生态产品价值实现面临的问题与对策建议

□ 曾贤刚 俞东芳

建立健全生态产品价值实现机制，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措，是践行绿水青山就是金山银山理念的关键路径，是从源头上推动生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，对推动经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。生态产品价值实现机制的本质是，将绿水青山中蕴含的价值变现，把生态财富转化为经济财富，让保护修复生态环境获得合理回报。目前，浙江、福建、江西、贵州等省份积极开展生态产品价值实现探索，很多地方结合自身实际情况形成了一批绿水青山转化为金山银山的实践经验。

在理论上，生态产品价值实现作为践行绿水青山就是金山银山理念的重要抓手，已经引发了学术界的强烈关注和广泛讨论。但是关于生态产品价值实现机制、路径和模式等关键问题还需要进一步搞清楚、回答好。在开展生态产品价值实现的实际工作中，一些地方已经由起步探索期进入了瓶颈迷茫期。本文对当前生态产品价值实现机制存在的一些问题进行了调研并提出思考。

一、生态产品价值实现机制存在的问题

1.GEP 核算实用性不够强，对指导地方实际工作指向性不够明晰

行政区域单元生态产品总值（GEP）核算的是，一定行政区域内各类生态系统在核算期内提供的所有生态产品的货币价值之和。其主要目的是表征生态系统服务的潜在经济价值，以便更好地将自然生态保护纳入经济社会发展决策之中。GEP 核算的行政区域单元可以是省、市、县、乡、村五级，核算周期长度为1 年，核算对象为物质供给、调节服务和文化服务3 类生态产品总值。当前，GEP 核算工作在全国范围内自上而下全面深化铺开，省、市、县级各层面积极探索GEP 核算，相继出台了相关核算技术规范。据不完全统计，截至目前，我国与生态产品价值核算相关的各级试点已覆盖17 个省份、50 个地级市、超过160 个县区。2022 年，在地方核算实践的基础上，国家发展和改革委员会、国家统计局联合印发《生态产品总值核算规范（试行）》。从试点地区的核算结果来看，核算结果整体反映的还是自然生态本底状况，GEP 核算结果很难通过人为努力去提高，这就导致核算结果推动生态产品价值实现的实用性还不够强。

一是从核算结果来看，先天为主、后天乏力。在核算结果中，调节服务价值量占绝对主导地位，试算地区调节服务价值量明显高于物质供给、文化服务，普遍占GEP 比例达70% 甚至90%以上。而调节服务价值量更多以体现生态系统气候调节、水源涵养、水土保持、洪水调蓄等天生的生态本底为主，这就导致天生自然生态系统面积较大的地区GEP 相对较高。通过人为努力去推动生态产品价值转化，一般只能提高物质供给和文化服务部分，但由于这两部分占比太小，对总值的影响微乎其微。

二是从核算内容来看，注重数量、轻视质量。GEP 核算注重水域面积、森林覆盖率等生态系统的面积大小等数量层面，而对河流、大气、土壤等生态环境质量状况欠考虑。而且，物质供给和文化服务类生态产品的定价存在同质化处理的现象，比如浙江省仙居县的杨梅产品质量较好，市场定价较高，但在GEP 核算过程中，杨梅都是以全省平均价格核算。这就导致了人为治理生态环境、提高生态产品附加值等努力没有在核算结果中显现，降低了应用核算结果推动地方改善生态环境、促进生态产品价值实现的可操作性。

三是从核算方法来看，将边际价值当成了存量价值。当前的生态产品价值核算基本上采取的是功能价值法，即确定拟核算的生态产品和服务的功能量，然后将生态产品和服务的价格与相应的生态产品和服务功能量相结合，计算出每一种生态产品和服务的经济价值量。其中，生态产品和服务的价格通常是指它在市场上进行交易的价格。实际上，在市场上进行交易的价格是指生态产品和服务的边际价值，它并不一定等于拟核算的生态产品和服务的存量价值。因为拟核算的生态产品和服务通常是自然资源存量，这些资源并没有进入市场，如果这些存量的生态产品数量比较大，一旦进入市场，就会对生态产品价格产生重要影响。因此，这种认为全部存量的生态产品都是可利用且是可交易的，即把生态产品的存量与流量看成是同质的，认为人们愿意为最后一个单位的生态产品付钱的想法，是不成立的。

2.生态产品价值转化路径较为单一，产值规模小，对地方经济带动不强

根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，生态产品价值实现的几条路径主要有生态种养和加工、环境敏感型产业、生态旅游、生态资源权益交易、生态保护补偿等方面。自然资源部自2020 年起至今公布了四批次全国生态产品价值实现典型案例，在37 个国内典型案例中，涉及生态修复及生态补偿的有20 个、农文旅的有13 个、环境权益交易的有4 个。《浙江省生态产品价值实现典型案例》收录案例33 个，涉及生态产品价值转化的案例有17 个，均为农文旅项目。总体来看，生态产品价值实现路径转化较为单一，以农文旅产业为主，经济效益不强，对地方经济带动作用有限。

一方面，农文旅项目经济效益较弱。近年来，各地积极探索生态产品价值实现，创新结合互联网流量、网红模式、美学文创等，推动“生态农业+休闲旅游”等模式融合发展，积极培育精品民宿、露营、采摘、研学等丰富多彩的产品体验。如浙江省湖州市安吉县的深蓝计划、浙江省温州市永嘉县的乡村音乐节等，具有一定的热点效应，有效地促进了乡村振兴和当地居民增收就业。然而，整体上来说农文旅产业相对工业而言，建设周期较长、投入较大、产业链较短、经济产出和地方税收均较低，靠流量带来的网红效应也容易出现短期爆火、长期难以持续的现象，对地方经济增长拉动作用有限。

另一方面，环境权益交易市场活跃度难提高。碳排放权、用能权、排污权等环境权益往往是企业的发展权，初次配额由政府统一分配，想要增加配额往往需要重新审批，因此企业往往存在惜售行为，市场交易活跃度不高。此外，这些环境权益往往跟行政考核相挂钩，市场交易和区域间考核体系尚未完全打通，如A 县企业多余的用能权出售给B 县企业后，B 县能耗考核中尚不能把这部分能耗纳入，一定程度上降低了市场购买的欲望。

3.生态产品价值转化模式同质化突出，面临可持续发展问题

从传统产业到“两山”转化，浙江省都是先觉者。乡村旅游、乡村养老、绿色农产品等转化模式，在浙江省内都能找到成功典范。这对于起步相对较晚的地区是很好的示范，但也存在盲目照搬、简单复制而导致的严重同质化的问题。生态农业、生态产品粗加工、农家乐和渔家乐等升级的民宿等是当前生态产品价值转化的主要模式，其中的科技含量与附加值都比较低。这必然导致激烈的市场竞争，存在明显的市场风险与挑战。

而且，一些前期快速发展且成效显著的地区出现了持续支撑力不足、后劲乏力的问题，主要体现为：一些家庭作坊型的产品加工类产业，在精准市场定位与整体提升方面面临很大的挑战；有些以村集体经济或集体组织形式出现的项目与环境管护事项，村民参与度不高；一些大型生态工业、生态农业项目招商引资虽有突破，但存在项目落地难度大、产业层次不高、人才等生产要素突破较难、企业发展空间受限、企业持续盈利能力弱等问题，尤其是基层政府或村级经济组织与社会资本合作的项目，其风险应予高度关注。

4.部分生态资源产权界定比较难，市场化生态产品价值实现路径有待畅通

诺贝尔经济学奖得主科斯提出，能够保证经济高效率的产权应具有明确性、专有性、可转让性和可操作性，即产权的清晰界定是资源市场配置的前提条件，产权界定越清晰，市场资源配置效率就越高。在我国，山、水、林、田、湖、草等生态资源，一部分属于全民所有，一部分属于集体所有。对于全民所有部分，原国土资源部等七部委于2016 年联合印发《自然资源统一确权登记办法（试行）》，对全民所有的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记。对于集体所有部分，农业农村等相关部门也已经针对农村集体用地所有权、宅基地使用权、农村土地承包经营权等开展确权登记工作。截至目前，确权工作依然任重道远，主要存在以下几方面的问题。

一是生态资源权属存在争议而难以确权。生态资源产权边界不清，村与村之间、个人与个人之间存在权属争议。如有些水库在20 世纪60 至70 年 代建造，项目档案资料不全，出资情况较为复杂，水库所在地村与村之间产权关系复杂，确权比较困难。

二是赋权部门职责不明晰而难以确权。生态资源的赋权部门涉及农业农村、林业、水利、自然资源等多部门，部分生态资源如园地、养殖水面、调节服务类生态产品等产权，因法律法规没有明确赋权部门而难以确权。

三是确权成本较高而难以确权。对于年代久远，边界不清的产权归属，如林权虽然已经颁证，但林权证上地块四至边界不清，常描述为东至某岗，西至某路，北至某坑，南至某山。这些往往需要通过重新现场勘测明确边界，测绘难度大、成本高，涉及界线确认时容易产生纠纷。

5.生态产品经营过程中存在抵押难等问题，社会资本参与积极性不够

大部分生态资源散落在农村，因其清溪碧波、群山叠翠的自然环境和清新自然、心旷神怡的舒适体验，触发了不少城市居民拥抱自然、回归自然的向往，社会资本由此也积极投入到生态资源开发利用过程中。企业在投资活动中，往往需要配套融资。从现阶段的实践探索看，目前生态资源相关的绿色金融产品主要有两类，一类是以生态资产（或者是生态资产的使用权/经营权/未来收益权等）作为抵（质）押物，如林权抵押贷款、公益林补偿收益权质押贷款等，另一类是生态信用贷款，如浙江省丽水市创新的“两山”信用贷，是基于丽水市建立的生态信用行为正负面清单和生态信用积分“绿谷分”评定机制而创新的一款信用贷款。

对于第一类贷款，合格的抵（质）押物往往需要具备权属明确、可估值、可流转等特点，而目前大多数生态资产难以满足这些要求。一方面如前文所述生态资源确权较难，进展较慢；另一方面，生态资产（产品）变现能力较弱，农房租赁、林下经济、水域养殖等生态资源使用权（经营权）的溢价空间较低；此外，生态产品市场交易服务体系尚未构建，导致生态资产流通性不佳，不良处置存在困难。对于第二类贷款，以信用贷款为主，额度较小，且要建立完善的信息收集管理制度较难。因此，整体来说生态资源资产在估值作价、抵押登记、不良处置等方面均存在困难，金融供给成本偏高、风险偏大，金融机构参与生态产品价值实现机制建设的积极性不高，降低了社会资本投入的积极性。

二、生态产品价值实现机制未来发展的对策建议

1.生态产品价值核算要结合市场情况，体现生态效益，注重实用性

现阶段GEP 核算的专业性、理论性较强，但实际应用性较弱。一方面，要进一步优化核算方法，让GEP 核算不仅仅关注生态系统家底“存量”的增减，更应体现人类探索生态资源资产转化利用、生态产品供给能力变化并将其转化为经济价值的“增量”，提高地方推动生态产品价值实现工作积极性。另一方面，应加强特定地域单元生态产品价值核算（VEP）及其应用，根据国家发展改革委和国家统计局联合印发的《生态产品总值核算规范（试行）》，特定地域单元的生态产品价值核算主要用于经营开发、担保信贷、权益交易等市场发挥作用的生态产品价值实现领域。VEP 核算及应用对市场的实用性显然更强一点，应尽快出台VEP核算相关标准规范，做到核算方法以市场应用为导向，核算结果紧扣市场需求，以充分发挥市场配置资源的作用。

2.生态产品价值实现思路要拓宽，除了直接价值也可以考虑间接价值

生态产品的直接价值一般是指将生态产品直接变现，比如农产品销售，生态旅游开发等，这类生态产品价值转化往往产业链短、规模小、经济效益不高。生态产品的间接价值指的是体现生态系统对经济的服务支撑作用，洁净水源、清新空气、宜人气候、良好环境等生态优势可以更好地服务经济发展，让好山好水好风景演绎出好经济。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》提到的洁净医药、光伏工程、电子元器件等环境敏感型产业，对生态环境质量要求高，这些产业的发展可以体现生态产品对经济的间接服务价值。如浙江省丽水市龙泉市，水好、杂质少、硬度低，空气质量好，吸引了国镜药业的落地发展。因为国镜药业以生产大输液系列产品为主，对原水和空气质量的要求非常高。2022 年，国镜药业实现工业产值5.62 亿元，上缴税金4942.69 万元，有效带动了当地经济发展。这也是生态产品价值实现的一种模式。

3.生态产品价值实现模式要突出特色，实现高质量发展

高质量发展既是“两山”转化的目标方向，也是“两山”转化的内源动力。浙江省“两山”转化的成功经验在于，以生态化为总体导向调整产业结构，探索形成低耗、减排、高效的高质量增长模式。

一要以着眼长远的 “经营”理念推进“两山”转化。要着眼于生态资源的保值增值与个性化、差异化发展带来的生态价值溢价效应，着力解决产品标准、品牌等问题。如浙江省丽水市通过“互联网+生态”农村电子商务模式，成功打造“丽水山耕”公共品牌。

二是推动涉农产业链纵向延伸。结合地方特色，推动农业现代化、高效化转型，将农业再生产过程中的产前、产中、产后等诸多环节联结成完整的农业产业系统，以农业产业链纵向延伸带动效益链与价值链产生。

三是促进三产横向融合。以“互联网+”为主导实现第三产业结构转型升级，通过一、二、三产融合，以区块链搭建数字经济时代第三产业的价值互联网，提高土地和其他生态资源附加价值，切实让广大群众分享到生态与数字经济融合的放大效应。整合农、林、旅、文等单体资源，由单一的生产性功能向康体养生、研学教育、度假休闲等多功能产品发展。如浙江省安吉县余村明确“一产接二连三”发展路径，成功将农村生态资源和特色文化融入乡村旅游。

四是推动主导产业特别是生态型产业集聚发展。节约土地、市政等公共资源建设成本，借助规模优势放大科技和管理创新乘数效应，形成产业生态链和生态网，打磨高效率生产、低成本治理的产业新模式。

4.生态资源确权工作要分类施策，逐步解决确权难题

针对能够赋权的生态资源，要从法律法规层面明确赋权部门，如建议明确由农业农村部门健全林地、园地、养殖水面等农村土地承包经营权确权登记颁证制度，自然资源部门配合做好相应的产权登记工作。针对难赋权的生态资源，一方面，可以开展载体化认定，如对于固碳、水源涵养、水土保持等无形的调节服务类生态产品，建议可以依附于所栖身的有形的物质资源载体，由各类载体管理部门牵头梳理无形生态产品与其所栖身载体的其他权能关系，按照相应的物质资源载体的产权归属进行权益认定。另一方面，探索物权化有效路径，建议先行开展“碳汇所有权”物权化探索，根据碳汇功能所栖身的物质载体管理部门明确森林、竹林、湿地等各类自然资源的“碳汇所有权”登记工作中的事权。

5.创新绿色金融服务，调动社会资本参与的积极性

一是研究完善反映生态价值、体现市场供需关系的生态资源资产价格形成机制，鼓励金融机构将生态产品价值纳入生态资源资产估值作价体系。二是建议金融监管部门鼓励金融机构和金融组织创新金融服务，完善普惠金融和绿色金融的配套支持政策，创新差异化金融产品，专项支持生态资源资产开发，实现金融供给与需求有效对接。三是完善金融风险防控机制，建立由融资担保机构、商业银行等多方协同的风险共担机制，按一定比例分担金融违约风险。建议研究出台不良生态资源资产处置专项管理办法，设立违约生态资源资产交易市场，为出险贷款的抵（质）押物提供处置交易平台。