毛泽东农村调查与中国共产党集体理性决策模式的形成——土地革命政策制定过程考察

王礼鑫

一、导 言

从历史与实践中总结中国经验，进行学理性提炼，构建中国自主知识体系，依然是一项未竟事业。有关中国共产党决策模式的研究也需要深化。本文尝试以土地革命政策过程为例，来说明党的富有特色的决策模式——集体理性决策模式的形成。

1927年八七会议确定了实行土地革命和武装起义的方针。到1931年，“基本上形成了一套比较切实可行的土地革命的路线、政策和方法”。(1)中共中央党史和文献研究院：《中国共产党的一百年(新民主主义革命时期)》，北京：中共党史出版社，2022年，第131页。从政策过程角度看，土地革命路线、政策、方法(以下简称土地革命政策)是党的早期重大政策实践活动。一方面，土地革命政策是党已具雏形的决策模式运转的输出；另一方面，土地革命政策过程对党的决策模式发展亦有重要影响。然而，以土地革命政策过程为案例的决策模式研究，或从决策模式角度分析土地革命政策过程的研究，均付诸阙如。

中国共产党以列宁建党学说为指导，按照民主集中制组织起来，进而形成一种“集体理性”决策模式。所谓集体理性，指决策层在观念、制度等的约束下对所处环境及面对的问题作出的反应是理性的，能够实现共同体整体利益。集体理性决策模式包括三个模块：观念、规则、能动性，各模块由相应元素构成，如图1所示。图1中，虚线(点式)区隔了决策环境与决策模式、政策；政策是模式运转的输出；反馈回路是以调查研究为主要内容的模块。

这一模式意味着中国共产党的领导集体在决策过程中：其一，在观念维度具有共识，即视政策为原理应用的共识(政策属性共识)、坚持民主集中制的共识(决策规则共识)、坚持党和人民整体利益高于一切的共识(政策价值共识)等。这些观念共识是集体理性决策模式的规范基础。其二，决策层在决策时，在制度维度遵循各种规则，包括法定会议决定、将分歧诉诸为认知的归因、以决策者为中心的信息和知识汇聚、下级依上级决定并联系本地实际的灵活执行、以总和算法来检验决策的评价等。其三，决策层在决策时，因运用调查研究而具有能动性。调查研究活动及其成果，包括对实际情形的调查、对政策实施过程的调查、对政策结果的调查等。一方面，调查研究为决策提供依据；另一方面，调查研究作为政策反馈机制，赋予了决策者能动性，增强了决策模式开放性——开展了调查研究的决策者或参与者有可能引入新理论或原理，或创立新理论或原理，这将诱发新的原理应用活动，启动新的政策过程循环(即政策学习与政策变迁)。集体理性决策模式由此具有自主学习功能。

集体理性决策模式的组成元素在各国决策模式中或多或少存在并发挥作用。但区别在于，中国共产党使得调查研究成为一个模块，作为反馈回路的中介，因而与其他模块构成一种新组合。新组合意味着将涌现新特性。调查研究——不是作为决策依据的调查研究，而是作为政策反馈机制、孕育决策者能动性的调查研究，是集体理性决策模式的独有特点。

笔者沿袭政策制定研究的知识路径而提出集体理性决策模式。在政策制定理论中，如果将政策视为因变量，那么常见的自变量有两种：权力、知识。(2)Claudio M. Radaelli，“The Role of Knowledge in the Policy Process”，Journal of European Pubic Policy，1995(2)，pp.158-183.由此，形成两种理论：一种将决策过程刻画为利益或权力博弈过程，另一种视决策过程是解决共同体所面临问题(集体困惑)而形成集体智慧、共同行动以追求集体利益的过程。不少学者使用权力理论来刻画中国决策过程，使用的理论工具包括多元主义、官僚竞争、派系政治等(3)薛澜、陈玲：《中国公共政策过程的研究：西方学者的视角及其启示》，《中国行政管理》2005年第7期。，但并不能很好地揭示重大政策形成。近来，也有学者采取知识途径。如宁骚、欧阳康等认为公共决策是社会认识过程(4)参见宁骚：《中国公共政策为什么成功？——基于中国经验的政策过程模型构建与阐释》，《新视野》2012年第1期；欧阳康、孟小非：《社会预警问题的哲学透析——多维内涵、系统结构及其认知发生过程》，《哲学动态》2019年第11期。；王绍光等指出：理解中国的政策过程，重要的是从政策学习而不是权力的角度，更为核心的问题是“通过何种机制来集中决策参与者的智慧，以制定出好的政策”(5)王绍光等：《中国中央政府“集思广益型”决策模式——国家“十二五”规划的出台》，《中国软科学》2014年第6期。。

集体理性决策模式突出了政策的本质属性是原理应用的观点(属性共识)。马克思主义政党认为，科学社会主义是改造社会的原理，要运用原理于本国实际。这是政策制定研究的知识途径过去所忽略的观点。这个观点与近代以来技术是科学原理之运用的观念、“工程思维”等异曲同工。根据属性共识，政策制定的着力点是使政策操作化、配套化、协同化。操作化要求方案合理(符合原理)、符合实际情形、符合效率原则，能被群众接受；配套化要求政策的各部分、各环节彼此配合、有序衔接而不发生冲突；协同化要求该政策与其他政策相协调而不抵牾。

集体理性决策模式，与完全理性决策模式不同，也与渐进决策模式、集思广益型决策模式存在差别。完全理性决策模式也追求最优政策，但认为决策过程是从已知备选方案中择优，这与政策形成的实际过程不符；集体理性决策模式则认为政策是生长、演化的，政策从原则构想、简明纲领成长为可操作、相配套、能协同的全套方案，一项重大政策的决策过程是一个“认识-实践”反复进行的过程。渐进决策模式也认为政策过程常常“泥泞前行”，政策在调适中成长，但集体理性决策模式凸显了决策主体的集体性，凸显了政策追求集体共同利益的特征，从而要求决策更趋于理性。集思广益型决策模式主张，决策过程是通过一定的程序和机制安排以集中代表着不同方面观点的参与者的智慧，不断优化政策文本的过程(6)王绍光等：《中国中央政府“集思广益型”决策模式——国家“十二五”规划的出台》，《中国软科学》2014年第6期。。集体理性决策模式赞同这一观点，但从观念、制度、主体等三个模块构建了模式，凸显了集思广益型决策模式关注不多的观念模块，尤其将调查研究作为独立模块，与这一模式存在显著差别。

历史地看，集体理性决策模式经历了初创、发展、成熟的过程。党的重大政策实践与这一模式之间的关系是：重大政策是模式运转的输出，而这一模式也通过重大政策实践而发展、完善。这意味着，图1是集体理性决策模式的成熟版。党在1921-1927年尚处于幼年期，故模式为初创版(1.0版)。那么，1927年后，这一决策模式通过何种重大政策实践而发展为2.0版？

土地革命政策是党早期的重大政策之一。众所周知，毛泽东等是土地革命政策的主要制定者，并且他开展的农村调查是其中极其重要的活动。可以推测，农村调查推动了集体理性决策模式从1.0版发展到2.0版。因此，本文要回答的是：毛泽东的农村调查如何推动了集体理性决策模式发展？

二、中国共产党集体理性决策模式的1.0版

中国共产党的成立表明，“中国先进分子终于选择马克思主义的科学社会主义作为改造中国社会的武器，选择走俄国十月革命的道路，并根据列宁的建党学说组建起中国无产阶级的政党”。(7)中共中央党史和文献研究院：《中国共产党的一百年(新民主主义革命时期)》，第38页。列宁建党学说、俄国布尔什维克的经验等，均转化为共产国际对中共建党的实际指导。从决策角度看，集体理性决策模式在党的创建中已具雏形——不仅观念、规则等模块的主要元素已形成，而且强调调查社会实际以作为制定革命斗争策略的依据。但在1927年前，党独立自主地制定重大政策的经验不足，集体理性决策模式处于“调试”状态、初创阶段，可视为1.0版。

首先，党创建时，集体理性决策模式“观念”中的价值共识、属性共识、规则共识已经确立，但都处于初步实践中。党运用马克思主义原理于实际的经验，尤为不足。

党是由学习了马克思主义基本原理的中国先进分子在领导工人运动过程中创立的，初心使命是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴。这是党遵照的价值共识、属性共识的基石。党的二大《关于共产党的组织章程决议案》开宗明义地指出：我们共产党“应当是无产阶级中最有革命精神的大群众组织起来为无产阶级之利益而奋斗的政党，为无产阶级做革命运动的急先锋”；“个个党员须牺牲个人的感情意见及利益关系以拥护党的一致。”(8)中央档案馆：《中共中央文件选集》第1册，北京：中共中央党校出版社，1989年，第90-91页。另外，以民主集中制为中心的规则共识也已经确立。党的二大通过的《中国共产党加入第三国际决议案》、党章，明确了党“必须建筑于德莫克乃西的中央集权的原则上”(9)同上，第70页。。

此一时期，“属性共识”缺乏实践经验。承认马克思列宁主义的先进性、科学性和指导地位，意识到马克思主义原理与中国实际相结合的原则，并不意味着能自动地、一贯地作出科学和正确的决策。党的二大制定了反帝反封建的民主革命纲领，解决了革命对象、动力问题，这固然说明“只有用马克思主义武装起来的中国共产党才能为中国革命指明方向”。但党在当时对中国革命问题的认识仍有不足。(10)中共中央党史和文献研究院：《中国共产党的一百年(新民主主义革命时期)》，第44页。而大革命失败的原因，除反革命力量强大等客观因素外，跟没有摆脱共产国际一些错误的指导也有关，还包括“党还处在幼年时期，缺乏应付如此复杂环境的政治经验，缺乏对中国社会和中国革命基本问题的深刻认识，还不善于将马克思主义基本原理同中国革命具体实际结合起来”。(11)同上，第90页。

其次，伴随着党的组建、活动开展，集体理性决策模式的法定会议决定规则已确立，其他规则处于形成之中。

法定会议决定规则在党的组建中即已建立并运行。党的一大代表的记录提供了证据。记录写到，关于党的纲领中的许多问题都经过了长时间辩论，最后有的做出了决定，而也有引起争论的议题，未能作出结论，留到下次代表大会去解决。(12)中央档案馆：《中共中央文件选集》第1册，第556-559页。该规则的主要内容——作为决策主体的“会议”由党章等规定主要经选举产生、决定等必须由会议作出、会议采取少数服从多数规则等——很快就为二大党章所规定。(13)同上，第96-97页。其他规则——分歧诉诸认知的归因、以决策者为中心的信息知识汇聚、下级根据上级决议联系本地实际灵活地执行等，都在实践中初步运作、发展。例如，通过党内决议把不同意见、党内争论等归结为认识不同、思想错误的做法，作为信息汇集机制的党内报告制度(14)刘琦：《新民主主义革命时期中国共产党探索建立请示报告制度的历程》，《党的文献》2022年第3期。，党的文件要求下级灵活执行的决议(15)中央档案馆：《中共中央文件选集》第2册，北京：中共中央党校出版社，1989年，第570页。等，都已出现。

第三，出现了重视社会调查以确定战略策略的思想和活动，但调查仅仅作为以决策者为中心的信息知识汇聚机制的一部分。

十九世纪末，现代社会调查已传入中国。(16)李章鹏：《现代社会调查在中国的兴起：1897-1937》，北京：西苑出版社，2021年，第71-211页。在马克思主义传播过程中，马克思、恩格斯、列宁的调查研究方法(17)王礼鑫：《构建政策实践观念：中国共产党的调查研究方法概论》，北京：人民出版社，2020年，第100-178页。对中国先进分子产生了影响。李大钊、毛泽东等在建党前就开展过多次社会调查。(18)参见黄道炫：《调查与革命：社会改造追求下的李大钊》，《理论学刊》2021年第4期；孙克信、于良华、佟玉琨、徐素华：《毛泽东调查研究活动简史》，北京：中国社会科学出版社，1984年，第1-16页。党成立后，把“努力研究中国的客观的实际情形，而求得一最合宜的实际的解决中国问题的方案”作为“第一任务”。(19)中共中央党史和文献研究院：《中国共产党的一百年(新民主主义革命时期)》，第41页。中央决议、通知中，常常要求地方开展调查。(20)例如，中央要求“代表关于该区劳动状况，必须有统计的报告”。(中央档案馆：《中共中央文件选集》第1册，第26页。)不过，此一时期的社会调查主要是信息知识汇聚机制的一部分。

本文用图2来说明集体理性决策模式的1.0版。该图以线式虚线框、线式虚线的方式突出显示：虽然党在幼年时期也有较丰富的社会调查，但其功能主要是作为决策的依据，社会调查是以决策者为中心的信息知识汇聚机制的一部分。

图2 中国共产党集体理性决策模式1.0版

1.0版与成熟版的一个关键区别是：1.0版还不具备反馈回路，政策过程还缺乏一个稳定、有效的渠道去准确及时地捕获政策的各种后果——实际效果、目标群体的感受等，并反馈给决策者。在实际的政策活动中，当直接后果、间接后果、隐性后果等出现后，决策者有所感知，是一种自然的政策反馈现象，但这种反馈具有时滞性、不确定性等。关键还在于，以发展的观点看，原理也会继续发展，因此，政策反馈还承担着促进政策学习、变迁的功能，即引入新的原理或提出新的原理以开启新的政策循环。反之，政策反馈机制欠缺，不利于政策学习和变迁。

1.0版的不成熟，是党处于幼年、政策实践活动还不充分尤其是缺乏独立自主地主导政策过程的表现。大革命失败后，党开辟了革命新道路，集体理性决策模式发展到新形态。

三、毛泽东与一套切实可行的土地革命政策

党的土地革命政策，是在几个关键问题上——土地没收范围、土地分配方法、富农问题、分配后土地所有权等——形成一套比较切实可行的解决办法后形成的。主要内容是：“依靠贫农、雇农，联合中农，限制富农，消灭地主阶级，变封建土地所有制为农民土地所有制；以乡为单位，按人口平均分配土地，在原耕地基础上，抽多补少，抽肥补瘦，等等。”(21)中共中央党史和文献研究院：《中国共产党的一百年(新民主主义革命时期)》，第130-131页。其主要创立者是毛泽东。

毛泽东主持或参与起草的土地革命政策文本，依次有纲领、井冈山土地法、兴国土地法、二七土地法、苏维埃土地法。早在1927年4月19日，毛泽东即提出解决土地问题应有一个纲领，内容包括解决土地问题的意义、土地没收的标准和分配的方法、以什么机关来没收和分配土地、禁止买卖土地和土地国有问题、征收地税问题。(22)毛泽东：《在土地委员会第一次扩大会议上的发言》，《毛泽东文集》第1卷，北京：人民出版社，1993年，第42-43页。这虽然只是一个纲领性建议，但可以看到，建议既涉及操作(土地没收标准和分配方法)，也涉及配套(土地买卖问题、国有问题)，还涉及协同(农民以什么机关来实施政策)。8月，他指导湖南省委制定了土地纲领草案。1928年底，他主持起草了井冈山土地法。该法吸取了他以湖南省委土地纲领草案、中央决议等为指导开展土地革命的经验教训，共9条，近千字。较之前纲领增加的内容，涉及操作(分配方法、分配的数量标准)、配套(山林如何分、土地税如何征)、协同(采取苏维埃政权形式，乡村手工业工人、红军官兵等土地分配等)。接着，经过兴国土地法和闽西、赣南土地革命实践，到1930年二七土地法、苏维埃土地法，内容有四章30余条，两千多字。增加的主要是涉及配套、协同的具体内容，如对乡村中的工商学、无业游民、外出不在家乡、城市失业工人及贫民等如何分配土地的规定，对各种债务的详细规定，根据农民分田每年收谷数量而区分8个等第税率的规定，对豪绅地主及家属是否分田、对富农采取抽多补少抽肥补瘦原则的规定等。1931年2月，毛泽东要求公布并执行土地分定后农民私有、可自由出卖的政策，明确了土地农民所有制。至此，一套切实可行的土地革命政策形成了。

但上述勾勒还不足以作为论证集体理性决策模式所发挥的作用及本身发展的论据。接下来将分析土地革命的情境，分析毛泽东与中央在土地革命政策上的异同，即呈现从原理到一套可行方案(操作化、配套化、协同化)的过程，为下节讨论提供依据。

在大革命失败、中国革命陷入低潮的背景下，土地革命政策形成于毛泽东等领导红军创建革命根据地的活动中。由此，土地革命政策受限于以下两种情境：一是中央关于土地革命的政策指导及其给定的方案空间；二是红军发展的区域空间——毛泽东、朱德带领红军发动农民打土豪、分田地、建立苏维埃政权，根据地处于反动势力围剿之中，面临生死存亡威胁。

先看前一种情境。此间(1927-1931)中央领导集体发生了数次重大调整。这种频繁变动，再加上共产国际指导意见的急剧变化，政策也频频更改。反映中央政策的文件主要是：1927年7月国民革命的目前行动政纲草案、中央通告农字第九号(目前农民运动总策略)、8月3日中央关于湘鄂粤赣四省农民秋收暴动大纲、八七会议最近农民斗争的决议案、11月中国共产党土地问题党纲草案、1928年3月中央第37号通告即关于没收土地与建立苏维埃、7月六大土地问题决议案、1929年8月中央接受共产国际指示的决议、1930年5月土地暂行法等(23)这些文献参阅《中共中央文件选集》第3-6册。。

后一种情境，毛泽东、朱德等带领的红军，在开辟根据地过程中经常遭遇缺乏群众和组织基础、敌强我弱的艰难险境，也经常出现军事失败。白色恐怖、交通不便等还造成迟迟不能收到中央文件。毛泽东等不得不考虑哪种政策更能迅速赢得农民支持、扩大支持同盟、削弱敌人。土地革命政策就是在这种情境中发展的。

在土地革命政策制定中，中共中央、毛泽东等都致力于操作化、配套化、协同化。比较而言，中央具有了解苏联经验、认识革命总体形势、掌握全国各地做法经验教训等优势。劣势是，客观上不太了解中国各地具体情形——土地占有和阶级斗争实际、红军所处斗争环境等，所以对于政策的操作、配套、协同等缺少直观感受；主观上存在盲目照搬、因错误估计革命总形势而发生指导错误等。毛泽东长期关注农民问题，而红军所处的严峻环境决定了：毛泽东等不得不直接面对和处理政策的操作、配套、协同等问题。如果不能以其能动性处理好具体情境中的问题，将遭遇挫折、失败。毛泽东的优势是能从教训中打破权威迷信(24)毛泽东：《在中央紧急会议上的发言》，《毛泽东文集》第1卷，第47页。，并对上级指导意见采取分析的态度(25)中共中央文献研究室编：《毛泽东传》(一)，北京：中央文献出版社，2013年，第147页。，尤其是已形成重视调查、善于从实际出发思考政策的作风。

土地革命政策形成过程中，各种具体问题是如何解决然后达到可操作、能配套、可协同的？图3说明了土地革命的各种具体问题与政策方案不同维度的关系。通常，一个具体问题不止涉及一个维度(图3中，由具体问题出发的箭头多于1个)。如，没收范围，这是土地革命政策的关键，主要涉及操作，但因牵连地主类型(大中小)、富农等，故也涉及协同等。再如夏收或分青问题——土地分配如果在播种后进行，那么已种庄稼的收成归原种者还是土地分定后的农户？这是土地没收、分配中的具体问题，如果解决不好，将影响效果、进展等。分青这个例子生动地说明，原理应用中的具体问题，有些是决策者难以预见的，需要在实施中继续操作化、配套化、协同化。

图3 土地革命中具体问题及其政策维度示意图

下面选择没收范围等几个具体问题，比较此间中共中央与毛泽东政策主张之异同，呈现从原理到一套可行方案的过程。

首先是土地没收范围、对象问题。中央方面，从五大到八七会议，主张没收土豪劣绅大地主反革命及一切祠堂庙宇的土地，但不没收小地主(如50亩以下地主)的土地而实行减租。(26)参见《中共中央文件选集》第3册的五大“土地问题决议案”、“国民革命的目前行动政纲草案”、中央通告农字第九号——目前农民运动总策略、中央关于湘鄂粤赣四省农民秋收暴动大纲等。南昌起义部队前委讨论时发生争论，第二次讨论通过了没收200亩以上大地主土地的政策，但随后从部队里一位广东农民处获知：如果只没收200亩以上大地主的土地，便是耕者无其田。(27)中央档案馆：《中共中央文件选集》第3册，北京：中共中央党校出版社，1989年，第413页。9月后到六大前，中央政策是没收一切土地。1928年六大规定了没收地主阶级土地的政策。

毛泽东对土地没收范围这一问题率先进行了探索，经历湘赣边等土地革命实践后接受了六大的主张。八七会议上，他提出，一定要定大中地主标准；并且“小地主问题是土地问题的中心问题，困难的是在不没收小地主土地，如此，则有许多没有大地主的地方，农协则要停止工作，所以要根本取消地主制”。(28)中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱(1893-1949)》(修订本上卷)，北京：中央文献出版社，2013年，第206页。18日，他在湖南省委会议上提出：没收整个地主阶级的土地分配给农民。(29)同上，第208页。湖南省委制定的土地纲领草案规定：没收一切土地，包括小地主自耕农在内。(30)中央档案馆：《中共中央文件选集》第3册，第355页。1928年3月至4月，井冈山开展小范围土地革命时，以湖南省委的草案为依据。5、6月，湘赣边根据地大范围开展土地革命——此时，中国共产党土地问题党纲草案、关于没收土地与建立苏维埃的通告已传达到井冈山，中央精神与毛泽东的主张一致：没收一切土地。但通过实践，毛泽东意识到：农村中间阶级自耕农、富农拖延土地革命，他们在革命形势不利于红军时容易发生“反水”，中小商人相对损失大。(31)《毛泽东选集》第1卷，北京：人民出版社，1991，第69-71页。这表明，他在反思没收一切土地的政策。因此，六大决议传达到井冈山，井冈山土地法制定4个月后，他主持制定的兴国土地法即作出修改：把没收一切土地改为没收一切公共土地及地主阶级的土地。

其次，关于富农问题。中共中央方面，六大确立了中立富农政策，提出：要根据富农对革命的不同态度采取不同策略，在富农动摇于革命与反革命之间的时期，党不应该故意加紧反对富农的斗争。(32)中央档案馆：《中共中央文件选集》第4册，北京：中共中央党校出版社，1989年，第356页。但一年后，共产国际批评了该政策。8月，中央承认错误，作出接受共产国际指示的决议，并要求：各党部要根据实际情形制定策略。毛泽东方面，六大召开同时期，他对富农问题并无充分认识。但他在湘赣边实施没收一切土地的政策后发现“中间阶级(小地主、富农)在革命高潮时受到打击，白色恐怖一来，马上反水”，在革命低潮时，根据地最困难的问题就在拿不住中间阶级。由此，他主张作出某些让步。(33)《毛泽东选集》第1卷，第69-71页。这是从实践中取得经验而形成了接近六大富农政策的主张。收到六大决议后，1929年7月毛泽东指导闽西地区对富农问题作出规定：不没收富农土地、抽多补少等。(34)郭德宏：《第二次国内革命战争时期党的土地政策的演变》，《中国社会科学》1980年第6期。中央接受共产国际批评的决议传达到根据地后，重新担任红四军前委书记的毛泽东，在主持处理了重要事务(主持召开古田会议，红四军回师赣南、建立了较巩固的根据地)后，即开展了以富农问题为主题的寻乌调查。经过调查，对于富农类型、剥削方法等形成认识，并发现土地斗争的中心是富农与贫农或肥瘦分配的斗争。(35)《毛泽东农村调查文集》，第174页。接着，经他审阅的富农问题决议明确了“抽肥补瘦”原则。

再次，土地分配的数量标准，即劳动力标准还是人口标准。这一具体问题涉及土地革命政策的操作性(按劳动力分配，过程更复杂、实施时间更长)、配套性(按劳动力分有利于产量，按人口分有利于老幼)。中央方面，有时倾向于按劳动力分，有时承认两种方法。如1928年3月《关于没收土地与建立苏维埃》提出以劳动力标准为主。(36)中央档案馆：《中共中央文件选集》第4册，第152页。1930年5月《土地暂行法》同时规定了两种分配标准，并允许各乡苏维埃按照实际情形来决定适当的方法。毛泽东方面，由他指导的湖南草案提出按工作能力和消费量分配土地。(37)中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱(1893-1949)》(修订本上卷)，第209页。但他很快改变了主张。井冈山土地革命最早试点采取人口平均分配。(38)中共中央文献研究室编：《毛泽东传》(一)，第179页。井冈山土地法虽然规定了两个标准，但强调以人口标准为主，还不惜笔墨作了解释。但当时中央的劳动力标准已传达到井冈山，毛泽东于是也提出，“现依中央办法，改以劳动力为标准”(39)《毛泽东选集》第1卷，第71页。。到1930年后，毛泽东明确主张人口标准，并反对劳动力标准。如，二七会议上他批评按劳动力、耕种能力分配土地的做法；6月，经他审阅的富农问题决议，明确规定采取人口标准并给予详细解释。

最后，被没收土地后的在乡地主及其家属是否分田。这一具体问题属于地主土地没收后的后续问题，也属于革命后如何处理与地主的关系问题，关系到配套、协同。中央方面，六大确定了地主不分田(40)赵曾廷等：《土地革命中阶级政策的变化与共产国际的关系》，《历史研究》1983年第3期。，此后几年未改变。毛泽东方面，他于1927年8月参加湖南省委讨论时提出，对被没收土地的地主，必须有妥善方法加以安置，主张对不能工作或工作能力不足及老弱的地主，应由农协在农业税之内征收若干农产物平均分配给此等分子。井冈山时期的政策是：土地被分配掉的地主也给以生活出路(41)中共中央文献研究室编：《毛泽东传》(一)，第179页。，即给地主一份土地(42)赵曾廷等：《土地革命中阶级政策的变化与共产国际的关系》，《历史研究》1983年第3期。。1929年7月，经他指导的闽西党的一大通过的土地问题决议规定，在符合条件时，地主家属可酌量分与田地。1930年二七土地法、8月苏维埃土地法规定：“豪绅地主及反动派的家属，经苏维埃审查，准其在乡居住，又无他种方法维持生活的，得酌量分予田地。”(43)中央档案馆：《中共中央文件选集》第6册，北京：中共中央党校出版社，1989年，第656页。

上述关于土地革命几个具体问题的政策形成过程，展示了中共中央、毛泽东之间从认识不同步到同步或维持分歧等多种情形。土地没收范围政策的形成，说明了毛泽东对没收地主阶级土地这一正确原则的接受；富农问题的认识及其政策形成，说明了毛泽东根据中央要求结合实际而具体化，制定出既符合原理也反映实际并能实现目的的政策；土地数量分配的人口标准而不是劳动力标准的确立，是毛泽东对具体政策的明确、优化，说明了他从实际出发对政策要满足协同性的强调。富农问题决议提出，人口标准优于劳动力标准的原因是：争取群众是目前策略的第一个标准，发展生产不是目前策略的第一标准。关于地主及其家属是否分田的政策，毛泽东则因应残酷斗争环境的现实需要，在坚持政策原则的同时，出于政策配套、协同要求，改变了中央的具体政策(44)随着实践开展和时间推移，更多领导人看到了这种配套性、协同性。如周恩来认为：“如果根据‘六大’的原则，没收地主阶级的一切土地，只分给贫苦的农民，那就必然发展到从肉体上消灭地主或驱逐地主出苏区。这样对斗争是不利的。”(《周恩来选集》上卷，北京：人民出版社，1980年，第182页。)。

综上，可以看出毛泽东对于一套切实可行土地革命政策形成的重要贡献。1931年11月后，毛泽东逐渐被排挤出中央苏区党和红军的核心决策层，王明等推行“平分一切土地”(45)刘祥：《一九三〇年至一九三一年苏区“平分一切土地”政策的形成及影响》，《中共党史研究》2018年第8期。、地主不分田、富农分坏田等政策，土地革命发生曲折。

四、毛泽东农村调查与中国共产党集体理性决策模式2.0版

基于上节对一套切实可行的土地革命政策形成过程的梳理，本节先回答：集体理性决策模式是如何作用于土地革命政策形成的；然后重点回答：毛泽东在土地革命政策制定中的农村调查如何推进了集体理性决策模式的发展。

先回答第一个问题。在土地革命政策形成中，集体理性决策模式的观念共识、运行规则等发挥了作用，既塑造了政策过程，也对政策本身产生了影响。

从观念看，属性共识、价值共识等均发挥作用。党确立土地革命方针固然受中国长期处于农业社会、农民要求耕者有其田等影响，但跟马克思主义、共产国际对中国革命的性质、任务的规定或建议直接相关。基本观念是：土地革命政策是马克思主义土地革命理论在中国的应用，是改造社会的革命行动。这种属性共识、价值共识规定了土地革命政策的根本内容：打倒地主阶级、消灭土地地主所有制。这决定了即使土地革命触动、损害了部分共产党员的个人、家庭利益，党也坚决地支持和推动。

从规则看，法定会议决定、下级依上级决议并联系本地实际的灵活执行等，对土地政策过程产生了重要影响。如《毛泽东年谱》记载的这一时期他主持的会议，均经中央或上级授权或选举产生(法定)；会议经过充分讨论，作决定时遵守少数服从多数规则。在一些会议上，尽管毛泽东的主张是正确的，但属于少数，一旦根据多数意见作出决定，他都予以执行。如制定井冈山土地法时，他并不赞同共同耕种等，但土地法仍有此内容，因“同志中主张者不少”。(46)《毛泽东农村调查文集》，第37页。下级依上级决议并联系本地实际灵活执行有了丰富实践。一方面，毛泽东对于中央关于土地革命目标、步骤等方面的原则规定，都采取先坚决执行的态度。前文已述，无论是井冈山最早的土地改革试点，还是井冈山土地法、兴国土地法，他都以上级决定或文件为根据。另一方面，他又根据实际情况和实践经验，就没收范围、分配方法、富农问题、地主及其家属是否分田、土地农民所有制等制定了切实可行的政策。

前文已推断，集体理性决策模式的成长与党的成长具有同步性。土地革命政策实践是党脱离幼年期后的重大政策实践活动之一，故也可能推动该模式的发展。众所周知，毛泽东在领导制定土地革命政策过程中，一个在党的历史上前所未有的政策制定方法就是农村调查。这说明，农村调查作为毛泽东对集体理性决策模式的重大贡献，与该模式的发展有关。

这一时期，毛泽东开展的农村调查次数多、深入实际程度深。《毛泽东农村调查文集》收录的两部土地法、十篇调查报告以及《反对本本主义》等都是这一时期的重要著作。这些调查的政策功能在于：首先，为形成方案提供依据——弄清农村土地占有状况、阶级关系、农民要求等。毛泽东在提出政策方案前，总是先开展调查。八七会议上，他发言说明为何当年2月即向中央建议开展土地革命时，直言：因为对湖南农民运动进行了一个多月的调查。他说：当我未到长沙之先，对党完全站在地主方面的决议无由反对……直到在湖南住了三十多天，才完全改变了我的态度。(47)《毛泽东文集》第1卷，第46页。八七会议后回到湖南，参加省委会议前，他先召开调查会。(48)中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱(1893-1949)》(修订本上卷)，2013年，第207页。井冈山时期，他先在宁冈、遂川、永新等地进行调查，然后再决定土地革命政策。(49)《毛泽东选集》第1卷，第68-69页。前文已述的富农问题，同样如此：为弄清富农问题和提出政策，他专门进行了寻乌调查等。其次，调查政策实施，目的是了解下级执行情况以及解决执行中有关政策操作、配套、协同等问题。井冈山时期，在采取全部没收、彻底分配的政策后，他调查发现“实际执行时却大受中间阶级的阻碍”，如延宕分田地时间；到无可延宕时，即隐瞒土地实数，或自据肥田，把瘠田让人(50)同上，第69页。。1930年初，他在赣西南调查发现存在慢分田、不分田、按劳动力标准分配等情况。调查结果为他调整政策、监控政策实施提供了依据。第三，注重对实施结果、效果等开展调查，为评价政策、坚持或调整政策等提供依据。兴国调查中，他详细地了解了贫农、中农在土地革命后的收益。(51)《毛泽东农村调查文集》，第216-221页。他还对土地数量分配方法以及慢分还是快分做了调查。根据调查，他从政策效果角度肯定了人口标准和快分策略，因为土地革命的关键是要造成革命声势，打击地主阶级，特别是要让贫雇农迅速受益，对红军及苏维埃形成支持。

毛泽东的农村调查对集体理性决策模式的主要贡献，其一在于丰富和发展了集体理性决策模式的规则。具体来说，一则，农村调查意味着信息和知识汇聚机制中增加了一条，即决策者亲自开展、深入实际调查。此前汇聚机制主要依赖自下而上的报告，现在多了一个正式的由上而下的调查。二则，毛泽东通过农村调查将土地革命方针与实际相结合而实现操作化、配套化、协同化，形成一套切实可行的土地革命政策，是“下级根据上级决议并联系本地实际灵活执行”的生动实践。三则，农村调查确立了以实际后果为依据、以总和算法来检验决策的政策评价规则。这是毛泽东在土地数量分配标准形成过程中明确提出的。在党的幼年时期，由于实践经验不丰富等原因，这一规则并没有作为一个清晰的规范而存在。因此，存在着以理论、以上级文件中的规定等来评价政策的做法。但在残酷斗争中，来自环境的威胁迫使决策者必须以政策是否有利于取得斗争胜利为标准。就是说，土地分配数量标准，不以是否有利于产量来评判，而必须从党和红军生存发展角度来评判，属于政策协同问题或次要矛盾服从于主要矛盾的问题，要以总计结果来评判。

其二在于农村调查成为政策反馈机制，作为决策模式反馈回路的中介，为决策模式运转萌生自主学习功能提供必要条件。由此，以农村调查为内容的能动性模块形成，决策模式发展到2.0版。

随着以调查为基础的政策活动开展，一方面，客观实际要求决策者对原理、理论等进行再认识。因为，根据原理、理论、上级决定等而制定的策略方法，与实际情况是否一致、与群众要求和愿望是否一致等问题，在后果总是不利于决策者时，将引发决策者反思以至于深化对原理的再认识。这种再认识，属于政策循环中的政策反馈。另一方面，决策者在政策过程中的角色从单一到多元，能动性可能会增加。在土地革命实践中，客观环境要求决策者兼具方案设计者、执行者、监控者、评估者、变迁推动者等多种角色。这需要一种行为规则帮助决策者同时扮演这些角色，而农村调查就是这样一种规则。毛泽东既调查了实际情况以作为方案制定的依据，也调查了政策实施以监控政策执行，还调查了政策后果以评估政策、作为政策变迁的基础等，从而集方案设计、执行、监控、评估、推动变迁等角色于一身，更具灵活性、主动性，可以及时调整策略。总之，从政策过程整体看，通过农村调查，决策者基于政策实践对原理再认识，进而产生能动性，由此，政策过程具有反馈机制，决策模式具备了反馈回路，农村调查由此成为决策模式的独立模块。

伴随着农村调查成为政策反馈机制，集体理性决策模式在运作中具有萌生新功能——自主学习功能的可能性。自主学习功能表现为通过调查研究而创新理论、提出新原理，由此开启新的应用过程。将农村调查引入到决策过程，增强了决策过程的开放性。因为，当更多人进行社会调查时，信息、知识等更加多样化，将促进政策学习；当新的原理被采纳，“原理-应用”或政策过程将开启新循环，发生源于理论学习的政策变迁。那么，新的原理、理论以何种方法而产生？答案是调查研究(52)调查研究与农村调查、社会调查等比较而言，既包括对实际的调查，也包括对马克思主义等原理、理论的研究。——农村调查的升级版。延安时期，当毛泽东以调查研究取代农村调查，并对其意涵进行阐释时，即表明党找到了一种提出创新性革命道路、发展马克思主义的方法。调查研究成为集体理性决策模式发挥自主学习功能的动力系统。

综上，有了农村调查，集体理性决策模式从1.0版跃升为2.0版(图4)。2.0版明确将“能动性”作为一个模块，这是对决策者基于农村调查而具有能动性的概括；增加了反馈回路，而“能动性”是反馈回路的中介，表明调查的政策反馈功能；由该模块引出的指向“规则”的箭头线，表明社会调查的原初作用，如提供决策依据等。

图4 中国共产党集体理性决策模式2.0版

五、结 语

笔者从知识途径研究政策制定，提出中国共产党具有一种集体理性决策模式的主张。本文尝试揭示2.0版的形成过程。从该模式发展看，其三个模块中，观念、规则，在党的组建中经列宁建党学说指导及俄国经验而得。本文着重论证了：毛泽东领导的土地革命政策过程推动了集体理性决策模式的发展，其中的农村调查成为政策反馈机制，决策模式由此增加了“能动性”模块，并具备了自主学习功能。学界关于农村调查功能或作用的研究成果(53)近年代表性文献参见吴重庆：《中国革命中的阶级分析、底层收益与社会再造——基于对毛泽东在中央苏区的农村调查报告的分析》，《现代哲学》2013年第6期；孟庆延：《理念、策略与实践：毛泽东早期农村调查的历史社会学考察》，《社会学研究》2018年第4期。汗牛充栋，但本文这个观点与前人研究结论不同。

历史地看，集体理性决策模式的初创、发展、成熟，是中国政策制定方法现代化的体现。晚清民初，急剧变化且混乱不堪的政治运转未能推动中国决策模式由传统向现代的转变。党创建中从马列主义习得的集体理性决策模式即具有现代性——如属性共识是一种现代观念、法定会议决定规则取代了个人独裁、调查是现代的社会研究方法。但决策模式还需要适应中国实际。1927到1931年，在充满不确定性和极端困难的情况下，毛泽东等通过农村调查形成了土地革命政策，由此，党具有了独立自主地主导政策过程的经验，也标志着集体理性决策模式超越了初创版本，获得重要发展。

农村调查、调查研究、集体理性决策模式等，建构了中国共产党的政策活动实践，塑造了中国政治的基本面貌。例如，当面临用权力还是认知力来认识党内权威及其基础的课题时，调查研究揭示了，认知力是个体与集体领导的主要基础。正如“没有调查没有发言权”所要求的，权力、权威源于调查、正确决策。因此，“中共领导层接受毛泽东的领导，不能简单地解释为是因为他们与毛斗争失败或屈服于毛在党内的权威；而是多少折射了他们对毛泽东领导红军和全党的卓越才能的认可，以及对毛泽东中国革命理论独创性的信服。”(54)李怀印：《现代中国的形成(1600-1949)》，桂林：广西师范大学出版社，2022年，第318页。调查研究制度化后，集体调查研究成为集体理性决策模式的新元素。由调查研究赋能的集体理性决策模式也是以“党的领导”为本质特征的中国制度具有适应性、韧性的一个原因。土地革命政策过程已展示出，在充满不确定性和极端困难的情况下，毛泽东通过农村调查形成了一套适合实际的创新方案，取得了成功。领导，即必须促成相关各方为前所未见或难以对付的问题制定一个创新的应对方式。(55)[英]基思·格林特：《领导力》，马睿译，南京：译林出版社，2018年，第16页。调查研究是党的领导力的根基。由此，调查研究被确立为党的领导的重要方法，是党的思想路线和群众路线的操作方法，成为党的传家宝。