法律形式(de jure)的紧急状态，而建议避免事实上（de facto）的紧急状态，并表示国家应正式宣布紧急状态。[36]See Venice Commission,CDL-STD(1995)012,Emergency Powers,1995,p.30.后来在2020 年6 月，欧洲法律民主委员会通过了名为《在紧急状态下对民主、人权和法制的尊重：反思》(Respect for Democracy,Human Rights and the Rule of Law during States of Emergency: Reflections)的报告，指出“在启动和使用紧急权力之前，应先宣布进入紧急状态。这也适用于不属于《欧洲人权公约》第15条和《公民权利和政治权利国际公约》第4 条的情形。”[37]See Scott P.Sheeran,Reconceptualizing States of Emergency under International Human Rights Law: Theory,Legal Doctrine, and Politics,Michigan Journal of International Law,2013,p.9.

完善相关机制，再次要完善宣告、通知紧急状态的国内立法。国家应在单独的法律中更详细地规定紧急状态制度，特别是关于宣告、通知紧急状态的相关规定。如果宪法体系中包含有组织法，最好规定在组织法中，或者是规定在紧急状态专门法中。该法不仅应包括宣告进入紧急状态的特殊情况规定，还必须规定宣告紧急状态的具体要求，以及宣告紧急状态与启动紧急权力的关系和紧急权力的应用。[38]See Scott P.Sheeran,Reconceptualizing States of Emergency under International Human Rights Law: Theory,Legal Doctrine, and Politics,Michigan Journal of International Law,2013,p.7.

（三）契合善意履行公约义务的要求以促进权利

自1945 年以来，联合国成立后建立了一套旨在维护和平、促进发展的联合国体系和机制。伴随着国际人权公约的广泛签署与生效，国际人权运动兴起，联合国的人权机制随之不断发展。目前，联合国的人权机制反映了一种“双轨”模式。

第一个是建立在《联合国宪章》基础上的机制，简称为“宪章机制”，包括人权理事会日常活动、特别程序、普遍定期审议制度和人权理事会授权的调查。宪章机构包括根据联合国宪章直接建立的机构，如联合国大会和人权理事会（作为人权委员会的继承者）、由主要机构之一建立的附属机构，如妇女地位委员会或人权咨询委员会，以及根据不同目的而特定授权的团体或个人。在“宪章机制”下，国家报告制度是最重要的组成部分之一，与普遍定期审议制度紧密相连，审议国家报告是人权理事会会议的重要工作内容，《公民权利和政治权利国际公约》第40 条明确了相关规定。[39]《公民权利和政治权利国际公约》第40 条规定：“一、本公约各缔约国承担在本公约对有关缔约国生效后的一年内及此后每逢委员会要求这样做的时候，提出关于它们已经采取而使本公约所承认的各项权利得以实施的措施和关于在享受这些权利方面所作出的进展的报告。二、所有的报告应送交联合国秘书长转交委员会审议。报告中应指出影响实现本公约的因素和困难，如果存在着这种因素和困难的话。三、联合国秘书长在同委员会磋商之后，可以把报告中属于专门机构职司范围的部分的副本转交有关的专门机构。四、委员会应研究本公约各缔约国提出的报告，并应把它自己的报告以及它可能认为适当的一般建议送交各缔约国。委员会也可以把这些意见同它从本公约各缔约国收到的报告的副本一起转交经济及社会理事会。五、本公约各缔约国得就按照本条第四款所可能作出的意见，向委员会提出意见。”

第二个是根据《公民权利和政治权利国际公约》等核心国际人权公约设立的条约机构，其依公约处理缔约国之间侵犯人权问题和保障人权的制度，即“条约机制”。目前，上述条约机构共有十个[40]由独立专家委员会组成的十个人权条约机构负责监测核心国际人权条约的执行情况，包括人权事务委员会、经济社会文化权利委员会、消除种族歧视委员会、消除对妇女歧视委员会、禁止酷刑委员会、儿童权利委员会、移徙工人委员会、残疾人权利委员会、强迫失踪问题委员会、防范小组委员会（防范酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚小组委员会）。，负责监督各国履行其在条约下的义务。具体而言，一些人权公约，包括《公民权利和政治权利国际公约》，规定了国家间指控及和解制度，使一缔约国可以就违反公约的情况指控另一缔约国，该公约将国家间指控的制度建立在其他缔约国同意为前提的任意选择制度之上。如《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》第41 条规定：“本盟约缔约国得依据本条规定，随时声明承认委员会有权接受并审议一缔约国指称另一缔约国不履行本盟约义务之来文。依本条规定而递送之来文，必须为曾声明其本身承认委员会有权之缔约国所提出方得予以接受并审查。如来文关涉未作此种声明之缔约国，委员会不得接受之。”再如《消除一切种族歧视国际公约》第11 条第1 款规定：“本公约一缔约国如认为另一缔约国未实施本公约的规定，得将此事通知委员会注意。委员会应将此项通知转知关系缔约国。收文国应于三个月内，向委员会提出书面说明或声明，以解释此事，如已采取补救办法并说明所采取办法”。消除种族歧视委员会有权处理缔约国之间的指控，而无需依据任择条款。[41]参见徐显明主编：《国际人权法》，法律出版社2004 年版，第120-121 页。在联合国人权机制的条约机制方面，国家间控诉制度理论上根据公约的上述类似条款建立，尽管现实情况下，国家基于外交的考虑不轻易向其他缔约国提出控诉，仅存在“大规模”“特别严重”的侵犯人权的情况下，才向其他缔约国提出控诉，但缔约国向其他缔约国提出控诉的权利理论和事实上都存在。而在紧急状态这一容易发生人权侵害的情况下，实施克减措施的国家对紧急情况和克减状况的宣告和通知，特别是国际通知，是理论上和现实上保障缔约国控诉权利的必要前提和重要保证。在欧洲人权保障体系中，存在着为数不多的国家间指控案例，如二十世纪60 年代，希腊军事独裁期间各国对希腊的投诉；在二十世纪80 年代各国对土耳其的投诉，以及爱尔兰人就英国在北爱尔兰的紧急措施向欧洲人权法院的投诉。[42]See Scott P.Sheeran,Reconceptualizing States of Emergency under International Human Rights Law: Theory,Legal Doctrine, and Politics,34 Michigan Journal of International Law 491,522,（2013）

在联合国宪章机制下的国家报告制度中，成员国承担递交国家报告的义务，这是保障联合国相关人权机构实现人权监督和评测职权的前提。在条约机制下，缔约国享有向相关机构提出针对其他国家的控诉的权利。对紧急状态的宣告和通知有利于保障联合国人权机构、条约缔约国行使相关权利。相反，宣告和通知的缺位造成了实际上无法完整享有和行使相关权利的效果，使得相关权利被架空。

（四）调配国内职能机关的权力以克服紧急状态

紧急状态的出现意味着政府部门之间的权力平衡发生重大变化，宣布进入紧急状态也会对政府内部的权力平衡产生深远影响，行政机关权力扩张，立法机关和司法机关的权力通常会相应地限缩。[43]See Christian Bjørnskov and Stefan Voigt,Why do governments call a state of emergency? On the determinants of using emergency constitutions,54 European Journal of Political Economy110,110-123,（2018）现代的紧急状态概念来自1789 年法国制宪会议通过的一项法令，其规定将当局维持秩序和内部治安的职权移交给军事指挥官，由军事指挥官全权负责行使。与此同时，北美洲也出现了相关概念，特别体现在美国的宪法规定和具体实践中。在美国南北战争中，克林顿总统暂停了宪法第一条保障的人身保护令，并规定对邮件进行检查，授权逮捕和拘留被怀疑有“不忠和叛国行为”的人。[44]See Scott P.Sheeran,Reconceptualizing States of Emergency under International Human Rights Law: Theory,Legal Doctrine, and Politics,34 Michigan Journal of International Law491,497,（2013）早期紧急状态的主要形成经验来自德国，一战后的德国《魏玛宪法》第48 条授予了总统特别权力，以创设法律和法令，包括强制推行、暂停或限制某项权利，以应对特殊危险。

紧急状态下国家机关权力的调配，是国家行使紧急权的表现，但同时也需要在合法的框架内进行，否则国家权力的肆意变动甚至是非法调整，不仅不利于紧急状态的消除，更带来广泛侵犯人权的风险。首先，进入紧急状态的决定需要合法作出，对紧急状态的实施经过决定或者批准程序后，还必须经过合法的宣布程序，国家才能进入紧急状态。根据我国《宪法》第80 条和第89 条第16 项规定[45]《宪法》第67 条第21 项规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：……（二十一）决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态……”《宪法》第80 条规定：“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定……，宣布进入紧急状态，宣布战争状态……”《宪法》第89 条第16 项规定：“（十六）国务院行使下列职权：依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态……”，我国有权宣布决定紧急状态的主体是全国人民代表大会及其常委会和国务院，国家主席根据全国人大常委会的决定，宣布全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态；国务院决定并宣布省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态。因此，对全国或者个别省、自治区、直辖市实施紧急状态，其决定机关和宣布机关是不同的。决定全国范围内的紧急状态的机关是国家权力机关，而宣布机关是国家主席；对省、自治区、直辖市范围内部分地区实施紧急状态，由国务院作出决定并宣布。

一般而言，宣布是指以文告形式通知公众。宣布的内容包括实施紧急状态的原因、范围、开始和结束时间、国家将要采取的具体措施、基本权利的限制等。通常的宣布机关包括立法机关、行政机关和国家元首等。[46]参见郭春明：《紧急状态法律制度研究》，中国检察出版社2004 年版，第74-75 页。然而，对国家紧急权行使的限制也是有必要的，《魏玛宪法》赋予总统行使第48 条第2 项规定的独裁权利，但缺乏正式宣告紧急状态的规定，包括紧急措施的含义及作用对外不够清楚，隐藏着巨大风险。[47]参见黄俊杰：《法治国家之国家紧急权》，元照出版社2003 年版，第157-158 页。除了应公开宣告、通知以外，在法律体系层面，对国家紧急权的限制有不同的模式，包括以司法部门为主要机构来检查行政部门的紧急权力的“合法性模式”（The Legality Model）、任命一位固定任期的独裁者迅速处理紧急情况并恢复正常的宪法秩序的“新罗马模式”（The Neo-Roman Model）、承认法院和立法机构有时可以在制约紧急状态方面发挥作用，并把对行政权力的最终制约放在受制于紧急状态的社会的非正式、社会和政治现实中的“法律外措施模式”（The Extra-Legal Measures Model）。[48]See Victor V.Ramraj,Emergency Powers and Constitutional Theory,2011,41 Hong kong law journal 165,168-173.（2011）这也体现了紧急状态下经过权力调配后的国家机关之间相互制衡的关系。

最后，国际法院的研究报告指出，《公民权利和政治权利国际公约》第4 条规定的宣告紧急状态和通知联合国秘书处的规定在现实中执行薄弱有两方面的原因。第一，没有建立有效的和常态的通知和宣告紧急状态的程序机制，以针对性和系统性地解决人权克减的问题。在这方面，联合国紧急状态特别报告员建议对紧急状态和克减情况进行长期监测，包括建立一个具有实质监督作用的机制，使委员会能够继续审议相关的国家。[49]See ICJ STUDY,International Comment of Jurists,States of Emergency: Their Impact on Human Rights (1983),p.454.第二，缔约国经常忽视通知义务的具体要求，而这种忽视往往没有任何实际后果，国家没有承担相应责任。[50]See Scott P.Sheeran,Reconceptualizing States of Emergency under International Human Rights Law: Theory,Legal Doctrine, and Politics,Michigan Journal of International Law,2013,p.524,525.在没有国内政治压力以促进遵守人权条约的国家，不太可能主动提供有关其权利限制的明确信息，甚至倾向于将权利克减常态化。[51]See William and mary law school,Human rights in emergencies,cambridge university press,2016,p.8.因此，建立有效且常态化的，具有明确法律后果的宣告、通知紧急状态的原则和机制是关键。

二、构建和完善紧急状态的宣告原则和机制

（一）宣告原则的必要性

一般来说，紧急状态以紧急事态的突发和紧急权力的启动为其结构特征，以秩序恢复和危机化解为其直接目标。[52]参见郑玉双：《紧急状态下的法治与社会正义》，载《中国法学》2021 年第2 期，第107-126 页。根据《公民权利和政治权利国际公约》第4 条第1 款，该公约的克减条款将正式宣告作为紧急状态合法化的先决条件，背后包含紧急状态正式宣告的法理。这涉及哪个机构有权能宣告紧急状态的问题，如何宣告的程序问题，宣告应包含什么内容的问题等。在这个过程中，宣告紧急状态具有实质上和程序上的法律效力。

从世界各国的宪法规定上看，实施紧急状态的程序要件主要包括：紧急状态的请求、紧急状态的批准、紧急状态的宣布、紧急状态的延长和紧急状态的终止等。[53]参见郭春明：《紧急状态法律制度研究》，中国检察出版社2004 年版，第66 页。对紧急状态的宣告是一种国家内部行为，它通常包含了一些国家政治机关所做出的决定，并且只有在威胁到国家的危险出现时才可以正式启动宣告程序。有国家相关立法已经建立了一套严格的规定，包括实质性和程序性的规定，规制对紧急状态的宣告。宣告是个重要的问题，不仅涉及人权标准的调整，还涉及国家内部不同机关部门之间的权能分配。紧急状态的宣告包含实质性要素和程序性要素。实质性要素包括“危险足以威胁到国家”，还包括国家议会的正式同意。《欧洲人权公约》没有规定宣告紧急状态的要求，但《〈欧洲人权公约〉第15 条适用指南》对宣告、通知紧急状态作出了较详细的规定。欧洲人权委员会在塞浦路斯案(Cyprus Case)中指出，根据《欧洲人权公约》第15 条，国家需要正式且公共的关于克减的宣告和通知行为，例如根据军事法的宣告或者紧急状态法的宣告。根据《欧洲人权公约》第15 条规定，一个公共的宣告是关键必需的，美洲人权委员会在尼加拉瓜-米斯基托斯案(Nicaragua-Miskitos case)中表明，对紧急状态和必要解决措施的宣告起到了有益作用，避免了一种恐怖和令人迷惑的社会气氛。[54]See Jaime Oraá,Human Rights in States of Emergency in International Law,Oxford University Press,1992,p.38.

（二）有权宣告紧急状态的主体：立法机关和执法机关

《公民权利和政治权利国际公约》第4 条和《欧洲人权公约》《非洲人权公约》中的克减条款并没有明确表明哪个机关具有宣告紧急状态的职权，但联合国组织的专家研讨会已经得出了相关的结论，大多结论认为，这个问题涉及国家立法。[55]See Jaime Oraá,Human Rights in States of Emergency in International Law,Oxford University Press,1992,p.38-39.

首先，宣告紧急状态是一项涉及国家政治机关的事件，也即涉及立法机关和执法机关，几乎没有民主国家选择将这宣告紧急状态的职权交给军事机关或司法机关。在大多数国家的宪法中，立法机关应该通过特别的、迅速而有效率的程序，宣告紧急状态。

在非立法机关的开会期间，执法机关可以宣告紧急状态，但立法机关应尽可能迅速地召集会议，以确认紧急状态的宣告。在突然和特殊的情况下(“necessitate”)，行政部门可以宣布紧急状态，立法机关有权确认、修改或撤销、废除该宣告，立法机关有权在危机过程中控制紧急状态。例如，英国议会在北爱尔兰的永久控制紧急状态已经成为一个防止人权标准被违反重要保证。在战争期间，如果立法机关解散，国家应尽可能快地重新选举组成议会，并保证其会议经自由组成及代表整个国家，以决定紧急状态的宣告。因为紧急状态具有短暂性、时限性的本质特征，它应该在一个可以灵活调整的期限内被宣告。根据国家的不同规定可以采取不同的方式，有的国家要求紧急状态的宣告持续时间不应该超过六个月。当然，如果紧急状态延续，立法机关可以宣告对紧急状态的延长。但如果紧急状态所依据的事态消失，维持特别措施的合理原因将不复存在，紧急状态应宣告结束。宣布紧急状态的主管机关是立法机关，在例外情况下也包括行政机关。宣告紧急状态涉及对国家紧急权的司法监督，即司法控制。紧急状态宣告的司法控制主体为国内法院，虽然人权条约通常没有涉及这些问题，但联合国和其他国际组织的研讨会已经讨论了这些问题，并制定了一些标准。[56]See Jaime Oraá,Human Rights in States of Emergency in International Law,Oxford University Press,1992,p.40.

（三）司法控制

国家行使紧急权力时，法律必须给政府对于时限的特别授权，并与公民的内心信仰、价值追求及其救济之间划出明晰的界限，现代法治不允许法律授予政府漫无边际的、毫无限制的紧急权力。[57]参见刘小冰：《国家紧急权力制度研究》，法律出版社2008 年版，第7 页。对于相关权力的控制，除了上文提到类似“新罗马模式”和“法律外措施模式”外，司法控制更为合理。司法控制建立在法治原则的基础之上，国家紧急权经过法律授权才能享有和行使。[58]See Alan Greene,Permanent states of emergency and the rule of law constitutions in an age of crisis,hart 2018,p.125.司法控制区分为两种，一种是国内法庭的司法控制，一种是人权条约下国际机构的司法或准司法性质的控制。[59]See Jaime Oraá,Human Rights in States of Emergency in International Law,Oxford University Press，1992,p.40-41.

1.国内法庭的司法控制

对于国内法庭的司法控制是否必要，国际上存在不同的声音。有些人认为因为紧急状态宣告的政治特点，不应该存在司法控制，尽管这是有益的。另一些则建议，司法控制的问题应该根据各个国家的法律情况解决，国际人权法应该在这点上保持沉默。虽然国际上大多数国家反对对紧急状态宣告的司法控制，但是UN Kingston seminar 在某种程度上讨论了这个问题。这次研讨会达成一致同意，认为所有紧急状态措施的应用应该在法庭的司法监督之下，国内法庭享有完全的权力，以废除或者宣告不符合法规的行动或措施无效。[60]See Jaime Oraá,Human Rights in States of Emergency in International Law,Oxford University Press,1992,p.40.另一项紧急状态下普通法国家的国内法庭对人权保护的调查显示了国内法庭在危机时期的脆弱性。法庭一般支持政府权力的广泛扩张，而相应地限缩了公民个人权利，并且不愿意或者不能提供在通常时期一样的保护人权的水平和标准。[61]See Jaime Oraá,Human Rights in States of Emergency in International Law,Oxford University Press,1992,p.40.

2.人权条约下国际机构的司法控制

2018 年，特别报告员向人权理事会提交了题为“关于在反恐背景下实施紧急状态对人权的挑战的报告”（Report of the Special Rapporteur on the Promotion and Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms while Countering Terrorism on the human rights challenge of states of emergency in the context of countering terrorism）[62]参见人权理事会第三十七届会议，2018 年2 月26 日至3 月23 日，反恐时注意促进和保护人权和基本自由问题特别报告员：《关于在反恐背景下实施紧急状态对人权的挑战的报告》，A/HRC/37/52。，论述了紧急权的定义、国际和国内法律基础、紧急状态的宣告、国家处于紧急状态时必须采取的人权保障措施。[63]参见人权理事会第三十七届会议，2018 年2 月26 日至3 月23 日，反恐时注意促进和保护人权和基本自由问题特别报告员：《关于在反恐背景下实施紧急状态对人权的挑战的报告》，A/HRC/37/52。特别报告员还就国际人权监督机制发表了自己的看法，鼓励采用更坚决、更有力的方法进行司法监督。她申明，若能坚定不移地处理永久性和事实上紧急状态的做法，将能减少产生恐怖主义和暴力极端主义的前提背景，从而推进解决这一具有全球挑战性的工作。抑制永久性和事实上的紧急状态的倾向，可使各国受益良多，也可促进法治实现。紧急状态依然是全球范围内侵犯人权的一个恶劣而监管不足的源头，应大力监管和司法控制紧急状态，极力减少和避免事实上的、复杂型的和永久性的紧急状态。

（1）基于《欧洲人权公约》的司法控制

在塞浦路斯案(Cyprus Case)中，欧盟委员会和法院(European Commission and Court)一贯宣称其具有根据该公约第十五条和其一般义务“确保缔约方所作承诺得到遵守”和监测紧急状态的能力和职权。国家在面临骚乱和其他危险导致的秩序混乱时，会倾向于运用最简单易行和最迅速有效的工具——扩大行政权力，去平息骚乱。欧盟委员会作为公共利益的维护者认为，轻易地允许政府去适用特别措施，将大大地减损该公约对人权的保障作用。

欧洲机构已经在《欧洲人权公约》第十五条建立了一个一般法理，下列三点是已经得到明确的。第一，国家或政府有决定是否宣告紧急状态和采取必要措施的自主权，这是国家的权利，是从保护整个国家防止遭受严重袭击的责任引申出来的。第二，这项国家权利不是没有限制的，国家不是最后的裁判者。如果对紧急状态的宣告和克减措施被其他国家成员或者个人质疑，欧洲相关机构包括欧洲人权法院将监测其是否符合第十五条规定的所有情况。第三，在评测紧急情况和采取措施中，国家享有自由裁量权。总结来说，国家对宣告紧急状态和采取克减措施的权利是与欧洲机构的司法监督相结合起来的。独立于司法监督的宣告权和减免权涉嫌丧失民主正当性，背离法治原则。

同时，劳力斯诉爱尔兰案(Lawlessv.Ireland)明确了善意原则。如果一个政府采取的行动是基于善意原则，经司法鉴定认为该行动也是合理的，那么它不能被认为是违反了公约下的义务。这一观点符合一般国际法。每当一项条约或国际法习惯规则将任何事项置于一国政府的酌处权之下时，国际法庭的一般职能是了解该国政府在行使其权力时是否在条约或习惯规则规定的适当权力范围内行事。这也涉及自由裁量原则。

（2）基于《公民权利和政治权利国际公约》的司法控制

《公民权利和政治权利国际公约》建立了三项人权执行机制。第一是根据《公约》第40 条建立的国家报告制度，第二是根据《公约》第41 条建立的国家间申诉制度，第三是根据该公约的任择议定书建立的个人来文制度。与美洲人权委员会是一个事实调查机构的性质不同，联合国人权事务委员会是一个司法或者准司法性质的机构，类似欧洲法庭和委员会。联合国人权事务委员会承担审核国家报告的职责，在具体工作中与国家代表对话，委员会的成员有权向国家代表们发表国家是否遵守公约义务的观点和建议。委员会发表了许多发挥实际作用的对公约大部分条款的意见，但对克减条款的意见类似于对该条款的复述。

因此，有效把握公约的一个途径是审查国家对委员会审议国家报告的回应。这些互动记载在委员会的总结记录中，而该总结记录包含在委员会提交到联合国大会的年度报告中。通过审查相关记录发现，在国家报告中，委员会指出国家存在主要的相关问题包括：对《公民权利和政治权利国际公约》第4 条第3 款的广泛不遵守、一些国家不愿意完全配合委员会等。另外还存在两个特别的问题，第一是缺失国家紧急状态的合法界定规则，在这种情况下，当委员会成员与国家沟通时，委员会尝试在对国家的人权状况进行评估之前先对国家的法律规定做出评估。第二是提交阶段性国家报告的义务是否可以在紧急状态克减。委员会认为，尼加拉瓜在紧急状态情况下提交过一份非常完整的国家报告，这指明国家报告程序不应该在紧急状态下暂停。[64]See Jaime Oraá,Human Rights in States of Emergency in International Law,Oxford University Press,1992,p.49-50.当然，在非常例外的情况下，国家报告可能因特殊原因而推迟提交，而这些特殊原因应是正当的且向委员会提出。

（3）基于《美洲人权公约》美洲人权委员会的控制

1965 年，在里约热内卢举行的美洲国家组织会议上，美洲人权委员会获得了新的权力和职能，即审查个人来文，向各国政府发表讲话，获取有关资料并向它们提出建议，最后向美洲国家组织大会提交年度报告。在1980 年以来，美洲人权委员会就紧急状态主题的年度报告，提高了法律分析紧急状态的质量。1967 年通过的《布宜诺斯艾利斯议定书》(Protocol of Buenos Aires)修订了美洲国家组织宪章，美洲人权委员会成为其中主要机构之一。该议定书第112 条[65]《布宜诺斯艾利斯议定书》第112 条：“应设立美洲人权委员会，其主要职能是促进遵守和保护人权，并作为本组织在这些问题上的咨询机构。《美洲人权公约》应确定该委员会以及负责这些事务的其他机构的结构、权限和程序。”载美洲国家组织官网，https://www.oas.org/sap/peacefund/VirtualLibrary/ProtocolBsAs/ProtocolBuenosAir es.pdf，最后访问日期：2023 年9 月26 日。规定了美洲人权委员会的主要职能，即“促进对人权的遵守和保护，并作为本组织在这些事项上的咨询机构。”1979 年《美洲人权公约》生效，美洲人权委员会成为“新”的机构开始运作。就《美洲人权公约》的非缔约国而言，该委员会继承了“前”委员会的权力，并拥有了新的职权。

自工作开展以来，美洲人权委员会主要作为一个实况调查机构，编写了几份关于各国在紧急情况下侵犯人权的详尽报告，具体包括美洲人权的法律规定和实际情况。美洲人权委员会具有灵活的调查方法，使它能够使用各种技术来评估美洲人权的情况。委员会接受各种来源的信息，举行听证会，最重要的是，委员会有权开展现场访问。从组织查访和保护证人的角度来看，这些本地查访使委员会成为最有经验的国际机构。[66]See Jaime Oraá,Human Rights in States of Emergency in International Law,Oxford University Press,1992,p.51-54.

与联合国人权事务委员会不同，美洲人权委员会能够依职权行事，并编写履行职责所必需的报告。在1980 年的《玻利维亚报告》和1983 年的《尼加拉瓜-米斯基托斯报告》中，尽管各国政府没有提出克减通知，美洲人权委员会适用了《美洲人权公约》第27 条[67]《美洲人权公约》第27 条：“在战争、公共危险或威胁到一缔约国的独立与安全的其他紧急情况下，该缔约国可以采取措施，解除其根据公约所承担的义务，但此等措施不得违反其所负的其他国际义务，且不得造成基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的歧视。……任何行使中止权利的缔约国应立即通过美洲国家组织秘书长将其已中止适用的条款以及中止的原因通知其他缔约国，以及终止该暂停的日期。”的标准。1968 年美洲人权委员会批准了一项关于在中止宪法保障的情况下保护权利的重要决议。委员会在决议中指出：“在不损害国家主权或不干涉原则的情况下，通过签署和批准建立互惠承诺的公约，可以使戒严状态的实行及其中止的保证成为国际控制的目标。”美洲人权委员会认为，许多紧急状态违反了第27 条(a)款，主要包括：国家的组织生活没有受到特殊威胁；紧急状态违背了临时性质而制度化；克减了不应克减的权利；国家不遵守正式的通知原则。在此，美洲人权委员会认为，国家违背正式通知的原则即构成了对《美洲人权公约》第27 条(a)款的违反。

三、构建和完善紧急状态的通知原则和机制

（一）通知原则的必要性

三个主要条约包含的克减条款都有类似的规定，即行使克减权的国家应将采取的克减措施、采取克减措施的理由以及克减的终止日期通知条约的其他缔约国。国际人权法中的“克减”(derogation)，是指国家在公共紧急状态（public emergency）危及国家生存的情况下，暂停或中止履行其承担的与某项人权有关的国际法律义务。[68]参见徐显明主编：《国际人权法》，法律出版社2004 年版，第192 页。实际上，基于权利自身的特性，任何权利都不是绝对的，相反，任何权利都需要受到各种必要的约束和限制。[69]参见刘长秋、赵之奕：《论紧急状态下公民健康权的克减及其限度》，载《法学论坛》2020 年第9 期，第30-39 页。但克减与一般的权利限制不同，人权克减发生在特定情形之下，即公共紧急状态危及国家生存的情况下，其实质效果是暂停或中止履行该国家承担的相关国际法律义务。形式上，克减是国家对其承担的国际人权义务的暂停施行，结果通常表现为对人权行使的限制的加强和对人权保障的减少或取消。本质上，克减是国家对人权的行使所施加的特别限制，是对人权行使的一般限制的补充。因此，紧急状态下的克减措施是非常严重的措施，是其他国家关注的事件。

对人权条约的减损进行国际通知的条件具有基础的重要性，因为它令所有国家了解到任何特定缔约国在任何特定时间对相关公约义务的实际上的遵守情况，让国际监督机构更好地监测国家在紧急状态下履行国家义务的状况。另外，这对某些能具体向国家针对国家报告提出问询的机构特别重要，实质上影响其履行职能的可能性和程度。例如联合国人权理事会，或者根据授权撰写具体国家人权报告的机构如美洲人权委员会。根据《公民权利和政治权利国际公约》的准备工作文件，这些国家有权得到通知，以便确切了解克减国在条约方面的履行情况，并因此能够行使自己的权利。在这些条约下，国家间申诉以对抗对人权条约所规定的人权标准的违反是最重要的国家权利之一。在欧洲系统中，国家间申诉机制成为最成功的保证紧急状态下对欧洲人权公约的遵守的制度。如果其他国家没有被完备地通知，这项机制将无法实际运作。另外，通知义务的履行某种程度上影响国民权利的享有和行使。若人权克减状况的国际通知能够随时更新，将为公众提供关注减损国人权方面的法律发展的可能性，一方面保障知情权，另一方面保障国民具备维护其他权利的信息基础。

（二）通知的实质要求

人权克减的通知效用建立在其被要求包含的内容与细节之中。对人权克减的国际通知的规定，包括《公民权利和政治权利国际公约》第4 条第3 款，《美洲人权公约》第27 条第3 款和《欧洲人权公约》第15 条第3 款，它们都规定了国际通知的实体和程序上的法律要求。若国家不能完全履行上述条款规定的义务，相关机构将会认为，虽不会令国家的克减权失效，但相关国家违反了上述条款。[70]See Anna-Lena Svensson-McCarthy,The International Law of Human Rights and States of Exception——With Special Reference to the Travaux Préparatoires and Case-law of the International Monitoring Organs, Martinus Nijhoff Publishers,1998,p.64-66.

1.时间要素

国家应及时发送信息的要求明确载于《公民权利和政治权利国际公约》和《美洲人权公约》(“立即”)中，欧洲人权法院的判例也认为这是《欧洲人权公约》相关规定下的必要要素。因此，相关信息应该“没有任何可避免的延迟”发送至区域组织或国际层面。这个要求并不意味着克减通知应该先于克减本身，它只是意味着通知必须在合理的时间内发送出去，而什么是“合理时间”一直是国际机构澄清的目标。

在希腊诉英国案(Greece v.the United Kingdom)中，欧洲委员会认为，从《欧洲人权公约》 第15 条第3 款的措辞可以明确，通知不需要在采取有关措施之前作出，而且本条款的措辞也没有指明必须作出通知的时间以及向秘书长告知信息的范围和程度。委员会进一步指出，有关国家应在没有任何不可避免的拖延的情况下告知区域人权组织和联合国人权组织所采取的克减措施，并充分提供有关这些措施的资料，使其他缔约国足以了解克减的性质和程度。在该案中，委员会总结指出，国家采取减损措施和告知秘书长之间的时间间隔长达三个月，而且该紧急情况造成的行政拖延也不构成正当理由。同样的，在劳力斯诉爱尔兰案(Lawlessv.Ireland)中采取措施四个月后才通知，这也是不被接受的。相反，本法院认为在措施生效十二天后通知是合适的。[71]参见《〈欧洲人权公约〉第15 条适用指南——紧急状态下的克减》，载欧洲人权法院网，https://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_15_ZHO.pdf，最后访问日期：2023 年3 月21 日。

2.通知内容

在1950 年举办的人权委员会第六次会议上，菲律宾代表提议，克减国家应该将其采取的克减措施“立刻完整地通知秘书处”[72]联合国经济社会文化权利委员会第六届会议，E/CN.4/365,p.19,20.，比利时提出了更进一步的建议，“任何行使克减权的缔约国，应该通过秘书长，将行使的克减权所涉及的权利条款和克减措施行使的日期，通知公约的其他缔约国”[73]联合国经济社会文化权利委员会，E/CN.4/SR.195,p.11.。该提议的目的是，让公约的缔约国彼此对行使克减权的国家知晓该国克减的具体情况。但是，黎巴嫩的代表不完全同意该提议，其更赞成行使克减权的国家将克减的信息提交到秘书长，因为公约的履行关涉到整个联合国的成员国而并非只是公约的缔约国。最终，委员会采纳了比利时代表的提议。据此，国家需要提供克减相关的条款，克减相关的措施和原因。根据1952 年的第八次委员会会议，国际监督要求缔约国不仅需要正式地通知紧急状态和克减情况，并且需要给出合理理由，以使得相关的克减措施合法化。通知应包括如下最基本的内容。

第一，克减条款。显然，必须在克减通知中指明的第一个要素是国家已克减的条款。在爱尔兰诉英国案(Irelandv.England)中，暴露了一个问题是如果在克减通知中没有直接或间接地说明克减措施相关的《公约》条款，政府是否无法中止这项权利。这个问题在这个案件中没有被解决。对此，联合国人权事务委员会一贯认为，如果克减通知或根据该程序提供的信息没有说明它打算这样做，国家不能合法地运用克减权。

第二，紧急立法和行政命令。对克减条款的全部指明是完全需要的，这就是为什么欧洲联盟委员会认为希腊政府没有遵守第15 条第3 款，因为它没有提供关于若干立法措施案文的资料，特别是1968 年新的《希腊宪法》和其他行政措施。各国通常在减损通知书中附上与紧急情况有关的立法和行政法令，有关法律和行政措施的这些信息已成为通知要求的一部分。

第三，减损的原因。各国还必须说明克减的原因。在劳力斯诉爱尔兰案（Lawlessv.Ireland）中，申请人辩称，爱尔兰政府在1956 年对秘书长发出的关于克减的通知不是合法的，因为它不符合公约第15 条第3 项，具体有两个原因：其一是爱尔兰政府所提供的信息，不能证明一个威胁到国家生命的紧急状态的存在（根据《欧洲人权公约》第15 条）。其二是关于克减措施和采取克减措施原因的信息不充分。委员会一致认为，《欧洲人权公约》第15 条第3 段规定了具体的要素。它提到有必要立即通知克减措施并提供有关这些措施的“充分信息”，以使其他缔约国和委员会能够了解克减的性质和程度。委员会重申了通知要求在公约集体保障制度中的首要重要性。考虑到这些因素，委员会发现爱尔兰的通知发送“毫不拖延”，并且提供了有关措施性质的充分信息。此外，爱尔兰政府在通知中附上了一些影响中止权利的立法行为。然而，委员会认为该克减通知会受到批评，因为它没有足够清楚地表明导致被告政府克减其在公约下的义务的原因。委员会提请注意国家需要更全面的信息来说明原因。

第四，终止日期的通知。根据通知要求，各国也有义务进一步通知它们终止克服克减的日期及哪些条款以恢复原效力。因此，正如在大会第三委员会指出的那样，正式的通知包括两个单独的通知，第一个在克减开始时，第二个在克减结束时。联合国第三委员会在1963 年第十八届会议上修改了该段的早期措辞，只是为了使两项单独的义务更加明确，尽管各国的实践很少，且不总是一致的，并且表示各国似乎也应该通知紧急状态的延长。

除此之外，在“应急措施”这部分提到“当宣布进入紧急状态时，《公民权利和政治权利国际公约》的缔约国应履行其通过联合国秘书长发出正式通知的法律义务。区域人权条约包括类似的义务”，并且“各国政府应告知受影响的人群，其采取的紧急措施是什么、它们适用于何处以及它们打算持续多长时间，应广泛提供并定期更新这些信息。”[74]See COVID-19 Guidance，VNITED NATLONS HVMAN RIGHTS（March 31,2023）https://www.ohchr.or g/en/covid-19/covid-19-guidance.这一原则的关键是，不仅内容方面，国家不仅要通知联合国其宣布的紧急状态，而且还有义务告知联合国被克减的具体权利以及这些克减的原因[75]Michael Macaulay,Syria: The Need to Reform Monitoring of States of Emergency,p.28.,https://www.lrw c.worg/wp-content/uploads/2012/03/Syria.StateofEmergency.Macaulay.Feb_..06.pdf,LRWC.（March 24,2023），在主体方面，国家不仅要通知联合国，还应告知受影响的人群。

（三）违反通知要求的影响

国家违反通知要求一般不影响紧急权的效力。在劳力斯诉爱尔兰案（Lawless v.Ireland）中，爱尔兰政府宣称，尽管发出的关于紧急状态的通知是不足的，但国家的克减权并不因此受到限制，法庭应仅将其作为一项原则规定，即不遵守这项要求绝不能导致紧急状态的无效。委员会对此强调了两个观点。首先，它承认通知秘书长的义务是《欧洲人权公约》规定的确保各国遵守承诺机制中的一个重要环节。若没有这种资料，《欧洲人权公约》其他缔约国就不知道其根据第二十四条（国家间申诉机制）的立场。此外，若没有这种资料，委员会本身就不知道且可能从根本上影响其本身受理有关国家行为的管辖权。其次，委员会认为，预见政府可能不遵守通知要求的所有情况是不可能的。最后委员会补充指出，在某些情况下，不通知秘书长是否可能受到某种形式的制裁，例如，作出不利于政府的推论，甚至制裁克减权无效，这些问题委员会倾向于不在具体案件宣布之前发表意见。因此，委员会认为法院没有必要按照爱尔兰政府的建议就这一点作出裁决。法院同意委员会的立场，没有根据爱尔兰政府的意愿作出裁决，即原则上，国家不遵守第15 条第3 款绝不能引起克减权无效的制裁。

一方面，通知要求似乎是一项正式要求，在行使克减权之后才变得必要，其目的只是通知其他缔约国。因此，不通知似乎不严重，也不会使人质疑行使克减权的有效性。另一方面，如果考虑到条约起草者对条约的重视，似乎在某些情况下，不通知会影响权利本身的有效性。但是，缔约国违反公约规定的通知要求，涉嫌违反相关条约义务；一般国家违反通知原则，涉嫌违反一般国际法，招致国家责任。违反程度和影响程度主要取决于不符合通知要求的程度。不符合通知要求根据程度可划分为两类，包括完全不符合通知要求和部分不符合通知要求。完全不符合通知要求指的是国家在未发出通知的情况下依职权适用减损条款的问题，部分不符合通知要求指的是减损通知包含的信息不足或通知未按时发送。在后一种情况下，国际机构不会因此否决国家适用克减权的合法性和合理性，尽管它们会指出存在违反条约义务（通知原则）的情况。进一步说，国际机构尚未同意不符合通知要求作为原则问题的裁定，认为在任何情况下不遵守这些正式要求都不能引起克减权无效的制裁，但这不影响国家不符合通知要求违背了条约义务甚至一般国际法义务的法律性质，将招致国家责任的法律后果。

结语

紧急事件具有高度的不确定性和严重的危害性两大特征，[76]孟涛：《公共卫生紧急状态法治的原理与建构——基于新冠肺炎疫情的研究》，载《法学评论》2020 年第2 期，第135-147 页。极易发生突破人权保障的标准和严重的、大规模的侵犯人权的状况。在1985 年到1997 年间，世界上大约有一半的国家被报道进入了法律上或事实上的紧急状态。[77]See Special Rapporteur for States of Emergency,The Administration of Justice and the Human Rights of Detainees: Question of Human Rights and States of Emergency: Final Report,E/CN.4/Sub.2/1997/19/Add.1.宣告、通知紧急状态和人权克减状况的理论和实践缺失，带来了诸多问题，而正式宣告、通知紧急状态有利于更新紧急事件的发展动态，防止国家滥用紧急权，保障国内民众的知情权，保障个人和其他缔约国家在联合国人权机制下的提出来文和指控的权利，加强国际监督机构基本的信息基础。

人权条约的克减条款建立了一个基本的法律框架，在克服紧急状态的同时尊重个人的基本权利，因此被称为人权保护系统中的基石。一方面，克减条款给予国家更大的空间行使紧急权以克服紧急状态；另一方面，克减条款也约束和监督国家紧急权，人权克减条款涉及权利标准下降、权利限制、国家义务承担不足的问题，因此紧急状态的实质存在和正式的宣告是使其合法化的必要前提。在紧急状态下，国家正式宣告、通知人权克减的情况，有利于国际监督机构对国家是否在合法限度内行使权利克减、是否履行一般国际法和相关条约法的义务进行审查和监督。

构建和完善紧急状态和人权克减状况的通知原则和机制，国家应提前完善相关立法，规定宣告紧急状态的法定要求，包括实质要件和程序要件。一般而言，有权决定国家进入紧急状态的国家机关是立法机关，而宣告主体通常为国家元首，宣告行为一旦作出，将产生国家从一般法制进入紧急状态法制的法律效果，紧急状态法令将在一定期间内生效，行政权力得以扩张，此时人权保障更为关键。在这种情况下，国家紧急权将受到司法控制的监督，以预防紧急状态常态化和制度化的情况，防止大规模、长时间侵犯人权的风险。构建和完善紧急状态和人权克减状况的通知原则和机制，一方面，要求国家应尊重一般国际法层面的保障人权的原则和法治原则，更具体而言是各人权公约和辅助资料反复强调的紧急状态和人权克减的通知原则；另一方面，国家应遵守作为联合国成员国，或作为已经做出相关规定的公约缔约国的国际法义务，在“条约必需遵守”的一般国际法原则的指引下，“立刻完整地”对本国紧急状态和克减状况进行国际通知，包括通知联合国秘书长，也包括通知区域人权组织的相关机构，如欧洲委员会秘书长。通知的内容包括紧急状态的启动、暂停、延长或结束的时间，也包括克减相关的公约条款、国内法律法令、具体权利等。在这个意义上，公约缔约国违反通知要求，是违反公约义务的不法行为，亦是违背了一般国际法原则的不法行为。