青藏高原河道采砂许可方式研究——以那曲河为例

张 盾，贺石良

(1.西藏自治区那曲市水利局，西藏 那曲 852000；2.松辽水利委员会流域规划与政策研究中心，长春 130021)

砂石是工程中用量最大的基础材料，广泛用于房建、基建混凝土原料和公路、铁路基床，也是水利工程中不可或缺的原料。河道砂石在河床结构中占据了举足轻重的地位，它不仅承载着河流的流动，还对河势的稳定及河流的健康起到决定性的作用。在能够得到及时补给情况下，河道砂石是具有一定流动性的资源，是极具经济价值的建筑材料[1]。

河道无序采砂会对河势稳定、防洪安全、供水安全、通航安全、生态环境保护以及基础设施安全运行带来重大影响[2]。未经规划的采砂行为会破坏河道的自然平衡，导致河床混乱，威胁到河流的稳定。同时，采砂会改变河流的流向和河床的形状，增加洪水发生的风险，对周边地区的防洪安全构成威胁。此外，采砂还可能污染水源，使得供水变得不可靠，对供水安全造成影响。此外，河床的变化可能会影响船只的行驶，增加事故发生的风险，对通航安全构成威胁。采砂会破坏河流的生态平衡，影响水生生物的生存，对生态环境造成破坏。最后，河床不稳定可能会导致桥梁、水闸等基础设施存在安全隐患，对基础设施的安全运行造成影响。

那曲市位于青藏高原核心区域，其自然环境独特，水系发达，河流纵横交错，因此享有“江河源”“中华水塔”的美誉。由于其对生态环境的保护要求极高，因此河道砂石资源的开发与利用对于河道保护及整个流域的生态环境和公共安全具有重大影响，同时也是河湖管理的重点和难点。合理利用每年流入那曲河的泥沙，不仅可以为经济发展提供有力支持，还有助于维持河床的冲淤平衡，保障河势的相对稳定。然而，那曲河河道每年可供利用的砂石资源有限。任何非法、无序或超量开采的行为都将引发严重的后果。因此，对青藏高原地区河道采砂许可方式进行深入研究，对于保障河势稳定以及防洪、生态安全具有重要意义。

1 那曲河概况

那曲，源自青藏高原唐古拉山脉南麓安多县境内的吉热格帕山，源头为美尔岗朵楼冰川，海拔高达6 070m 的山峰为上源所在。那曲自扎萨附近由东北方向注入错那湖，离开错那湖后进入喀隆湖，出湖后便称为那曲。这条河流流经那曲市色尼区、比如县、索县后进入昌都市，在昌都市与姐曲汇合后才被称为怒江。那曲的干流河长约为539km。

那曲流域的地形呈现为由西北向东南缓坡状的形态，海拔由西北向东南逐渐降低。在西北部，绝对海拔较高，地势相对平坦；而在东南部，海拔较低，地势则显得更为险峻，山峰众多。流域内的地貌类型可细分为高山风化蚀剥地貌、构造侵蚀高山峡谷地貌、构造剥蚀丘陵地貌、高原湖泊草原地貌以及分布于沿河流地段的冲洪积地貌。

那曲河现有三座水库，自上游至下游分别为查龙水库、吉前水电站和比如县水电站。查龙电站以上的河段位于高原丘陵区域，地势平坦且开阔，河道平缓，枯水期河道水面宽度约为40～100m，汛期水位上涨时，水面宽度可达60～300m。而查龙电站以下的河段位于高山低谷区域，河道相对陡峭，河流多呈河谷地形，枯水期河道水面宽度约为70～140m，汛期水位上涨时，水面宽度可达100～400m。那曲河自上游至下游的总落差约为980m，平均比降为1.82‰。

2 那曲河泥沙来源及砂石补给量分析

那曲河流域属于少沙河流，主要是由于其地理位置海拔较高、气候寒冷，导致地面长时间封冻，流域的产沙能力很小。河道中的来沙主要来源于上游和区间。从流域的自然地理和径流特性来看，沙量从上游到下游逐渐增加。河源和上游位于雪域高原区，该区域的人类活动主要是游牧，农业比重较低，人口稀少，基本保持天然状态，因此流域的产沙量不大。河道向下流经平原区时，由于水流速度下降，上游来沙会落淤，来沙量有所增加。再向下游进入山区，河道流速加快，泥沙落淤量减少，两岸山体基岩出露，区间产沙量也有一定下降。此外，那曲干流已建成查龙、吉前和比如3 个梯级水电站，河道泥沙多数被拦截在库区内。

那曲流域属于无资料地区，采用比拟法及现场调查的方法进行泥沙分析。该流域上游植被以高山草甸及灌木林为主，中下游沿河两岸植被多为灌木林，土壤侵蚀条件较为充分。洪水季节河水浑浊，悬移质和推移质泥沙含量较大，而枯水期时泥沙含量较小。

根据达萨站实测泥沙资料分析，该流域多年平均悬移质输沙量仅为7.33 万t，输沙模数为5.85t/km2。同时，多年平均流量为34.8m3/s，多年平均含沙量为0.067kg/m3。达萨站的输沙量相对较少，而查龙水库集水面积占达萨站控制流域面积的96.3%。查龙水库正常蓄水位以下库容为1.38 亿m3，经过查龙水库拦沙后，河道悬移质来沙量主要来自区间产沙。

那曲流域的推移质输沙量无法直接通过测验获得，因此本次研究采用了推悬比法进行估算。参考以往的勘查设计资料，考虑到那曲流域的河床和两岸地形较为陡峭，推悬比被设定为5%。

根据达萨站的泥沙观测资料，该站多年的平均悬移质输沙量为7.33 万t。按照推悬比法估算，那曲流域的推移质输沙量为0.37 万t。综合以上数据，达萨站的总体输沙量约为7.70 万t。

3 可利用砂石总量

根据河道地质资料和河道断面资料，对规划河段进行地质勘察，并采用体积法估算可利用砂石总量。具体步骤如下：

1）根据河道地质勘察结果，以河道主槽平均高程为控制，确定主槽平均高程以上砂层厚度。

2）根据砂层厚度和规划河段面积，考虑折算系数0.8，估算可利用砂石总量。

3）根据河段颗分曲线适宜选取利用系数。

由于本次仅在那曲规划可采区进行估算，因此根据河道地质资料和河道断面资料，估算那曲规划河段可利用砂石总量约为8 073 万m3。

4 采砂利用现状

由于之前缺乏统一的采砂规划，那曲河河道采砂现状主要存在以下3 方面问题：

1）河道采砂的监管能力亟待加强。由于河道采砂点多面广且数量巨大，采砂管理任务十分艰巨，然而现有的监管能力相对薄弱。在许可后，缺乏后续的监管措施和手段，监控手段也较为落后，先进技术的应用程度不高，导致超范围、超深度开采或滥采乱挖的现象时有发生，给河道工程和防洪安全带来了极大的危害。

2）河道内大量堆放的行为影响了行洪安全。由于地区河流的特殊性，砂场一般在退水期进行开采，作业地点为河流退水后裸露的滩地，清洗后砂石就地堆放在河滩地中。那曲市工程、建筑用砂时期与开采时期的交错，导致当年开采的砂石无法及时运出，大量砂石在河道内无序堆放，违反了河道管理条例的规定，对河道行洪造成了安全隐患。

3） 采砂行为不规范也对河势稳定产生了影响。随着经济社会发展，那曲市对建筑砂石的需求量逐渐增大，现状部分砂场为满足需求，在河道内无序开采，存在乱挖乱采、超深度、超范围开采等问题，破坏了河道形势的稳定，使得河床、滩面高程降低，破坏了河床的动态冲淤平衡，影响了河势稳定和砂石的自然筛选沉积，不利于砂石的可持续利用。

5 那曲河采砂规划编制

为落实《水利部关于河道采砂管理工作的指导意见》，加强西藏自治区河道采砂管理，保障防洪安全、供水安全、生态安全和重要基础设施安全，指导采砂活动科学、有序地开展，2019 年12 月，西藏自治区水利厅以藏水字〔2019〕114 号文件印发《西藏自治区水利厅关于加强河道采砂管理工作的指导意见》，要求各市县开展河道采砂规划的编制工作。

根据文件要求，按照生态优先、长效保护，统筹兼顾、科学论证，因势利导、因地制宜，总量控制、强化监管的规划原则，那曲市水利局组织项目承担单位在充分利用已有基础资料基础上，开展地形测量和地质勘察，编制完成《那曲市重点河流 敏感水域河道采砂规划（2022—2025 年）》，规划基准年为2021 年，规划期为2022—2025 年。在充分调查分析那曲市重点河流敏感水域河道采砂现状和存在问题基础上，通过科学划定各重要河段禁采区、可采区、保留区，合理确定年度采砂控制总量、控制开采高程和禁采期，提出了规划实施与管理意见。

规划那曲河可采区11个，可采区面积75.27万m3，规划期可采区采砂控制总量为116.43万m3，年度采砂控制总量 29.11万m3。

6 青藏高原河道采砂许可方式研究

6.1 已有法律法规对采砂许可的规定

《青海省河道管理实施办法》中第十七条规定：在河道管理范围内采挖砂石、取土、淘金（包括淘取其它金属和非金属），必须向河道管理单位申请许可证，按批准的范围和作业方式进行，并交纳管理费。《青海省河道采砂收费管理实施细则》中规定：采砂按当地市场售价的10%计收河道采砂管理费。

《青海省河道管理实施办法》中的第十七条明确规定：申请在河道管理范围内进行采挖砂石、取土、淘金（包括淘取其它金属和非金属）等作业，必须向河道管理单位领取许可证，并按照批准的范围和作业方式进行，同时需缴纳相应的管理费用。《青海省河道采砂收费管理实施细则》亦明确规定：采砂管理费用的计收标准为当地市场售价的10%。因此，在青海省河道管理范围内进行相关作业时，务必严格遵守相关法律法规，申请许可证并缴纳相应的管理费用。

根据《四川省河道管理实施办法》第二十条，在河道管理范围内进行采砂活动，必须获得河道主管机关的批准，如果涉及其他部门，还需河道主管机关会同有关部门共同批准。另外，《四川省河道采砂管理条例》第十六条规定，县级以上地方人民政府应以公开出让的方式出让河道采砂权，并采取措施防止形成砂石市场价格垄断。

根据《甘肃省河道管理条例》第十四条，河道管理范围内的采砂活动必须经过水行政主管部门的批准，如果涉及到其他部门，需要水行政主管部门会同有关部门共同批准。另外，《甘肃省实施河道管理条例办法》第十七条规定，在河道管理范围内进行的采砂、取土、淘金、弃置砂石、爆破、钻探、挖筑鱼塘、存放物料、开采地下资源等活动，也需要报河道主管机关会同有关部门批准。此外，《甘肃省河道采砂收费管理实施细则》第七条规定，在河道内采砂的单位和个人需要向河道管理单位或河道主管部门缴纳河道采砂管理费，其收费标准按当地砂石销售价格的15%～30%计收。

关于涉及青藏高原的青海省、四川省、甘肃省等，其河道采砂许可方式已明确。青海省的河道管理单位根据申请进行许可，四川省采取公开出让方式，甘肃省则采取行政许可。

目前，西藏自治区尚未出台相关的采砂管理规定，仅以采矿权的方式提出采砂许可方式。而《日喀则市河道采砂管理条例》作为西藏自治区唯一的河道采砂法律条文，其中第十九条规定：“河道采砂实行许可制度，实施河道采砂许可制度应当遵循公开、公平、公正、择优的原则。河道采砂许可证由县（区）人民政府水主管部门审批颁发，并报市人民政府水主管部门备案。未取得河道采砂许可证的，不得从事河道采砂活动。”

因此，西藏自治区应尽快出台相关的采砂管理规定，以规范河道采砂活动。

6.2 青藏高原相关规定及要求

2023 年4 月26 日，中华人民共和国通过了《中华人民共和国青藏高原生态保护法》第三十三条规定。该条款明确指出，在青藏高原区域内设立探矿权、采矿权，应满足国土空间规划和矿产资源规划的必要条件。同时，为保护生态环境，禁止在长江、黄河、澜沧江、雅鲁藏布江、怒江等重要江河源头自然保护区内进行不符合生态保护管控要求的采砂、采矿活动。

考虑到以往河道采砂许可实施过程中，主要采用公开招标和拍卖等竞争方式。这种方式虽然符合《行政许可法》的要求，但存在诸多问题，如监管难度大、修复困难、市场混乱和秩序不稳定等。许多砂场在采砂过程中存在滥采乱挖、超深超量超时开采、只开采不修复等问题，直接影响了河势稳定，并对水生态环境造成了严重破坏。近年来，由于砂价的大幅上涨，河道采砂活动在暴利的驱使下变得更加混乱，对河势稳定和生态环境造成了严重影响。

为更有效地保护青藏高原水生态环境，必须采取统一开采管理的措施。具体而言，应由地方人民政府选定开采主体，对河道砂石进行规模化、集约化的开采。在授权方式上，县级水行政主管部门应组织会同同级交通运输、自然资源、财政等部门制定实施方案，并按照程序报市级水行政主管部门批准后组织实施。同时，实施方案应报省级水行政主管部门备案。

通过这种方式，可以结合生态环保的要求，利用先进的信息化手段，科学编制规划、明确许可审批、监管采运储销、合理分配收益、联合打击非法采砂等方式来实现保护生态环境、及时有效修复采砂区、规范持续稳定开采以及增加地方财政收入的目标。

7 结论与建议

青藏高原地区的生态环境具有极高的敏感性。从那曲河采砂实践的视角出发，实施统一的开采管理方式是保护当地生态环境的更有效途径，从而实现生态环境与经济效益的和谐共赢。因此，建议那曲市水行政主管部门应紧密结合当前实际情况，尽快制定并发布相关的管理规定，以确保河道采砂工作的依法合规进行。那曲市水行政主管部门在制定相关管理规定时，应充分考虑以下5 个方面：

1）应明确采砂作业的具体要求和标准，包括采砂设备的规格、开采深度的限制、作业时间的安排等，以确保采砂作业不会对当地生态环境造成过度破坏。

2）应建立完善的许可制度和审核程序，对申请采砂的企业进行严格的资质和环保要求的审查，同时对采砂作业进行全程监控，防止非法采砂和违规行为。

3）应设立专门的环保评估机构，对采砂作业可能对环境造成的影响进行科学评估，并提出相应的环保措施和建议。在采砂过程中，应实施严格的环保监测和报告制度，及时掌握环境变化情况，防止环境恶化。

4）应加强宣传和教育力度，提高当地群众的环保意识和参与度，鼓励他们积极参与到河道采砂的管理和监督工作中来，共同保护青藏高原的生态环境。

5）那曲市水行政主管部门应采取有力措施，加强河道采砂的统一管理，实现生态环境与经济效益的共赢，为青藏高原地区的可持续发展做出贡献。