M 市社会保障体系建设问题研究

车浩韬

（广州科技职业技术大学 广东广州 510550）

党的二十大报告明确提出，社会保障体系是人民生活的安全网和社会运行的稳定器，要“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”。二十大报告体现出国家把社会保障体系建设提高到从来未有的高度，进一步体现新时期社会保障制度改革的守正创新的有机统一，彰显了中国特色社会主义新时期社会保障事业高质量发展的可持续性和重要性。

一、M 市社会保障体系建设的现状

近几年来，该市社会保障体系建设工作在市委、市政府的正确领导下，无论是在政策上还是财政资金的分配使用上，重点向社会保障倾斜，向社会事业倾斜，有效解决了人民群众急难愁盼的民生问题，成效显著。经过地方政府和相关职能部门的有力推动下，近三年来全市基本养老保险参保率一直稳定在90%以上，基本医疗保险参保率达到92%以上，门诊特定病种扩大到63 种，重大疾病纳入社会保障范围不断扩大，企业职工养老保险扩面成效显著；城乡居保成绩突出；医保城乡统筹推进有力；工伤保险和退管工作亮点纷呈；低保、五保及残疾病人“两项补贴”政策得到全面落实，经办服务不断优化和提升等。2023 年全市召开党代会报告指出，要加快推进以改善民生为重点的社会建设，就必须不断推进和完善社会保障体系建设，把以人为本理念贯穿于社会保障事业中，进一步织密扎牢社会保障安全网，牢固树立系统思维，用心、用情、用力加快推进建设覆盖全民和统筹城乡，多层次可持续的社会保障体系。

二、M 市社会保障体系建设面临的困难

全市在社会保障体系建设中各项工作推进顺利，职能部门之间协调配合，成效是显著的。但在充分肯定社会保障事业发展成效显著的同时，也要客观真实地看到社会保障体系建设中仍然存在诸如社会保障城乡差异明显、统筹层次较低、管理有待加强等问题，要引起重视并加以解决。

（一）社会保障体系建设受制于地方经济发展

随着国家迈入新征程，当前社会保障体系建设覆盖面广、受众多，经过多年的不断发展和完善，保障政策体系已经形成比较完善、定位准确、门类清晰、覆盖全面和衔接紧密的保障体系。总体来说目前该市紧跟国家和广东省的步伐，贯彻执行国家和广东省制定的一系列有关社会保障的政策性文件和相关的法律和法规，基本实现了政策的全覆盖，但是由于地方经济发展滞后于经济发达地区，财政资金实力不足，未能实现人群的全覆盖，这与新时期社会保障体系要求的普遍性、公平性仍有一定的差距，相关保障制度在贯彻执行过程中还存在一些不尽人意的地方，政策执行力度依然不足。

现代社会保障体系的构建目的是为保障对象提供低成本、高效率、高质量、专业化等一系列优质的、专业化的社会性公共服务。随着社会保障体系覆盖范围的不断扩大和延伸，一些便民利民的社会公共管理服务要求呈现多元化、个性化的特征，尽管社会保障机构职能也进行了与其相适应的优化和调整，但始终未能很好地满足多层次、多元化社会发展需要。社会服务人员的专业化程度不高、社会服务载体的功能弱化等问题尤为突出，直接影响社会保障体系功能的充分发挥。

该市城镇化率低于全国城镇化率水平，农民群体是社保体系中最为关键的弱势群体，二元化结构的社保体系使城乡差异更加明显，特别是进城务工农民工与职工所享受的社会保障差距很大，新生代农民工由于学历较低，缺乏专业技能，只能从事一些收入不高、工作条件较差的工作，享受新农保、新合疗等最低层次的社会保障待遇，工伤、失业、生育等高层次待遇的保障普及率及覆盖面依然偏低，如果长时间得不到改善极易引发新问题和新矛盾，不利于社会和谐稳定。各地区经济发展不平衡，财政收入有限，其抵御风险能力差，社会保障资金的来源和筹集渠道又比较单一，还要应对人口老龄化所带来的一系列问题，可谓难上加难。

（二）专业化管理能力有待提高

社会保障各系统自成体系，各自运转，缺乏统一部署和协调统筹，统筹层次、执行标准、发放办法等都有所不同，大大削弱了社会保险最基本的互助、互济的功能。社会救助也出现最容易发生扯皮现象的多头管理，互不协调，信息不公开不透明，致使有人重复享受，有人却孤立无援，曾经还发生过“拿着高薪领低保”的不良现象，虽然这种不良现象已得到有效遏制，但还是未能彻底清除这些不良现象的发生，不利于社会保障体系发挥整体效果和社会的和谐稳定与发展。社会保障资金的筹集、运用都离不开专业化的运作和管理，社会保障体系构建框架已具雏形，社会福利、社会优抚、法律援助等还未突破其局限性，教育、住房、就业保障功能有待完善，专业化管理人员匮乏，影响了社会基金规范化运作和保障功能的发挥。

（三）社会保障支出能力相对不足

经济欠发达地区总体财政资金实力不强，仅靠各级财政在较短期内难以承担所有社会保障支出的需求。在离退休人员养老金发放上，政府虽开始将社会保障资金列入财政预算，但起步较晚，尚未规范化、制度化。农村救助资金在县级、镇级财政列支不足或者列而不支，导致资金不能及时足额到位，救助面偏窄，救济标准降低等客观事实确实存在。

信息化时代背景下，社会保障体系建设离不开互联网发展平台。目前全市社会保障体系信息化建设水平低，信息平台建设经费预算不足，投入少，主要体现在：一是社会保障专业人手不足。随着社会保障城乡一体化工作的推进，其工作量持续加大，而社保经办机构人员编制严重不足，人员缺口比较大。二是互联网络建设经费相对不足，建设水平有待提高。主要集中在镇街基层劳动保障平台建设相对滞后，人员经费未能真正落到实处，社保经办队伍专业服务水平和业务技能还要进一步提升。三是信息化水平总体呈现偏低。地方财政资金投入不足，社会保障信息系统建设滞后于经办业务的开展，无法充分借助互联网信息平台的安全、便捷、快速等优势，要保证各项保障工作顺利推进，更加突出经办人手不足的问题。

三、M 市社会保障体系建设面临困境的原因

社会保障体系建设中存在的问题既有客观因素也有主观因素，要深入剖析隐藏在问题背后的真正原因，才能有助于解决问题。

（一）统筹保障能力无法匹配保障待遇刚性增长

国家在社会保障待遇政策调整上，已经连续18 年提高企业退休人员的养老金水平，调增幅度年均达10%左右。经过18 年连续调增，企业退休人员的养老金待遇得到较大幅度提高，大大提升了退休人员的生活质量。与此同时，社保基金支付压力也随之大幅度地增加，随着全省养老保险统一政策、养老金计发公式和计发基数，社会养老金地区差距呈逐年缩小，但依然存在较大地区差异。主要原因是社会养老金缴费水平和档次不同，经济欠发达地区相对于经济发达地区社保金缴费水平偏低，相应地养老金待遇水平也低于经济发达地区，这是不平衡不充分发展的必然结果。只有发展好地方经济，养老金的待遇水平才能有望缓解地方政府统筹能力和保障待遇刚性增长的矛盾。

（二）高素质的专业管理人才匮乏

新时代的十年来，国家高度重视加强和改善民生，社会保险事业步入高质量发展的时期，各项保障制度日趋完善，受众受惠群体越来越多。随着城乡居民基本医疗保险、新农保和城镇居保制度的全面贯彻实施，社会保障范围不断扩大，社会保险业务保障范围由城市逐步扩大到乡镇和农村地区，社会保障服务对象也由城镇职工扩大到农村和城镇居民，社会保障群体扩大后，相关工作量随之大幅增加，与之不相适应的是高素质专业管理人员却配备不足，城乡社会保险经办机构人员编制虽略有增加，但远未达到工作需求，与之相对应的专业服务水平有限，高素质的专业化人才队伍建设滞后，社会保险信息的获取和信息管理系统需要进一步更新升级才能满足当前社会保障业务发展的需要。

（三）缺乏行之有效的社保扩面征缴机制

省委省政府从2009 年起决定由地税部门全责征收城镇职工养老、医疗、失业、工伤和生育保险五个险种的社会保险费，由人社部门负责基金管理并实施监督。上述管理机制的形成，打破了原有机构组织的功能，需要根据实际要求进行重新构建，在一定时期内并在一定程度上由于职能机构的职能变动应该会给社会保险的扩面征缴工作造成一定的影响，各职能部门需要对业务需要有一个熟悉和适应过程，短期内的确不利于工作推动开展。此外，职能部门经费有限，开展调研工作不充分，在工作推进过程中认识不足导致扩面征缴力度还不够大，这在第二和第三产业的从业人员社保征缴中最为突出，面临企业负担重、员工社会保障不足的两难境地。缺乏一套行之有效的社保扩面征缴机制，影响了社会保障功能的有效发挥。

四、M 市社会保障体系建设的建议

社会保障体系建设和完善有赖于社会经济发展的程度。要实现经济社会协调发展，树立以人为本科学发展观，创新性开展各项工作，最大限度地发挥社会保障体系的作用。

（一）立足地方经济，加强社会保障工作有效运行

社会保障工作一般政策性强，内容繁多，关系重大，是一项极富创造性的工作，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，不断完善社会保障制度。全市要做好社会保障事业，应该做好以下几个方面。首先要以人为本。立足地方的经济发展实际，把“底线公平”作为完善现代社会保障体系的理念基础，努力让“人人都能享有基本生活保障”，使每一个人都能获得最基本的生活条件；同时又要科学地预见社会保障的发展未来向省级统筹过渡的需求，体现社会保障工作水平的超前性和前瞻性。其次要加强统筹协调。加强社会保障制度的相互独立又相互补充的特征，充分调动相关职能部门的沟通协调和社会公共资源的高度整合，让有限的保障资金、保障设施和保障服务的社会效益最大化。最后要有可持续性。在工作推进过程中，务必讲究策略和方法，切实加强社会保障工作的长效机制建设和有效运行，推进社会保障制度规范而又平稳、高效地运行。

第一，要完善职工养老保障系列政策。首先是完善机关事业单位的养老保险，机关事业养老保险政策调整应与省统一接轨，财政预算单位停保，人才中心挂靠自谋职业人员过渡到城镇职工养老保险。

第二，要完善农民工基本养老保险制度。农民工养老保险主要是解决农民工参保流动性障碍问题；对农民养老保险中一部分因为缴不起保费而放弃参加保险的一部分老年人，在政策制定上要出台更多更优惠的补助政策，让他们都能享受到更高的社会保障和生活待遇。

第三，要完善医疗保险系列配套政策。养老就是要老有所养、病有所医，这是普通民众的最基本生活上的要求。要建立健全职工基本医疗保险制度、大病医疗补助制度、补充医疗保险制度以及医疗救助制度，根据不同人群的基本医疗保险需求，建立多层次的医疗保险体系制度。目前全市要在对困难医疗救助政策，采取“加一块、扩一点”的办法，逐步加大救助力度；企业基本医疗从降低支付标准、降低个人支付比例、简化住院手续等方面进行了完善和规范，有效解决了参保人员“因病致贫”“因病返贫”突出问题。

（二）打造一支高专业化管理水平的社保服务人才队伍

由于社会保障人才比较匮乏，地方政府应该根据实际工作的需要合理配备专业人才，制定符合地方实际和经济水平的人才引进政策，利用政策性的优势吸引一批高素质专业人才充实到社会保障队伍，还应有计划地对在职人员业务进行有针对性的培训。建议以市县区为单位，分期分批对社保干部进行培训，进一步提高社保干部政策水平、业务素质及工作能力，强化服务意识，转变工作作风，健全和完善社保各项规章制度，努力打造一支政治坚定、业务过硬、服务周到、专业化水平高的社保服务人才队伍。

第一，建立统一的综合协调机制。要从决策的科学性和政策的统一性出发，尽快成立实体性的社会保障工作领导协调机构——社会保障委员会，统筹整合全市社会保障资源，全面负责全市就业、社保、救助、福利、慈善事业“五位一体”等工作的政策研究、综合协调、考核检查、督促落实和审计监管，涉及部门包括劳动保障、民政、总工会、残联、发改、财政、城建、卫生、教育、房改、审计等，增强全市社会保障工作的协调性和整合性，确保社会保障工作政策统一、管理有序、发展规范。

第二，构筑全市城乡统筹的社会保障信息管理平台。加强社会保障基层组织的建设。在每一个乡镇(街道)设立“大社保工作中心”，中心主要行使社会事务、帮扶救助、春风行动、社会福利、慈善事业、社会保险、劳动保障监察、就业服务、残疾人保障、红十字会工作等职能，保证每一个环节都落到实处，有成效。做到机构、人员、经费、场地、制度、工作“六到位”，服务提速提质。在社区(村)一级层面相应建立“大社保服务室”，招聘觉悟高、党性强、有能力还愿意干的大学生村官来负责推动实施，并及时加以引导和协助。

第三，加大社会保障信息平台建设的经费投入。加快构建网络并联、信息共享、全市统一的大社保信息服务网络，建成覆盖市、乡镇（街道）、社区（村）网络系统，全面客观搜集城乡单位和个人、家庭的就业情况和社会保障的信息，为搭建社会保障信息系统服务平台提供准确详实的基础数据，可以有效防止“重保、漏保、错保”等不良现象的发生。并创建大社保门户网站，形成统一归口、分头服务的运行系统，提高社会保障的公共服务水平。

第四，建立健全监督检查和权益保障平台建设。以开发公益性就业岗位形式，在社区社会保障服务平台设立劳动保障监察协管员、劳动争议调解员，为建设职工权益保障服务平台打下坚实可靠的基础。以乡镇（街道）为单位划分劳动保障监察网络，建立企业劳动保障信息数据库和企业劳动用工电子档案，加强劳动保障监察“社会保障网格化”建设，改进监察方式和方法，提高监察办案的工作效率，紧密督促用人单位主动为劳动者参加社会保险，以保障参保人的合法权益，在发生不测或者丧失劳动能力时及时得到社会保障。

（三）构建多元化的社保基金筹措长效机制

完善社会保障体制机制的建设，构建多元的社保基金筹措长效机制，促进社会保障体系的功能性发挥。

第一，利用有效方法继续深入开展社会保险基金管理使用情况专项检查和监督，促进社保基金的管理更加规范和完整。加强社会保险反欺诈工作，加大对冒领养老保险金、失业保险金，骗取套取医疗保险金的检查和处理力度，尽可能避免或者减少国家基金的损失。推进社保基金非现场监督工作，加快基金监管软件联网应用，实现联网监测、基金预警、一点追踪。对基金管理情况实施全程全方位的监控，提高监督工作的效率。配合审计部门做好社保基金集中审计工作，进一步加强社会保险基金监督队伍专业能力的建设，依法规范其监督行为，提高监管能力是解决问题的关键所在。

第二，建立和完善公共财政正常投入的长效机制。建立健全社会保险制度、保障群众基本生活是政府责任，在多渠道筹集社会保障基金的基础上，市政府应按照统筹城乡发展、建立公共财政的要求，积极调整和优化财政支出结构，加大对社会保障的资金投入，投入资金逐年按照一定比例增长，特别注意对农村社会保险和其他低收入群体参保缴费的扶持和政策的倾斜。

第三，有效形成社会保险多渠道筹集资金的机制。在做大社会保险基金规模的基础上，充分动员社会力量，有效整合社会资源、拓展筹资渠道，形成政府、用人单位、居民家庭和个人、社会其他方面共同负担的大社保投入机制。建立社会保险待遇正常增长机制，进一步提高社会保障水平。

第四，要切实发挥社会保障体系的作用，关键在于增加社会保障基金来源渠道，建立健全多层次的、稳定的、可靠的资金筹集机制，完善保障制度体系建设。在社会主义市场经济条件下，老龄化所带来的一系列问题越显突出，财政支出中的社会保障支出项目占比还比较大，已经成为政府财政支出的重要项目。近几年，通过调整和优化财政支出结构，用于保障下岗职工基本生活和确保养老金社会化发放，救助城乡弱势群体和困难群众，实现参保人员病有所医，老有所养，取得了良好的社会效益。今后应进一步加大和优化财政支出结构调整力度，进一步提高社会保障支出占财政支出的比重，提高民生福祉，增强民众的幸福感和获得感。

综上所述，社会保障体系建设和完善更能体现社会和谐和国家的长治久安，在老龄化社会中更加彰显出其重要作用。对于经济欠发达地区来说，经济发展远落后于珠江三角洲，但为了更好地保障800 多万人口的“生、老、病、死、伤、残、事业”的可持续发展，充分发挥和利用现有的地方特色的旅游资源，从实际情况出发，积极完善全市社会保障体系，既是社会主义市场经济发展的必然要求，也是打造幸福城市的必然要求。尽管在推进的过程中存在许多政策的权限问题，但是我们必须从事关地方经济和社会发展的全局高度，充分认识完善社会保障体系的重要意义，增强责任感、紧迫感和危机感，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，突出社会保障工作的重点，围绕难点加大创新，扩大经费筹措渠道，加大经费投入，工作力度，用动态发展的眼光，利用行之有效的改革办法切实解决全市在社会保障体系建设中遇到的新情况和新问题。