高校仪器设备采购内控管理的问题和对策

●秦利忠

我国高校学科门类设置多样，学科之间存在交叉融合，专业分工越来越细，所需的教学、科研设备及相关服务的专业性越来越强，教学水平的提高，学科的快速发展使高校仪器设备的需求量越来越大[1-2]。此外，高校仪器设备的采购在采购周期和实效性上有着较为严格的要求，为了更好地服务教学和科研，需要短时间内完成采购。这些技术要求高的仪器设备，很多时候没有现成的产品，需要高校参与研制或者定制。而高校仪器设备采购管理部门面临着任务多、人员少的问题，无法很好地处理政策和需求的关系。因此，迫切需要引入内部控制的制度，迫切需要对仪器设备采购内控管理的现状作出全面分析，发现存在的问题，针对性地提出解决策略。

一、仪器设备采购内控管理现状

内部控制制度是现代管理的一个重要组成部分，COSO内部控制框架指出内部控制由相互独立，相互联系，如图1所示的要素构成。国内关于内部控制管理的法规在不断完善，它主要用于企业管理上，建立健全有效的内部控制体系，是提升管理效率的必然要求。近年来。高校越来越重视内控管理，特别是在采购和工程等方面的经济活动上，更需要科学合理的内控制度来进行管理。

图1 内控管理要素图

下面主要从内部控制的控制环境、风险管理、控制活动和信息与沟通等方面，分析高校仪器设备采购内部控制的现状。

1.控制环境方面。高校基本能够按照《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》等国家法律法规以及政策要求开展采购活动[3]，并制定了采购管理制度，制度执行上总体来看还是比较有效的；设置了专门的采购管理机构，明确了采购归口管理部门[4]；设置了采购计划编制、采购执行、合同审查、履约验收、档案管理等采购业务管理岗位，明确了其中相关岗位的职责和权限，并确保了大部分不相容岗位相互分离；制定了采购业务流程，且为各部门及其员工所熟知。这些都为高校采购管理工作有章可循、有据可依，规范有序开展采购活动提供了重要保障。但高校在采购制度完整性和及时性、采购业务岗位设置全面性、采购业务流程合理性和全面性、采购人员定期培训以及建立奖罚激励机制等方面还存在一些需要改进的问题。

2.风险管理方面。高校设定的采购风险目标主要是为了改善仪器设备采购质量，降低采购成本，维护学校的合法权益，保障和促进学校教育事业的发展。高校所设定的采购风险目标基本明确并切实可行；建立有适当的风险评估机制，出台了《内部控制监督和评价实施办法》，明确了牵头部门和二级单位对风险评估的职责；建立了一定的风险监控机制，对部分采购流程和环节进行了一定程度的过程监控，并建立了采购管理、资产管理、财务、审计、纪检监察等部门相互制约的机制[5]。但没有对采购过程中潜在的风险做全面量化和分析，在采购风险识别上还有待加强；风险评估在自我评估方面还没有真正执行到位；风险应对措施，特别是预警机制和应急措施还不够健全。

3.控制活动方面。仪器设备采购各项活动总体能够按有关法律法规、制度要求执行，采购活动风险总体在可控范围内。但高校在采购预算和计划编制、可行性论证、预算价格、招标、合同执行、履约验收、结算付款等方面还存在一些需要改进和规范的问题。

4.信息与沟通方面。采购部门和其他相关业务部门之间、采购各岗位之间建立了良好的沟通协调机制，信息传递比较及时有效，采购各岗位员工能在信息畅通的环境下有效履行各自的职责；高校在采购信息公开透明方面做得比较规范，对采购相关的政策法规信息在获取、传递方面比较及时有效；在信息资料妥善保管方面做得比较好。但在采购信息化建设、采购信息保密意识等方面还有待加强和改进。

二、采购内控管理的问题

1.采购管理组织体系方面的问题。采购内部管理制度在完整性、及时性方面有所欠缺。国家已经修订和发布部分政府采购相关制度、规定，市场环境也发生了很大的变化，但部分高校没有根据外部环境的变化，及时修订、更新仪器设备采购管理办法，已无法适应市场经济的新情况和学校内部控制和采购管理的新需求。另外，采购内部管理制度不够完善，制度单一化，只是作为一部宏观的制度指导采购总体业务，还缺乏与之相配套的、适用性强、可操作性强的采购规章制度和实施细则。

采购内部控制业务流程不够完整、全面。从完整性分析，部分高校的采购业务流程还不够完善，如没有采购预算编制流程、采购立项与审批流程、采购变更申请审批流程（包括采购方式变更、合同内容变更等）、采购验收和资金支付流程等。另外，政府采购流程只设计了一个总体的基本流程，没有按不同的采购方式制定不同的业务流程，如竞争性谈判方式业务流程、单一来源方式业务流程、询价方式业务流程等，导致员工无法熟悉部分业务流程，无法高效地按流程执行具体的采购业务。

采购业务岗位设置不够全面，部分岗位职责不够明确。高校在采购岗位设置上缺乏部分较关键的业务岗位，比如采购预算审核岗和采购监督岗，导致在审核预算编制合法合理性上以及对采购各环节监督中岗位职责分工不明确，责任不清晰。部分岗位职责也不够明确，如某项采购业务到底谁负责经办，谁负责审核并没有明确，导致权责不清，责任相互交叉，岗位之间缺乏制约和监督。甚至部分岗位存在不相容岗位未相互分离的情况[6]。如岗位职责中，同一岗位既负责项目验收，又协助办理项目款项的支付；部分项目合同签订人既签订采购合同，又参与项目后期验收，达不到相互制衡的目的。

定期培训和奖罚激励机制不够健全。采购管理部门没有很好地建立定期培训机制，对采购相关人员进行职业道德、采购预算和计划管理、政府采购业务和政策、市场分析等多方面后续业务培训；也未能有效建立起奖罚激励机制，未能将明确的目标考核分解到二级单位，对采购相关人员的执行力、工作效率和质量、工作态度和作风等进行多方面的考核。

2.采购预算与计划方面的问题。对采购预算的编制不够重视。部分高校不够重视采购预算的编制工作，没有按照“先预算、后计划、再采购”的流程，组织各二级单位根据本单位实际存量、预测新增需求量和相关标准编制政府采购预算，基本是按照上年数据报当年的预算，并且是预算计划一起编，采购预算编制重形式忽实质。

采购计划编制依据的可靠性不强，各二级单位上报的年度采购计划，缺乏相关编制说明和论证材料，计划审批流于形式。二级单位基本是按照需求来编制计划，而没有更多地考虑学校的发展目标、学科和专业结构需要、部门工作计划、资产存量等因素，也没有论证拟购物品的紧迫性、可行性，可调配性或资源共享等情况，编制出来的计划显然缺乏科学性和可靠性，造成盲目采购、重复购置、超前采购和过量采购[7]。另外，二级单位在上报计划时，没有附上计划编制的相关说明和论证报告等佐证材料，采购管理部门在审核计划的合理性时没有任何参考依据。采购的计划性不强，归口管理不够明确，如存在相同的项目由不同部门在同一年度同时申报计划的情况；部分项目在没有编制计划的情况下组织了采购；部分采购计划审批不够严格等。

3.项目论证方面的问题。项目立项的可行性论证针对性不强，重形式忽实质。相关单位对立项的可行性论证不够重视，论证没有针对性。论证缺乏针对性和科学性，流于形式。部分大型仪器设备没有按规定进行可行性论证；部分项目采购申请在先，论证审批在后；部分立项申请表和可行性论证报告没有完成领导签字审批手续；部分项目负责人同时担任项目论证专家组成员；部分可行性论证报告参与论证人员或专家没有签字。

4.预算价格方面的问题。缺乏采购价格定价机制，价格信息获取方式单一，价格的确定不尽合理，预算价格不够真实。采购价格信息获取的渠道较单一，基本上是直接向供应商询价或通过京东、天猫等平台参考网上价格等方式。对于一些高端大型仪器设备，技术参数复杂，市场价格信息不透明，又无法直接向厂家询价，二级单位没有价格标准进行衡量，在确定预算价格时存在两方面的问题：一是预算价格完全按供应商的报价确定，预算价格不够真实合理；二是完全按照网上价格确定预算价格，没有考虑招标中的一些费用和供应商的利润，价格确定过低，引起流标，影响采购计划的执行，从而影响学校各项活动的正常开展。

部分产品品牌型号、技术参数的确定和审核不够严格，导致预算价格不准确。二级单位在确定技术参数和产品品牌型号时存在两个问题：一是部分产品的品牌型号与描述的技术参数不一致，比如品牌型号确定的是高端品牌，而参数描述的是普通品牌的参数，但预算价格却是按照高端品牌来定价。二是二级单位直接拿往年提前做好的方案或已采购的方案进行申报，而没有考虑产品更新换代或市场价格变动等因素，没有进行市场调查后重新修改方案，导致预算价格不符合当前实际，缺乏准确性。

5.采购实施及合同执行方面的问题。在采购实施方面，首先，在一些专业性较强的仪器设备采购中，部分招标文件的采购需求中存在倾向性、排他性、差别对待的内容，给投标人创造串标或围标的条件，排斥一些潜在投标人，导致招标范围缩小、缺乏有效竞争。其次，部分招标项目评分标准设计不够科学。部分对产品技术、质量、性能、售后要求较高的项目，在设计评分标准时，价格分占比过大，而品牌、质量及性能等分值设置却相差无几，导致价格分一旦占有较大优势，品牌档次低的产品容易中标，而品牌高质量好的产品由于价格稍高容易流标，带来产品质量风险。再次，没有做好招标代理机构结果考核评价工作。对招标代理机构的评价流于形式，大部分仅停留在简单的满意度打分上，没有细化评价的内容，如对采购文件编制的质量、时效，开评标过程组织的规范性，答复质疑、协助处理投诉情况的积极性以及配合程度等进行全面评价。在采购合同执行方面，部分采购项目没按合同约定时间供货和存在未验收先付款等情况。

6.验收方面的问题。部分采购项目货物变更申请手续程序不合理，且没有签订补充合同；部分采购项目因产品更新换代等原因出现需要变更货物型号规格等情况，但变更申请审批手续在实际供货之后，程序不合理，且双方没有签订补充合同进行约定；部分采购项目前期参与项目评审的人员，后期又是项目验收负责人；部分采购项目申购单位组织初步验收不够严格，中标供应商并没有按合同约定履行合同，但申购单位的初步验收报告中并没有反映这一问题，而是出具与合同要求相符的验收意见；部分产品有变更，但申购单位的初步验收报告中验收意见为安装调试正常，能够正常使用，而没有对供货品名、规格、型号、数量等与合同约定是否一致做出具体说明，验收不够严谨。

7.采购信息管理方面的问题。采购管理部门没有实现利用信息技术和大数据分析对物资采购内部控制进行高质量的管理。部分采购人员对采购信息的保密意识不强；部分采购工作人员特别是二级单位采购人员，保密意识不强，对学校有关政府采购信息，如预算价格信息、招投标文件内容或报价文件、未公示的评审结果等提前泄露给无关或相关人员。

此外，在仪器设备使用效益和风险应对上，部分高校中的二级单位不够重视对大型仪器设备使用效益分析，存在着一些仪器设备一直处于闲置状态。采购风险应对措施不够健全。主要是预警机制和应急措施不够健全。预警机制方面，对一些采购程序合规但存在风险隐患的政府采购项目没有预先警示措施，导致在采购中引起不必要的质疑、投诉和举报；应急措施方面，如对重大仪器设备没有统一组织投保，没有制定仪器设备丢失损坏赔偿办法、应急采购实施办法。

三、采购内控管理对策

1.健全组织体系和制度体系。针对采购内控管理中组织体系和制度体系方面存在的问题，应该认真做好“三个建立”。即：建立健全采购内部管理制度；建立识别仪器设备采购管理风险的适当机制；建立和完善采购关键岗位人员考核奖惩机制。逐步完善预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理、代理机构考核评价管理等采购内部配套制度[8-10]，并应根据国家政策和外部环境变化及时进行修订更新，确保采购活动依法依规，规范有序地进行。在采购内部管理制度中，应明确规定采购信息保密条款和职责要求，并加强对申购单位保密意识的引导和监督，严格要求采购相关工作人员未经允许不得向投标人或供应商泄露有关学校未经公开发布的招标采购相关信息[11]。采购管理部门重新全面梳理采购业务流程，结合学校实际，补充完善部分采购业务活动流程。设置预算审批、采购监督等关键业务岗位，并明确职责和权限。在实际工作中严格执行岗位分离制度，确保招标文件编制和审核、验收和付款、合同签订和验收、项目申购与论证等不相容岗位相互分离，保证采购关键岗位相互协调、相互制约和相互监督。对采购过程中可能存在的风险进行量化和分析，每年年初，应该对上一年度采购内部控制建立和执行的有效性进行自我评估，并撰写自我评估报告，加强采购风险的自我评判和识别，在识别风险的基础上，有针对性地提出不同的风险应对措施并落实到位，从而达到降低采购风险的目的。将每年的目标考核分解到二级单位，定期对采购人员履职尽责情况进行考核与评估，并根据考核与评估结果实施奖惩。同时，应落实采购人员的定期培训制度，加强对招标采购政策、法律法规以及市场经济、价格理论、招投标知识、职业道德等方面的学习和培训，提高业务能力和专业知识，加强责任心和事业心。

2.科学编报采购预算与计划。采购预算的编报上，二级单位应重视和加强采购预算编制工作，应根据单位年度工作计划、资产存量、预测新增需求量和相关标准严格进行预算编制。采购管理部门重视采购预算编制的组织和审核工作，按照“先预算、后计划、再采购”的原则[12]，对采购预算进行科学、合理、高效的审核，确保采购预算做实做细，准确合理，避免形式化。采购计划的制定上，二级单位应加强采购计划编制的准确性和可靠性，在充分论证的基础上，结合学校的发展需要以及本单位学科、专业结构的实际需求，进行采购计划的编制，并按照轻重缓急原则列出执行次序，结合批复的预算安排，进行科学、合理的申购。同时，严格执行采购计划的审批程序。采购管理部门加强对二级单位采购计划编制的指导和审核，坚持“无计划不采购”或“计划外采购从严审批”的原则，根据下达的预算和轻重缓急合理安排采购。

3.针对性地进行项目论证。二级单位在牵头部门的组织下，加强大型项目或大型仪器设备的立项可行性论证工作，论证应有针对性，并按照“一项目一报告”的原则，组织校内外专业技术人员或行业专家，从学校发展定位、建设目标、学科和专业结构出发，对现有资产的存量、增量、可调配或可共享程度进行评估，对拟购进仪器设备的价格、性能、硬件要求、配套设施、预期效益等情况进行充分论证[13]，有条件的要到企业和兄弟院校中去调研设备的配置情况和使用效益情况，最终形成由专家签署意见并签名的论证报告，作为采购立项的依据，切忌批量论证和形式化。在论证环节，严格执行论证审批程序，完善论证审批手续，确保先论证立项，后申请采购。

仪器设备管理部门应加强对学校大型仪器设备使用效益的评价考核，一是要督促各二级学院每年底做好仪器设备使用效益的自查、自评和总结工作；二是要组织好对二级学院自查自评结果的核查评审工作，对核查结果进行整理、分析、统计，作为以后设备采购论证的重要参考依据。

4.建立采购价格定价机制。采购管理部门可联合二级部门建立采购价格定价机制，拓宽价格信息获取渠道，建立价格信息库，对重要仪器设备价格跟踪监控，实现价格信息共享。二级单位加强采购价格信息的收集整理，成立询价小组，通过参考历史价格、兄弟院校采购价、市场价等方式，尽可能准确地掌握采购物资特别是大型仪器设备的价格标准，准确、合理地确定预算价格。并且，采购项目负责人应熟悉拟采购产品的规格型号、质量要求和技术指标，根据品牌型号认真编写技术参数，并由不同人员进行审核，注意时效性，确保技术参数和品牌型号一致，编制的预算价格符合当前市场实际。供应商提供的预算方案只可做参考但不能完全照搬，防止供应商在技术规格中设定某些特定的技术指标，出现倾向性和排他性行为。

5.严格按程序实施采购和执行合同。在实施采购过程中，采购管理部门一方面应加强与招标代理机构沟通协调，可将采购人需求通过书面警示或召开会议警示等方式事先告知代理机构，对一些有倾向性和排他性的内容避免写入招标文件作为资格要求或评审因素，以免影响招标公平；部分对技术、品质、售后要求较高的产品，在设计评分标准时，应平衡价格和品牌、质量以及性能的分值，避免价低质次的产品中标，给学校带来产品质量风险。另一方面，采购管理部门重视采购代理机构的评价考核工作，应量化评价内容，重点对编制招标文件、组织开评标的能力、质量和规范性等进行全面评价，对采购答疑和协助处理投诉的积极性、配合程度等进行考核，确保招标质量和效率。

在执行合同上，采购管理部门加强对采购合同执行情况的监督力度，对合同约定的内容，特别是品牌型号、数量、供货时间、验收、付款、售后服务等要重点监控，发现问题应及时上报，确保采购合同全面有效履行。申购单位在签订采购合同后，应密切跟踪关注合同的执行情况，特别是供货规格型号、数量、供货时间等要重点关注，对因市场价格发生变化或产品更新换代需要进行变更品牌型号或数量的产品，二级单位要在供应商供货前协商好相关事宜，提交货物变更申请，完善审批手续，与供应商签订补充合同，验收小组按补充合同予以验收。对因不可抗力造成的延期供货或无法供货等情况，申购单位应及时向采购管理部门和学校领导说明情况，共同商榷解决办法。

除此之外，采购管理部门定期与资产管理、财务等相关部门核对采购信息，并在单位内部通报政府采购预算执行情况、采购业务开展情况等信息，及时解决采购业务中的问题[14]，同时也为学校领导层决策提供有利的信息支撑。

6.规范验收。重视初步验收工作，改变“重采购、轻验收”的思想[15]，及时对已供货（需安装调试的要安装调试完毕）的项目组织相关人员严格按照合同约定货物的品名、规格、型号、数量、技术指标、售后服务以及其他技术资料等进行初步验收，如与采购合同有出入的，应在初步验收报告中载明偏差具体内容并提出处理意见，为项目的最终验收做好充分的准备。在二级单位对采购项目初步验收合格后，采购管理部门应及时组织验收小组进行最终验收。建议验收前最好拟定验收方案，制定验收标准，验收小组成员一般为至少3人以上的单数组成，且前期参与项目评审的人员，后期不要再担任验收小组负责人，对高精尖或专业性较强的仪器设备的验收，小组成员中应有熟悉、掌握该仪器设备的专家参与，结合申购单位初步验收结果，对供应商提供的货物或服务按照采购文件、封存样品、采购合同进行核对、验收，并作好验收记录，确保验收全面、准确、到位。

高校财务部门办理采购结算业务时应加强监督和审核力度，按照合同约定付款，验收书、合同等是申请支付全部合同价款的必备资料，避免出现未验收先付款的情况。如有特殊情况需提前付款的，要严格审批程序，相关部门提交书面申请材料经相关校领导审批同意后方可付款。

7.搭建采购信息管理平台。投入充分的资源来支持对采购信息管理系统的开发和完善，运用信息技术落实采购内部控制管理措施，重点强化人员身份验证、岗位业务授权、系统操作记录、电子档案管理等系统功能建设，将信息数据科学运用于采购项目管理、风险控制、监督预警等方面[16]。

四、总结

内控管理制度和内控管理有关措施在高校教学、科研仪器设备采购中发挥着重要作用。它能将仪器设备采购的各项业务流程有效地联系起来，提高采购工作效率。对高校仪器设备采购内控管理问题和对策的研究，有着深远的意义。结合高校实际，对高校仪器设备采购中的预算、计划、论证、实施、合同、验收及信息化建设等环节的优化与监督，有利于规范管理、统筹资源配置，合理布局，为高校的教学及科研提供有效保障。