长三角区域司法协同的法治应对

张乐康

（安徽大学 安徽合肥 230039）

推动长三角一体化发展，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大战略。2018 年11 月，习近平总书记宣布“支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略”。2019 年12 月，中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，标志着长三角一体化发展进入全面提升的新阶段。党的二十大报告提出，要深入实施区域协调发展战略。在全面推进依法治国、强调区域协调发展的背景下，法治作为党治国理政的基本方式，对实现区域协调发展具有重大意义。区域司法协同作为区域法治协同的重要组成部分，符合当代中国区域发展的趋势，在有效破除司法地方化、推进区域法治建设等方面发挥重要作用。目前，长三角区域司法协同还处在初步探索的阶段。长三角三省一市积极探索区域司法协同，在区域司法协同上也取得了一定的进展，但是在推进区域司法协同的过程中，也暴露出一些亟待解决的问题。本文拟对长三角区域司法协同的法治困境进行探析，结合法治困境有针对性地提出解决方案，以期为长三角区域司法协同提供理论参考，推动长三角区域司法协同的进程。

一、长三角区域司法协同的概述

厘清概念是进行研究的前提条件。区域司法协同作为区域法治协同的子系统，因此在理解区域司法协同时应当先明确区域法治协同的概念。本文拟根据“区域法治”和“协同”的概念，对区域法治协同的概念进行界定，进而明确区域司法协同的概念。

“协同”最早出现在古希腊语中，其文本含义与合作、协作并无差异。目前，协同已经成为国家治理的一种工具。协同的核心内涵是协调与合作，“协”是途径，“同”是效果，通过不同主体之间的协调合作，最终实现同一、整合的结果。[1]区域法治是国家治理体系的有机组成部分，是国家法治在一定区域的具体展现、延伸，是国家法治在区域的创新实践。[2]区域法治是区域和法治的结合，相较于熟知的法治而言，理解区域法治概念的重点在区域而不在法治。区域法治是在一定的区域范围内为满足人民生活和社会治理需求，在不违反宪法的原则和精神下，结合当地的具体实际情况（如自然环境、经济发展状况、风土人情、文化特点等）对该区域内社会治理等进行积极法治探索，形成独具特色的法治模式的统称。结合区域法治和协同的概念，可以对区域法治协同进行以下理解：区域法治协同是指在一定区域范围内，相关法治建设主体在不违反宪法的原则和精神下，通过协调和合作等方式实现法治建设目标的法治发展方式。

区域司法协同作为区域法治协同的子系统，在探析其概念时也应当从整体性的角度出发，将区域协调发展纳入考量范围。区域司法协同具有双重维度：一是区域内上下级司法机关要开展合作交流，二是区域内同级之间的司法机关要开展沟通协作，构建起有效的司法协同机制。概而言之，长三角区域司法协同是指在长三角区域内各地司法机关在区域协调发展的共同目标下，遵守宪法的基本原则和精神，通力合作交流，加强部门之间的沟通协作，创新性地建立长三角区域司法协同的体制机制，助力长三角区域法治建设。

二、长三角区域司法协同的法治困境

近年来，长三角三省一市积极探索长三角区域司法协同，通过社会各界积极努力，取得了一定的进展。比如，2023 年4 月27 日，在人民法院推动长三角一体化发展第二次联席会议上，长三角三省一市高院院长共同签署《长三角地区人民法院案例工作“一体化”备忘录》，在案例指导方面为进一步深化长三角区域司法协同指明了前进方向。但是，就目前而言，推动长三角区域司法协同还面临着较大的法治困境，司法协同的立法保障不足、协同主体范围狭小、司法裁判存在区域差异化、司法信息共享不充分等法治困境阻碍着长三角区域司法协同进一步向前推动。

（一）司法协同的立法保障不足

在推进长三角区域司法协同过程中，立法支撑是基础，尤其在司法协同突破现有制度安排的情况下，法律保障显得格外重要。目前，除了基于诉讼法等法律已经明确的少数司法协同的规定之外，长三角区域所开展的司法协同活动多是基于意见、合作协议、实施细则以及备忘录等政策性的文件。例如，沪苏浙皖四地高院共同签署的《长三角区域法院一站式多元解纷和诉讼服务体系建设司法协同框架协议》《长三角区域人民法院案例发布工作“一体化”备忘录》；沪苏浙皖检察机关共同签署的《关于建立长三角区域生态环境保护司法协同机制的意见》。这些文件多是基础性的政策支持，具有较强的灵活性和宣传性，制度性的规定相对匮乏，不具有强制性的约束力。司法协同的立法保障不足，容易导致在司法协同实践中司法机关没有固定化的司法协同方式，采取什么样的司法协同方式、会产生什么样的司法协同效果完全取决于司法协同中受托方司法机关的配合程度。如受托方司法机关的配合程度较高，则会取得较好的司法协同；反之，则不然。除此之外，不同的地区可能存在利益冲突，由于缺乏司法协同的立法保障，司法机关在司法协同时基于保护本辖区的利益，受地方保护主义和部门保护主义的影响，可能导致在实践中司法协同很难发挥真正的作用，最终使司法协同流于形式。

（二）司法协同主体范围狭小

长三角区域司法协同主体不完善，协作范围狭小。就目前而言，长三角区域司法协同仅限于法院之间以及检察院之间的各自系统内部的协作，法院和检察院以及其他行政部门之间的跨部门的司法协同较少。当出现跨部门的司法协同时，由于各部门之间未开展过司法协同，没有相关经验可以借鉴，导致司法协同无法有效发挥作用。例如，环境公益诉讼中，起诉的适格主体是政府、检察院以及有关的社会组织，在跨区域的环境公益诉讼中，如果相关的适格主体之间没有协作制度的话，容易出现诉讼竞争或者相互“踢皮球”的现象。故司法协同的范围不应该局限于法院、检察院等司法系统内的协作，还应当考虑到与其他行政机关之间的司法协同。

（三）司法裁判存在区域差异化

长三角区域因地缘相近、人缘相亲等原因，导致发生在长三角区域内的民商事案件往往存在一定的相似性，但是长三角区域在案件的审理和裁判上呈现出多元化和差异化的特点，案件的审理质量参差不齐，甚至出现“同案不同判”的现象。究其原因在于：第一，裁判规则冲突。在司法实践中，各地司法机关通常会对某些新疑难案件发布一些会议纪要、审判指引等规范性文件，下级司法机关通常会参考这些规范性文件对案件进行审理。长三角区域各地高院的司法文件会成为本地区法官审理案件的依据，但是对于长三角区域跨省域的案件时，就会出现冲突，相同的案件在不同的省份会出现不同的判决结果。第二，法律人才专业水平不一。长三角区域各地法官水平不一，因上海经济发达，吸引优秀人才，使得上海的法官在法律基础知识、审判经验等方面较其他地区略占优势。不同区域的法律工作者因为专业水平不一，从而对法律规范的理解也会不同，则也会导致司法裁判出现区域差异化。

（四）司法信息共享不充分

司法信息共享是区域司法协同的基础性内容。司法信息作为数据资源，只有充分流通起来才能发挥最大价值。要推进区域司法协同，就必须要实现长三角区域内司法信息共享。目前各级司法机关都比较重视信息化建设，信息化建设也取得了不少成就，如上海法院对于上市公司的股票等都实现了网上查封冻结；江苏法院运用科学技术对执行财产实现智能监管。但是信息化建设中存在的主要问题是横向共享不充分。首先，对于某些司法信息，司法机关可能会出于对本机关利益的保护，而不愿意与区域内其他司法机关共享，这使得四地司法机关都是一座座相互独立的“数据孤岛”，影响跨省域案件信息的交流和共享。其次，司法信息共享缺乏统一标准。目前，长三角三省一市司法机关各自独立进行信息化平台建设，使得各司法机关的司法信息以不同形态存储在各自的信息化平台之中。各司法机关的信息化平台没有进行互联互通，再加上之间没有统一的共享标准，使得三省一市的司法信息无法在各自建设的信息化平台上进行共享。司法信息共享不充分在一定程度上会影响到长三角区域司法协同，进而影响到长三角区域法治协同建设。

三、长三角区域司法协同的法治应对

长三角区域司法协同具有重大意义，其作为长三角区域法治协同的子系统，可以为长三角一体化高质量发展提供更优质的司法服务。针对长三角区域司法协同的法治困境，有必要采取完善顶层设计、推进司法协同主体多元化、统一法律适用标准以及加强司法信息共享和诉讼服务协作等法治手段，进一步推动长三角区域司法协同的进程。

（一）完善顶层设计

第一，加强立法，为司法协同提供完备的法律基础。只有具备科学完备的顶层设计，才能进一步推动长三角区域司法协同建设。要保证长三角区域司法协同的规范性和有效性，就需要有足够的法律支撑。协同区域法律规范体系可为区域司法协同治理活动提供合法依据，是实现区域司法协同治理的基本保证。[4]通过制定司法协同的专门性法律，对司法协同内容进行扩充，不再局限于传统的司法协同的方式，采用列举式、概括式和禁止式结合的立法方式，使司法协同既有法律可以遵循，又给予地方一定的司法协同自主权，为开展司法协同提供制度创新的空间，提高各地司法协同的自主性和积极性。

第二，成立长三角区域司法协同办公室。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定“县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制”，该条规定为成立长三角区域司法协同办公室提供了法律支撑。司法协同办公室负责处理跨区域协同事宜，每年召开集中会议重点研究长三角区域发展中的疑难案件、司法协同事项、裁判规则等审判实务议题。同时，在有跨区域重大司法案件需要处理时，司法协同办公室可召开临时性会议研商讨论，解决重大突发的司法案件。

（二）推进司法协同主体多元化

第一，进一步健全区域地方党委领导或政府主导下的多部门会商机制。在长三角区域司法协同中，地方党委肩负着主要责任，必须发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。地方党委应加强合作交流，紧紧围绕长三角区域法治协同的实践，把握工作重点，找准切入点，发挥好导向作用，全面贯彻落实党中央、国务院关于长三角区域一体化的战略部署。地方党委要加强对司法协同工作的监督，压实责任主体，建立司法协同督查、评估和反馈机制。坚持问题导向，瞄着问题走，对督查中发现的司法协同问题，要依纪依规严肃查处。整合区域内各地司法资源和行政资源，推动司法机关和行政机关之间更好实现信息互通、协作配合、联席会商，构建科学规范、运行有效的跨部门跨区域司法执法联动响应协作机制。

第二，在长三角区域现有的司法协同主体的基础上，推动多元化主体的司法协同。一是加强各地司法机关之间的相互协作。各地法院、检察院和公安机关应该加强合作和沟通交流，在把握各自司法权边界的基础上，积极推动法院、检察院和公安机关之间相互协作、相互监督，在案件的侦查、起诉、审判和执行之间做好衔接，让案件的处理既质量高又速度快。二是加强司法机关和其他行政机关之间的相互协作。司法机关在办理案件时，如生态修复案件，往往需要行政机关的配合才可以使案件得以解决。司法机关也应加强与行政机关之间的合作和沟通交流，可围绕行政管理、行政执法、行政审判等工作，充分发挥司法的能动作用，与行政机关之间保持畅通的沟通渠道，加强信息交流、案情分析，搭建行政机关和司法机关之间沟通交流的新平台。

（三）统一法律适用标准

第一，全方面建立“疑难案件共同研商、类案问题合作研究”机制。2021 年11 月，上海、南京、杭州、苏州、合肥五地中院院长共同签署《长三角区域金融司法合作协议》，率先在金融司法合作领域建立起“疑难案件共同研商、类案问题合作研究”机制。将“疑难案件共同研商、类案问题合作交流”机制扩展适用到其他领域的司法实践中去，针对案情复杂、矛盾突出、法律适用条款有争议的案件，组建临时研讨会商小组，邀请各地司法机关人员、律师和高校学者进行研商讨论。依托四地高院组建类案合作研究中心，对针对长三角区域类案问题进行研究分析、论证、提出处理规则，加强区域合作共建。类案问题研究实行网上登记制度，司法机关在实践中发现的类案问题，经网上层层申报、审核，最终集中在类案合作研究中心。类案研究中心从各地的司法机关人员、律师和高校学者中选派人员进行实地调研，梳理案件所涉及的倾向性、普遍性问题，确认构成类案的，进行专题会议讨论，最终发布类案问题的通报，做到“一类问题一通报”。

第二，深化跨区域司法人员挂职交流机制。长三角区域各地经济发展和综合条件差异明显，要积极推动司法人员系统内外的交流挂职。综合条件较好的地区可以派出司法骨干人员到欠发达地区的基层司法机关进行帮扶工作；欠发达地区的司法机关也要积极派员到发达地区的司法机关进行交流学习。此外，也要积极探索司法机关和行政机关之间的互派干部挂职交流，通过干部互派、业务互学、工作互融，增进司法机关和行政机关的互相信任和理解，实现优势互补、资源互享，真正地做到双赢、多赢和共赢，推动长三角区域司法协同进入新的高度。

第三，重新调整最高人民法院巡回法庭巡回区范围。巡回法庭享有的司法权是最高人民法院推动审判工作重心下沉的产物，是一种区域性的司法权力。分布于全国的最高人民法院巡回法庭，有助于纾解区域司法协同的现实困境，成为区域司法协同的全新动力。[3]在现有的巡回法庭设置上，上海、浙江和江苏属于第三巡回法庭巡回区，而安徽却属于第四巡回法庭巡回区。三省一市分属于不同的巡回法庭巡回区，加大了司法协同的难度。因此应当对最高人民法院巡回法庭巡回区的范围进行重新调整，将上海、浙江、江苏和安徽放在同一个巡回法庭之中，充分发挥巡回法庭对司法协同的推动作用。

第四，完善案例指导工作制度。“一个案子胜过一打文件”。案例作为司法工作的重要载体，在统一法律理解和法律适用上具有重要意义。首先，要加强案例研究成果的转化。通过开展案例培训和指导专题会，由新疑难案件办理地司法机关分享办案经验，发挥指导案例在适用和理解法律中的关键作用。其次，要扩大指导案例的涵盖范围。指导案例所涉案由要根据司法实践不断进行扩充，涵盖普通民事、普通刑事、行政、特殊群体利益保护、知识产权、英雄烈士名誉保护、环境保护以及判决执行等各个领域。最后，指导案例的选择应以人民为中心为导向，选择人民群众最关心、最急切、最现实的典型性、代表性案例，在案件主体、办案效果、分析深度、示范意义等方面严格把关，精心挑选案例，反映群众诉求。

（四）加强司法信息共享和诉讼服务协作

第一，制定司法信息共享统一标准。司法信息共享是契合跨区域司法协同的大势所趋，是推动跨区域司法协同的现实所需。司法信息是司法机关在进行司法活动中所掌握的特有的数据。由于缺乏司法信息共享的统一标准，司法机关在共享司法信息的时候具有很大的自主权，往往会选择共享对自己有利的司法信息。制定司法信息共享的统一标准，使司法机关在进行信息共享时有规可依，削弱其自主权，保障司法信息共享更加全面、真实。

第二，充分利用互联网，建立司法信息共享平台。无论是审判标准的趋同，还是司法协作的启动，都离不开数据铺垫。[5]2021 年6 月，中央出台了《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，明确提出要推进跨部门大数据协同办案，首次从中央层面对执法司法信息共享提出了要求。推进司法信息共享工作，坚持需求导向，做好司法数据的收集工作，确保司法数据客观、准确、真实；同时，要守住底线，确保司法数据在储存、传输以及共享等方面的安全。运用人工智能、大数据等技术，整合各地司法数据，充分共享各地的司法数据，为司法机关工作人员提供智能化的辅助工作。

第三，加强诉讼服务协作，提供高质量便捷的司法服务。建立各地法院之间的诉讼服务协作机制，在提交申请、材料收转、文书送达等方面共享信息资源，不断扩大跨域诉讼服务范围。对于跨区域立案案件，当事人同意调解的，管辖法院可根据案件实际情况选择是否适用线上调解。依托人民法院调解平台，建立“矛盾纠纷多元化解综合管理平台”，运用“大数据”“云平台”等信息化手段，将矛盾纠纷排查调解与信息化技术融合，智能分析、准确研判各类矛盾纠纷的趋向和走势，指导人民调解中心、社区调解组织调解工作。并且积极协调人社劳动、卫生健康、市场监管、民政、教育、公安等行政部门参与有关矛盾纠纷的化解工作。

四、结语

在全面推进依法治国、强调区域协调发展的背景下，区域法治协同必定是大势所趋。长三角区域司法协同作为长三角区域法治协同的子系统，对实现长三角区域法治协同、长三角区域高质量协调发展具有重大推动作用。区域司法协同作为一个新兴的治理机制，面临着许多理论和实践上的问题，这就需要在实践中不断对其进行完善。通过完善顶层设计、推进司法协同主体多元化、统一法律适用标准以及加强司法信息共享和诉讼服务协作等法治手段，才能走出长三角区域司法协同的法治困境，为长三角区域司法协同提供保障，从而更好地为长三角一体化高质量发展提供更优质的司法服务。