基于全人全程视角的国内外先进地区养老服务标准化建设比较分析

俞舒敏 邢以群

摘 要：本文通过选取国内外代表地区，从“全人全程”与“资源投入”两大维度，进行养老服务标准建设情况对比研究，发现我国养老服务标准建设还存在服务内容欠缺、服务覆盖范围不足、资源投入量化标准不足、标准统一适用性欠缺等问题。建议借鉴先行国家经验，在今后的工作中注重薄弱环节的加强，凭借完善的养老服务标准体系，为高质量的养老服务提供有力支撑。

关键词：养老服务标准，养老服务，标准体系建设，全人全程，老龄政策

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.19.003

Comparative Analysis on Aging Service Standards at Home and Abroad from Whole-person and Whole-stage Perspectives

Yu Shu-min1 Xing Yi-qun2

（School of Management， Zhejiang University）

Abstract： By selecting representative regions at home and abroad， this paper conducts a comparative study on the construction of elderly care service standards from the two perspectives of “whole-person and whole-stage” and “resource input”， and finds that there are still problems in the construction of Chinas elderly care service standards， such as lack of service content， insufficient service coverage， lack of quantitative standards for resource input， and lack of unified applicability. The paper recommends that China learns from the experience of pioneer countries， focuses on strengthening the weak points in the future work， and provides strong support to the high-quality elderly care services with developed service standards system.

Keywords： service standards for aging service， elderly care service， standards system construction， whole-person and whole-stage perspectives， aging policy

0 引 言

近年來，社会老龄化、高龄化进程的加快，以及人民群众对于高品质养老服务需求的日益增长，推动了我国养老服务标准建设的步伐。截至2023年 6月，在养老服务业领域，共已发布国家标准19项、行业标准22项①。各省市也在积极推动养老服务标准化建设，截至2023年6月，全国所有省市共计发布713条②养老服务地方标准。

标准化是维护服务对象权益、提升管理水平与服务质量的重要技术手段。养老服务标准的建设，对于提高养老服务质量、保障老年群体生活质量同样具有十分重要的意义。同时标准还可以对整个行业的发展起到引领支撑作用。由于养老服务对象的特殊性和社会化养老发展的初阶性，使其与餐饮、旅游等其他服务具有较大差异，因此养老服务更需要科学规范管理。可以说，养老服务标准化的高质量建设，将对我国积极、健康老龄社会和养老服务业的发展，起到重要促进作用。

但由于我国社会化养老服务起步晚、发展基础薄弱，综合来看，目前我国养老服务标准建设仍处于初级发展阶段：养老服务标准涵盖内容不足、覆盖范围有限；标准可操作性不强，大部分都是语言性描述，且缺乏对于人员管理、资金投入、设施配置等资源供给的有效数据指标；标准碎片化特征明显、统一适用性不足等。同时，随着智慧养老服务等更多现代新型服务供给模式的出现，当下的标准内容建设还存在诸多建设空白，难以适应我国老龄化快速发展的步伐。

标准规范的缺失，导致当下养老服务供给质量参差不齐，不仅难以帮助政府主管部门对社会化养老服务供给做到有效监督管理，而且也难以满足人民群众对于养老服务越来越高的质量需求。因此，当下亟需加快完善养老服务标准体系建设，而通过将中国与国外先行国家和地区养老服务标准化建设情况进行比较分析研究，可以帮助我国学习、吸收国外先行经验，明确社会养老服务标准系统框架结构以及我们的薄弱环节，指引我国社会养老服务标准的系统化建设。

1 研究设计说明

1.1 研究框架

本文拟从“全人全程”的视角，展开对我国与国外养老服务标准建设情况的对比分析。服务标准应包括服务内容、服务范围、服务流程、服务资源投入、服务质量管理等内容。其中，“全人”是指涵盖从健康管理（强调提前预防）、生活照料、日常护理、医疗康复、文体社交（包括心理慰藉等综合精神性服务）以及安宁疗护这六大同时满足老年群体生理与心理需求的服务内容；“全程”是指覆盖自理、部分失能以及失能的不同健康状态老年群体，从居家、社区以及机构养老的全场所连续服务过程。

1.2 研究对象选择

对于国内研究对象的选取，主要基于该地区养老服务标准建设完善程度（现行养老服务标准数量），同时结合当地老龄化程度（截至2021年65岁及以上老龄人口比例）、经济文化发展水平以及社会老龄政策体制建设情况作为参考因素，最终将北京市、上海市、浙江省、江苏省以及广东省这五个在全国老龄社会建设发展整体领先的省市，作为国内养老服务标准建设情况研究对象，具体国内领先养老服务标准化建设研究对象的选取参考因素如表1所示。

对于国外研究对象的选择，基于老龄化进程（进入老龄社会时间、2021年65岁及以上人口比例）、老龄政策体系（养老金、医疗保险、长期照护以及老人社会参与制度）、养老服务标准建设程度这三大核心指标，在全球范围选取欧洲的英国、美洲的美国以及亚洲的日本作为养老服务标准建设优秀样本，进行对比研究，如表所示。

1.3 研究方法

以“全人全程”以及“资源投入”这两大维度，分别对各研究对象现行的养老服务标准内容进行质性与量化分析，研究分析维度具体可参见如表3、表4所示。

1.4 研究数据来源

关于国内研究数据：分别收集国内代表省市现行公开可得的所有养老服务标准；然后根据“全人全程”和“资源投入”两大维度的分析方法，进行定性数据采集与分类归纳；最后统计分析各样本城市在不同维度的标准建设情况，形成量化数据。

对于国外研究数据：首先收集英国、美国以及日本现行全国通用养老服务标准；然后分别通过“全人全程”以及“资源投入”两大维度的分析方法，总结归纳国外样本的养老服务标准建设情况，形成定性数据采集；再根据本研究报告中的评分标准（具体见本文第三节），与我国整体建设情况进行对比；最后形成量化数据对比表。

2 我国养老服务标准建设现状分析

经统计，截至2023年6月，选取的五大地区现行公开可得的养老服务标准共计131份（出台142份），其中北京31份（出台32份）、上海9份（出台16份）、浙江28 份（出台29份）、江苏40份（出台42份）、广东23份（出台23份），均为非强制性标准。

根据标准的具体内容进行质性分析发现：整体来看，在资源投入维度，约85%的标准都涉及“人员管理”，但无一项标准涉及“资金投入”。在“设施配置”上，现行标准中明确“基础设施”内容的超过4/5，涉及“智能配置”占约1/4。其中服务标准中涉及“智能配置”相关内容指导准则的，主要为江苏省（16份）、浙江省（9份）和广东省（7份）。

从全人视角看，我国现行养老服务标准中，涉及“生活照料”的比例最高，达到89.3%，其次是“日常护理”（75.6%）。涉及最少的为“安宁疗护”，占比仅为16.0%，其次是“健康管理”（47.3%）。在有关“资源投入-设施配置”的准则规范上，包含“智能配置”相关内容占比最高的依次为 “医疗康复”（38.1%）、“健康管理”（35.5%）和“生活照料”（29.1%）。

从全程视角看，我国现行标准中服务场所占比最高的是“机构养老”，其中涉及“自理”与“部分失能”老人的比例分别高达82.9%与90.8%，覆盖“失能”老人占53.9%。居家和社区养老服务的大多为自理和部分失能老人，比重接近100%，涉及“失能”老人的比例均不足1/4，对比之下，机构养老供给服务面向的老年人群相对更为平衡。此外，在有关“资源投入-设施配置”的相关内容建设上，除针对“失能”老人的服务外，近过70%的标准都对“人员管理”和“设置配置-基础设施”确立了标准要求，涉及“智能配置”的主要集中在居家和社区养老服务准则中。

同时，各省市现行养老服务标准的实施范围，在全省市范围实现通用的比例基本上都在60%以下。由于无论是全人还是全程角度，标准涉及内容彼此之间都不具备独立性，因此不同分析维度下实施范围的平均值不相等，如表5、表6所示。

3 国内外养老服务标准建设现状对比分析

发达国家和地区由于较早进入老龄化，各类机构通过经年数月的紧密合作，协力制定的养老服务标准，为满足老人居家社区养老的高质量长期服务需求提供了有力支撑，目前的社会化养老服务建设和管理均比较完善[2]。

作为社会福利保障体系最为完善的国家之一，英国住房建设部早在1969年就制定了《老年居住建筑分类标准》，将老年住宅纳入到社会福利保障体系之中。通过为在家居住并接受亲属照顾的老人，发放与住院接受照护一样的津贴、专门配备专业医疗机构健康访问员负责探视各个社区的老年人等方式，来鼓励居家社区养老[3]。此后，英国又不断推出、更新《照顾白皮书》（The UK Care Guide）、《老年人健康照护指南》（Briefing： Health and Care of Older People in England）和《老龄社会：适老化产品设计标准》（Ageing Society： product design for older people）等各项全国通用性養老服务标准，引领、指导养老服务市场的高品质发展，帮助英国形成了居家社区机构协调发展的养老格局。在资源投入维度，无论是在“人员管理”“资金投入”还是“资源配置”上，英国出台的相关标准，对资源投入均作出了明确的规范化指导意见，同时覆盖全人全程服务体系。例如英国卫生部发布的全国老年服务守则（National Service Framework： Older People），规范了“居家”“社区”以及“机构”不同养老场所，对于“自理”“部分失能”以及“失能老人”的全人服务内容标准，同时对资金投入具体数额以及筹资渠道都做了明确。例如：60岁及以上老人可以免费享受由英国国家医疗服务体系（NHS）提供的眼科检查及白内障质量服务，现代化基金需提供不少于2000万英镑的资金支持⑤。在健康保健、积极心理促进等强调关口前移的“健康管理”服务的标准建设上，英国养老服务标准的内容更为丰富和多元，通过同时注重“健康管理”与“医疗康复”服务，给予老人一个独立、自尊的晚年生活。例如：存在心理健康问题的老年人和其照护者都可以获得由NHS和理事会提供的综合心理健康服务，服务内容包括诊断、治疗和相应支持⑥。可以说，英国的养老服务标准化建设，不仅完备涵盖全人全程与资源投入这两大维度的全要素内容，而且强调关注失能老人居家社区养老服务建设，以及个性化健康管理与文体社交精神性服务，形成了以人为本、老人友好、自尊自立的发展特色。

日本最显著的特点，是以法律法规的形式，为养老服务标准体系的发展起到了先决条件和保护作用。截至2014年，日本政府已颁布29项养老服务业国家标准，推出了《黄金计划》《新黄金计划》《介护保险》等一系列相关法律法规[4]，用以保障全国养老服务市场的标准化发展。在资源投入维度，相对“资金投入”相关内容建设上的略显不足，目前日本养老服务标准在“人员管理”和“设施配置”上的建设更为全面，包括“智能配置”的支持；从全程角度看，日本对于“居家社区”服务的标准化建设比较完善，同时涵盖从“自理”到“失能”老人的服务准则；从全人角度，日本在“健康管理”“文体社交”（特别是心理健康角度）等积极养老方面的服务标准建设领先，标准内容细致全面，并且在国家层面明确规定了具体资金投入。

从“全人全程”以及“资源投入”维度出发，按照建设发展完善程度对各国养老服务标准建设发展情况进行星级打分（最高3星级）可发现：从全人维度看，我国在“健康管理”“医疗康复”“文体社交”以及“安宁疗护”这四大类老年专业服务标准建设上，与先行国家差距明显；在全程维度，相对“自理”与“部分失能”老人，我国对于“失能”老人服务标准建设的覆盖明显不足，与发达国家之间的差距最大；在资源投入维度，目前我国在“资金投入”的标准建设上是一片空白，在“人员管理”与“设施配置-智能设备”的标准建设上，与发达国家的差距最小，但当涉及到“健康管理”“医疗康复”“文体社交”以及“安宁疗护”这类专业度更强、更强调老龄友好理念的服务时，差距又明显增大，如表7、表8所示。

4 结论与建议

通过与国外先进地区的对比发现，我国在养老服务标准建设上，还存在服务内容不健全（全人维度）、服务覆盖范围不足（全程维度）以及服务管理保障缺失（资源投入维度）这三大主要问题。

（1）在全人维度，目前我国对于老年文体社交服务指南仍是粗糙、单一的，并且多针对“自理”老人，对于政策规划中强调的老年群体社会参与的内容也毫无涉及。而国外先行国家，针对失能失智老人都已具备明确的对应服务准则，重视从积极心理角度展开健康管理服务。

（2）在全程维度，我国对于“失能”老人的服务规范建设大大欠缺，同时目前服务供给场所主要还是局限在养老机构。而国外发达地区，例如英国，对痴呆等精神问题老人的照料，在居家社区养老服务的规范管理上非常完善，无论是对为老服务人员的管理，还是专项资金的投入，亦或是设施配置的安装。

（3）在资源投入维度，显而易见，我国主要在“资金投入”的量化指标规范化建设上还严重不足，与国外代表地区形成鲜明对比。

整体而言，相对国际先行国家和地区，我国养老服务标准体系的建设仍处于起步阶段，特别是在“健康管理”“医疗康复”“文体社交”以及“安宁疗护”这类更为专业化、特色化的为老服务标准的建设，以及覆盖“失能”老人、“居家”与“社区”养老服务场所的发展上较为滞后，同时欠缺在“资源投入”相关内容上定量科学指标的确立，这与我国整体社会经济建设程度以及基本国情相关联。基于计划经济背景，最初为解决社会困难老人的养老问题，政府开办了一批福利性养老机构。随着我国社会老龄化的深入发展，市场力量开始加入，由于具备集中管理的优势，在“十二五”期间，我国机构养老快速发展，机构养老床位数量不断提升。就此造就了我国过去养老服务标准，主要针对机构养老的局面。同时受限于过去社会认知缺失以及市场专业服务人员储备不足等现实原因，我国养老服务的供给，仅仅停留在“日常照护”这类基础护理内容及其标准的建设上，缺少专业化为老服务及其相应标准的建设。随着老龄化程度地进一步加深，老年群体对于“养老不离家”以及“医养结合”服务的需求不断提升。从“十三五”开始，伴随着社会对于传统文化中家庭养老地位的认知，我国养老服务体系建设开始发生更为侧重居家社区养老的策略调整，“居家为基础、社区为依托、机构为补充”发展方针的确立，突出了居家养老在我国养老体系建设中的主体作用，同时“十四五”规划对于积极健康老龄社会建设发展的要求，我国开始加大在“健康管理”“医疗康复”以及“文体社交”等有关积极预防、心理健康等服务内容的建设。但由于起步较晚、社会健康素养认知缺失等综合原因，我国对于关口前移、老年心理健康诸如此类的养老服务标准上的建设仍较为欠缺，并且缺少有关投入的科学定量指标的确立。

当下，随着社会高龄化发展的深入推进，从发展紧迫性来看，为织好兜牢民生保障之网，亟需加快满足更多失能老人的养老照护需求。因此，未来我国首先需加大加快对于失能失智老年群体的服务供给标准建设，通過完善、优化失能失智老人居家社区养老照护服务标准，满足失能失智老人家庭居家看护的需求，兜牢织紧社会保障服务底线；其次从老龄化社会长期性发展需求来看，为提升老年群体生活自主性、降低社会医疗成本支出，我国需加快在健康管理、康复护理等专项为老服务内容上的标准建设，通过强化预防管理等关口前移养老服务的建设供给，从源头预防和减少老年健康问题[5]，通过加大对于机体受损老人的康复训练与护理，不仅可以控制疾病和功能障碍的发展、预防并发症的产生，同时还可以恢复患者身心功能，提升老年群体生活质量与生活能力；再次，为满足新时代老年群体对于更高品质、多元化养老服务的需求，未来还需不断拓展养老服务的丰富性与多元性建设，特别是在文体社交（精神慰藉）中，加大对于诸如老人心理健康关爱服务、老人劳动力开发、老年志愿者等老人“社会参与”服务的相关标准化建设，以推动老年精神文明服务供给的进步。同时重视全面提高对于服务标准数据指标的科学性研究与确立，改变当下多为语言性表述的现状，落实数据指标、操作步骤的科学建设，以对实践起到更好的指导作用。特别是要借力智慧科技，改变重硬件配置而轻综合管理方案供给等综合服务能力提升的问题，促进养老服务发展的提质增效，构建具有中国特色的服务规范及质量评价指标体系。

由于養老服务供给跨行业、服务管理跨部门的复杂性特点，未来还需加快多部门协同管理机制的建设，加强联动与合作。有关标准的制定和实施推行问题，我们将在后续研究进行深入探讨。

参考文献

[1]谢虔.国外老年教育比较研究与经验启示[J].财经研究，2015（35）：15-16.

[2]王章安.机构养老服务标准体系的研究现状与展望[J].中国老年学杂志，2015，35（10）：2864-2867.

[3]陈伟.英国社区照顾之于我国“居家养老服务”本土化 进程及服务模式的构建[J].南京工业大学学报（社会科学版），2012（1）：93-99.

[4]李佳，于昌健.日本“黄金计划”对我国长期照护服务体系构建的启示[J].社会保障，2019，38（3）：63-72.

[5]丁英顺.日本老年福利设施的发展及启示[J].东北亚学刊，2016（3）：59-64.

作者简介

俞舒敏，硕士，管理学博士在读。

邢以群，管理学博士，浙江大学管理学院教授，浙江大学组织与战略研究所副所长，浙江大学健康产业创新研究中心主任，浙江大学医疗健康产业MBA项目学术主任，浙江大学管理学教研中心负责人。

（责任编辑：张瑞洋）

① 数据来源：全国标准信息公共服务平台（https：//std.samr.gov.cn/gb/gbQuery）；行业标准信息服务平台（https：//hbba.sacinfo.org.cn）。

② 数据来源：地方标准信息服务平台（https：//dbba.sacinfo.org.cn）。

③ 数据来源：《浙江省民政厅关于省政协十二届五次会议第272号提案的答复》（https：//mzt.zj.gov.cn/art/2022/8/24/ art_1229266091_4971354.html）、《北京市老龄事业发展报告（2021）》《2021年上海市老年人口和老龄事业监测统计信息》《江苏省老龄事业发展报告（2022年）》《2021年广州市老年人口数据手册》。

④ 数据来源：statista数据库（https：//www.statista.com/statistics/1149301/japan-share-of-population-aged-65-andabove/#：～：text=In%202021%2C%20people%20aged%2065，population%20in%20Japan%20by%202060.）；英国国家统计局官网（https：//www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/birthsdeathsandmarriages/ageing/articles/profil eoftheolderpopulationlivinginenglandandwalesin2021andchangessince2011/2023-04-03#：～：text=2.，from%2016.4%25%20to%20 18.6%25.）；美国国家卫生基金会（https：//www.americashealthrankings.org/explore/measures/pct_65plus）；宜昌市卫生健康委（http：//wjw.yichang.gov.cn/content-61359-962381-1.html）。

⑤ Page 7，National Service Framework for Older People，Department of Health， UK.

⑥ Page 14，National Service Framework for Older People，Department of Health， UK.