返贫治理的新地位、新内涵与新举措——习近平关于返贫重要论述的创新性贡献

许克斌

（天津师范大学 天津 300387）

返贫是个世界性难题，具有降低扶贫成效、打击贫困人口、浪费扶贫资源等多重危害，长期存在于新中国的规模化扶贫过程，并于上世纪90 年代在中西部贫困地区出现了严重的规模性返贫现象。进入新时代，返贫问题持续存在、日益演化，逐渐成为关乎脱贫人口福祉和乡村振兴进程的重大问题。对此，习近平保持高度重视，围绕返贫问题高频次地发表了一系列相关重要论述，并提出了一系列新观点、新论断。正值脱贫攻坚向乡村振兴战略衔接过渡时期，系统梳理、学习把握习近平关于返贫重要论述的创新贡献既是深入学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想的题中之义，又是脱贫地区在5年过渡期内巩固脱贫成果、化解规模性返贫风险的迫切要求。

一、从价值论角度把治理返贫置于前所未有的重要地位，明确了返贫治理的战略意义

在扶贫开发的不同阶段，返贫问题的表现特征、严重程度、作用影响有所不同。这导致返贫问题所受到的关注程度和所处的战略地位因时而异。习近平关于返贫重要论述的创新贡献首先表现在其自脱贫攻坚战打响以来，给予了返贫问题前所未有的关注，首次把防止返贫同扶贫攻坚置于同等重要的地位，将其作为脱贫地区推进乡村振兴的前提和底线任务；从而赋予返贫治理新的战略地位。

（一）返贫问题战略地位的历史变迁

从1949 年新中国成立到改革开放，全国农村普遍贫困的面貌没有根本改变，未能形成大量的脱贫人口群体，返贫问题还未形成。从1979 年开始，政府开始对农村经济体制进行重大改革，农村贫困面貌得到极大改善。随着大量农村人口解决温饱问题，由于疾病、灾害等原因导致的饱而复饥、余而返贫的现象开始出现，返贫问题日益演化，但还未成为主要矛盾。

1986 年之后，随着大规模扶贫开发的推进，返贫现象出现了扩大化和规模化的趋势。到90 年代初，扶贫成果的“标准低、差别大、不稳定”和“返贫率高”的问题已经非常突出[1]。1994 年，一场具有明确的目标对象、措施要求和时间期限的扶贫攻坚正式拉开。到2000 年底，经过7 年时间的不懈奋斗，扶贫攻坚计划的任务基本完成，既定目标基本实现[2]。在此过程中，随着脱贫人口的迅速增加，中西部地区出现了严重的返贫现象。广大脱贫群众由于抵御自然灾害的能力不足，“一遇自然灾害极易返贫”[3]。在此背景下，返贫问题的战略意义日益凸显，战略地位逐步提升。1994 年，“巩固扶贫成果”“减少返贫人口”开始作为扶贫工作的目标之一[4]。在整个八七扶贫攻坚计划期间，“减少因病致贫返贫现象”[5]“做好防止返贫工作”[6]一直是扶贫攻坚的重要内容。

2001 年，中国的贫困治理迎来新阶段。面对新阶段的新形势新任务，党中央、国务院深刻认识到返贫问题还很突出，巩固温饱成果、防止返贫的任务还很繁重、很艰巨；并明确把“巩固温饱成果”[2]1877作为扶贫开发重要目标和重要内容。在党的十六大上，江泽民向全党提出了“大力巩固扶贫成果”[7]的要求。2003 年初，党中央、国务院明确把“减少和防止返贫”[7]681作为农业农村工作的具体要求。

（二）赋予防止返贫更高的战略地位

经过几十年的大规模扶贫开发，新中国的扶贫事业取得了巨大成就。进入新时代，扶贫开发面临的机遇与挑战、承担的目标与任务、采取的思路与做法均各有不同。这标志着扶贫事业进入新的阶段，也意味着返贫治理的战略意义出现了新的变化。对此，习近平保持着敏锐洞察力和高度关注。根据对人民网习近平系列重要讲话数据库所收录文章的统计分析，自2015 年3 月1 日到2023 年6 月30 日，习近平在系列重要讲话、考察、指示、会议中先后至少有45 次直接谈到了返贫问题。而且，习近平随着脱贫攻坚战的推进不断提升治理返贫的战略地位。2015 年3 月8 日，习近平提出了“努力阻止因病返贫现象”[8]的要求。两年之后，在2017 年3 月8 日，习近平又提出了“防止返贫和继续攻坚同样重要”[8]77的重要论断，首次把防止返贫和扶贫开发置于同等战略地位。2019 年4 月16 日，习近平再一次要求把“防止返贫摆在重要位置”[9]，又进一步强调了治理返贫的战略意义。从“努力”到“同等重要”和“摆在重要位置”，用词的变化充分体现了习近平对返贫的密切关注和高度重视，也彰显了返贫问题在脱贫攻坚战中的重要战略意义。

全面脱贫后，习近平根据减贫形势和任务的新变化赋予了防止返贫新的战略地位。习近平认为，脱贫攻坚战虽然取得了全面胜利，但这并非终点，而是新阶段、新奋斗的起点[10]；贫困地区在脱贫摘帽后不仅要继续巩固既有的脱贫成果，还要努力追赶富裕地区的步伐，接续推进乡村振兴，争取在共同富裕道路上不掉队、不倒退。在此过程中，防范化解规模性返贫风险是首要目标和任务。基于此，习近平旗帜鲜明地把巩固拓展扶贫成果、防止返贫作为乡村振兴的前提[11]和底线任务[12]，从而确定了返贫治理在“后扶贫时代”的新战略地位。

二、从认识论角度拓展深化返贫认识、划出返贫治理底线，赋予返贫治理新内涵

实践每前进一步就会出现一些新情况、新特点、新问题；因此，理论创新与理论武装也要及时跟进一步[13]。习近平关于返贫重要论述的另一创新性贡献表现在其根据扶贫实践的变化与返贫问题的演化，从认识论角度拓展和深化了关于返贫的认识，并首次明确划出治理返贫的底线，从而赋予了返贫治理新内涵。

（一）关于返贫认识的扩展和深化

从建国初期到改革开放，中国还未系统开展专门的扶贫开发工作，全面的多层次的贫困面貌持续存在[14]。返贫在该时期主要表现为零散的个体性返贫。改革开放以后，尤其是1986 年开始大规模推进开发式扶贫以来，随着大批绝对贫困人口摆脱贫困，返贫人口的基数随之增大。上世纪90 年代初，返贫成为中西部扶贫开发过程中的一种普遍现象，日益成为影响治贫成效的重大问题。据统计，川西高原地区、甘肃中部干旱地区、滇西北地区、桂西北石漠化地区、黔西南地区等都存在相当严重的返贫现象，区域年平均返贫率达到10%-20%，个别县份在个别年份的返贫率甚至高达60%-70%[15]。在新世纪的第一个十年，随着扶贫工作由“解决温饱”向“解决温饱与巩固温饱并重”的转变，返贫问题有所缓解；但因地方病、传染病等原因导致的返贫现象依然非常普遍[16]。

随着返贫现象的持续存在，志在彻底解决绝对贫困问题的中国共产党人逐渐重视返贫现象、关注返贫问题，并逐步拓展和深化对返贫的认识。上世纪九十年代初，江泽民在深入农村考察调研时发现疾病是导致返贫、影响贫困群众的脱贫致富的重要因素[17]；一直到新世纪初，“因病返贫现象依然相当突出”[18]。因病返贫在此时期一直是返贫治理的主要对象。此后，胡锦涛发现，“居住地自然条件恶劣”[19]和“生态环境脆弱”[20]也是导致返贫的重要原因。基于此，《八七扶贫攻坚计划》和《中国扶贫开发纲要（2001-2010）》都明确把巩固温饱成果、防止因病返贫、改善贫困群众生产生活条件作为扶贫开发的主要内容。

随着扶贫成效的累积和扶贫开发战略的调整，返贫的特征、致因、类型和分布在新时代出现了一些新变化。这对为政者如何准确认识把握返贫问题提出了挑战。在此过程中，习近平先后走遍全国各个集中连片特困地区，多次深入贫困村和疫情灾区考察调研，并围绕打赢脱贫攻坚战和疫情阻击战组织召开了一系列专题会议，从而对返贫的致因、类型、特征具有了更加全面、更加深刻的认识。习近平认为，返贫的诱因和类型多种多样：有的脱贫户因大病治疗耗费巨额医药费用，导致家庭支出骤增、陷入返贫，并且具有一定的普遍性[21]；有的脱贫户因自然灾害导致收入骤减而陷入返贫；有的脱贫户因子女入学支出骤增、陷入返贫[22]；有的脱贫户则因为扶贫产业经营失败、扶持资源退出而返贫[22]17；有的脱贫户则因为疫情冲击[23]导致返贫；甚至有的脱贫户因天价彩礼等不良婚俗陷入返贫。在习近平看来，诱发返贫的因素不仅仅包括重大疾病、自然灾害，还包括子女入学、新冠肺炎疫情、产业经营失败、不良婚俗、扶贫政策变化等各种可能导致脱贫户生产生活条件改变的一系列诱因。

习近平不仅认识并指出了返贫的多元致因、多样类型，还深刻剖析了返贫产生的根本原因与实质。在习近平看来，扶贫脱贫具有内力与外力共同作用的机理：政府与社会的帮扶即外力，主要通过提高贫困劳动力的素质技能，提供技术、市场、种子、化肥、农具等生产资料，优化改善贫困地区的生产生活的工具和条件等途径提升当地的生产力发展水平。但是，作为关键要素的贫困劳动者承受着贫困亚文化的负面影响和运动式扶贫局限性的制约。其自我发展能力难以在短时间内实现质的飞跃。所以，个体性返贫产生的根本原因是脱贫户由于自我发展能力不足，难以适应和抵御生产生活条件的改变和各种风险；其实质是自我发展能力不足导致的再度绝对贫困。可见，随着返贫问题的日益演化，习近平敏锐发现了返贫问题的新情况、新特点，并分析了返贫的新致因、新类型，揭示了个体性返贫的内在原因，实现了关于返贫认识的拓展和深化。

（二）创新性提出治理返贫的底线

习近平在新时代治国理政的广泛实践中一贯坚持而且善于运用底线思维。运用底线思维的核心在于划定底线，意即在不确定性的纷扰中确定主体利益的最低值，寻求更多利益的空间。然而，底线不仅仅是事物量变到质变的临界点，还是实践主体根据客观规律和对象的实际情况能动选择的结果[24]，蕴含着实践主体的价值追求。在中国共产党治国理政视域中，“底线”指的是中国共产党干事创业和自我建设过程中绝不能触碰或逾越的，关乎党的事业成败和前途命运的，关乎国家、民族和人民根本利益的原则界线[25]。

经过几代人的接续奋斗，中国共产党在建党百年之际实现了全面脱贫的伟大目标。这个发展成绩来之不易，必须加倍珍惜；坚决不能出现得而复失的情况。然而，脱贫户和脱贫地区尽管已经脱贫摘帽，但依然面临内生动力不足、自我发展能力薄弱的现实。这导致脱贫人口在自然灾害频发、产业发展基础薄弱的风险环境中容易陷入发展困境，出现规模性返贫。而规模性返贫一旦发生，不仅导致脱贫地区的扶贫成果得而复失、陷入贫困，还可能迟滞乡村振兴的建设进程。正因如此，习近平站在广大人民的立场上，以实现和维护广大人民的脱贫成果为出发点，密切关注返贫问题的演化，明确要求“坚决守住不发生规模性返贫的底线”[10]138。

三、从方法论角度提出治理返贫的新思路、新要求，促进返贫治理方法体系化

直面问题是勇气，解决问题是水平[26]。在关于返贫重要论述中，习近平不仅阐释了治理返贫的重要战略意义，还在吸收借鉴既有防返贫经验的基础上，创新性地提出了在新时代治理返贫的新要求、新举措，从而丰富发展了治理返贫的方法体系。

（一）返贫治理的实践探索史回顾

如前文所述，八七扶贫攻坚计划首次明确把巩固扶贫成果、减少返贫人口作为扶贫开发的内容和目标。从1994 年到2000 年底，党中央、国务院为实现有效解决返贫问题的目标进行了有益探索，主要采取的做法包括：第一，坚持当地贫困群众的主体地位，把国家扶持和群众自身努力结合起来[5]2094。积极动员贫困群众，发挥自力更生、艰苦奋斗的精神，组织专业技术人才到贫困地区传授技术、培训人才。第二，减轻农民负担，及时纠正农民负担“反弹”现象[27]；积极发展合作医疗，减轻农民医药负担。第三，持续帮扶已经达到温饱条件的群众，巩固其脱贫成果；继续扶持初步解决温饱的贫困县，保持扶持的政策、单位和资金数量不变[5]2098。第四，坚持开发式扶贫方针，强调提升“贫困地区的自我发展能力”[5]2032，增强贫困县和贫困户的自我积累。

2001 年开始，返贫治理的探索进程随着扶贫战略的调整进入一个新阶段。在新阶段，巩固扶贫成果作为扶贫开发的主要目标。为此，新阶段的扶贫战略采取综合性的开发式扶贫方针；并在吸收借鉴历史经验的基础上提出了一些旨在巩固扶贫成果的新举措：其一，大力发展贫困地区的基础教育、职业教育、农民实用技术培训；其二，自2005 年开始对国家扶贫开发工作重点县免征农业税，直至全面取消农业税[18]644；其三，健全完善农村合作医疗和农村医疗救助，减少农民医药费用，减少因病返贫人口[18]1100；其四，制定和执行农村最低生活保障制度，为缺乏劳动能力和稳定收入来源的贫困家庭建立兜底保障。

从1994 年到2011 年底，治理返贫的对策已聚焦贫困人口自我发展能力，已关注到脱贫人口负担过重和老、弱、病、残等特殊人员的兜底保障问题；而且强调了对脱贫人口的继续扶持。这些做法为新时代治理返贫提供了有益借鉴。

（二）返贫治理对策的新发展

在一系列关于返贫的重要论述中，习近平在既有返贫治理对策的基础上，根据扶贫开发的新形势、新任务，结合返贫问题的新情况、新特点，为有效治理返贫问题提出了一系列新要求、新举措。主要包括：

第一，坚持党的领导，“压紧压实各级党委和政府脱贫成果的责任”[10]138。不断坚持和加强党的领导是防范化解发展道路上各种风险挑战的根本保证。防范化解共同富裕道路上的规模性返贫风险同样必须依靠党的坚强领导。这不仅是社会主义建设的规律要求，还是历史的经验启迪。习近平强调，各级党委和政府在脱贫摘帽之后不能松劲懈怠，更不能甩包袱、撤摊子，而是要继续肩负巩固脱贫攻坚成果的责任。

第二，注重事先预防，强化返贫监测预警。贫困治理是一种事后治理。与此不同，返贫治理强调事先预防，以适当的超前意识把握苗头性、倾向性的问题，从而做到预判在先、科学谋划、掌握主动。对此，习近平在系列相关论述中作了科学部署。一方面，要确保脱贫质量，避免虚假脱贫。在脱贫攻坚战中，习近平一再强调避免虚假脱贫，并围绕确保脱贫质量提出了一系列举措，包括：实施精准扶贫方略，加强扶贫工作的过程监督，开展经常性的督查巡查；严格执行脱贫标准和退出程序，确保扶贫过程扎实、结果真实等。另一方面，加强返贫监测和预警。习近平先后多次提出要“建立健全返贫监测和及时帮扶机制”[23]11，加强对边缘易致贫户、脱贫不稳定户等潜在的返贫人口的返贫监测，及时发现潜在的返贫风险。

第三，因类精准施策，为返贫户提供及时帮扶。由于诱发返贫的原因各有差异，返贫的类型多种多样。这就需要因返贫类型而精准施策。习近平认为：对于有劳动能力的返贫户，应该坚持以提升返贫户自我发展能力为主要思路，通过加强实用技能培训、搭建用工平台、组织贫困劳动力就业等途径，帮助返贫户稳定就业、提升产业经营能力，帮助他们用双手勤劳致富；“避免陷入福利陷阱，政策养懒汉”[28]。对于缺乏劳动能力和稳定收入来源的孤寡老人、儿童、残疾人，习近平认为应该做好兜底保障，及时纳入现有社会保障体系，并逐步提高保障水平，确保他们在实现共同富裕的道路上不掉队。对于通过易地扶贫搬迁的贫困户，习近平指出，应该加强基础设施和巩固服务，搞好社会管理，建立关爱机制，促进社会融入，以确保扶贫搬迁户搬得进、住得下、有就业。

第四，设立过渡期，坚持“四不摘”，为防止返贫建立保障。习近平一贯反对那些脱贫成果未稳就分散精力、转移重心、减少投入的行为和现象。对此，他提出了“设个过渡期，过渡期内，要严格落实摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管的要求，主要政策不能急刹车，驻村工作队不能撤。”[23]11的思路。这事实上为“后扶贫时代”推进返贫治理做了专门的战略部署，为巩固脱贫成果、防止返贫提供了时间、监管、人力、资源、政策等多个方面的战略保障。