欧盟生物多样性保护治理体系：特点、动因及启示

王思丹

一、引 言

2020年，欧洲环境署(European Environment Agency)发布《欧盟自然状况报告》(State of Nature in the EU),盘点2013—2018年欧盟鸟类、栖息地和生物物种的自然状态。截至2018年，欧盟监测463种鸟类，其中39%的鸟类种群处于较差的生存状态，比2012年的统计结果增加了7%。该报告还指出，欧盟共有233处栖息地，其中只有15%得到了较好保护，81%的栖息地保护状态较差，较2012年增加了6%。受到监测的物种数量达到1389种，近四分之一的物种获得了较好的保护，较2012年提高了4%。但是，海洋物种保护情况较为复杂，部分物种评估信息和数据缺乏，仅有6%的物种生存状态有所改善，波罗的海区域高达70%的物种处于较差的保护水平。(1)European Environment Agency(EEA),“State of nature in the EU：Results from reporting under the nature directives 2013—2018”,https://www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/indicators#c5=all&c13=20&c10=&c7=all&b_start=0.

2021年，欧洲环境署发布《信号2021：欧洲自然》(Signals 2021: Europe’s Nature)，该报告指出，欧洲自然生态系统的最大压力来自农业部门，危害自然体系的其他要素还有水、空气和土壤污染,栖息地退化和碎片化,不可持续的森林利用、捕猎及过度捕鱼,外来物种入侵和气候变化等生态挑战。欧盟近40%的土地用于粮食等农产品种植，21%的生态系统压力来自农业部门。森林活动严重影响栖息地和相关物种，带来的生态压力占11%。城市化进程导致的生态压力占13%，其中包括48%的海洋生态压力。

欧盟生物多样性治理兼具欧洲生态系统保护的政策经验和国际环境治理的制度要求。《欧洲绿色新政》是为欧洲生态治理设立的宏观制度框架，包括指引生态系统保护的《欧盟2030生物多样性战略》(EU Biodiversity Strategy 2030)。理解欧盟生物多样性保护需要从相关部门、行业、行为体和治理层次进行分析，探析治理模式和路径。

欧盟生物多样性治理的研究价值主要来源于欧盟自身的全球环境领导力、欧盟对生物多样性治理的重视以及中欧生物多样性治理的合作前景。长期以来，欧盟在全球气候等领域扮演重要角色，积极推动全球环境治理进程，构建主导国际环境制度的话语权。生物多样性治理既是欧盟发挥全球环境领导力的重要平台，也是欧盟需要补齐短板的重要议题，其多层次治理模式已经暴露出相关保护措施的不足。发达国家自20世纪60年代以来兴起了广泛的生态环境运动，从早期关注空气污染到近期开展气候紧急行动，环境运动对欧洲政治发展具有重要的推动作用，催生了绿党、绿色生态政治思想和环境政治学研究。《鸟类指令》和《栖息地指令》是早期欧洲生物多样性保护的重要法律政策基础，《欧洲绿色新政》为欧盟开启了生物多样性综合治理的制度框架。生物多样性保护也成为深化中欧合作的重要领域，欧盟及其主要成员国明确表态支持在中国昆明举办的联合国生物多样性大会，推动双方在生物多样性保护方面的合作进程。

二、欧盟生物多样性政策和治理的研究现状

有关欧盟生物多样性政策和治理的社会科学研究已经在多领域、多层次和多部门展开。现有研究关注欧盟生物多样性政治和治理路径，还关注农业、粮食、森林、海洋、极地、安全和技术等不同部门的生物多样性政策框架。

《欧盟2030生物多样性战略》的目标是现有研究关注的重点。欧盟对2020年以后全球生物多样性治理的基本主张包括全球目标、机制建设、资金和技术支持、遗传资源惠益分享和公平原则等，主要内容包括保护区、自然恢复、保障措施和行动规划等。相关研究指出，欧盟对保护地和自然修复等领域较为重视，我国可以加强城镇化、土地保护与治理等工作，推进中国和欧盟的生物多样性保护合作。(2)张敏、乔宇杰：《〈欧盟2030生物多样性战略：自然回归生活〉主要内容及其对COP15的主张》，《环境与可持续发展》,2021年第6期。欧盟生物多样性治理具有经济学研究价值，界定利用自然资源的权益方和受害方，可以明晰权责界限，核算损失，建立生物多样性的价值评估体系。(3)邓翔、谢林芸、黄哲：《欧盟生物多样性政策的最新实践及其启示》，《中国西部》，2021年第3期。

现有研究不仅关注生物多样性治理的内容，也分析治理存在的问题和面临的挑战。欧盟生物多样性战略面临的主要挑战是成员国协调不力、生物多样性保护与社会和经济部门整合不足、资金机制不完善及多元行为体参与治理的力度不够。各成员国在生态保护目标和具体政策实施中拥有较大的自主性，难以最终实现欧盟整体战略目标。欧盟农业部门立足农业发展的基本要求，缺乏与生物多样性保护目标高度协同的治理能力，保护生物多样性的资金尚存缺口，部分濒危物种保护未受到重视。由于多元行为体的政策优先度差异明显，欧盟“自上而下”的治理模式难以满足生物多样性治理的现实需求。(4)Hermoso V, Carvalho S B, Giakoumi S, et al,“The EU biodiversity strategy for 2030:Opportunities and challenges on the path towards biodiversity recovery”,Environmental Science & Policy, vol.127(2022).这些治理难题需要在欧盟生态治理的宏观层面进行观察和分析。

保护生物多样性是《欧洲绿色新政》行动的重要组成部分，也是欧盟其他生态政策重点关注的领域之一，例如欧盟绿色农业战略关注生物多样性问题。(5)庄贵阳、朱仙丽：《〈欧洲绿色协议〉：内涵、影响与借鉴意义》，《国际经济评论》，2021年第1期。生物多样性治理已经贯穿欧盟各类环境和生态治理框架，并采用“基于自然的解决方案”(Nature-based Solutions)。欧盟生物多样性战略立足自然生态特点，逐步调整完善，从最初关注自然本身过渡到关注人与自然的互动关系。相关行动包括法国发起的“巩固生物多样性和生态系统服务的欧洲研究区”、英国正式脱欧前发起的“世界变化下的海岸生态系统多样性和服务”、德国发起的“气候变化和未来海岸生物系统服务及生物多样性”。(6)Davies Clive, Chen Wendy Y, Sanesi Giovanni, et al，“The European Union roadmap for implementing nature-based solutions: A review”,Environmental Science & Policy, vol.121, no.2(2021).欧盟生物多样性治理已经嵌入各类治理议题和产业部门。

海洋事务是研究欧盟生物多样性治理的一个切入点。欧盟重视公海海洋保护区的制度建设，强调海洋生态环境与生物多样性保护的内在关联，支持国家管辖范围以外海域生物多样性问题的全球治理。欧盟是超主权国家行为体集合，在《联合国海洋法公约》框架下主张国家管辖范围以外海域的生物多样性保护，积极捍卫其在全球海洋治理中的领导地位。(7)刘衡：《介入域外海洋事务：欧盟海洋战略转型》，《世界经济与政治》，2015年第10期。在制度建设方面，欧盟制定了一系列海洋生物多样性保护政策，如《欧盟综合海洋政策》《欧盟综合海洋政策的国际拓展》《国际海洋治理：我们的海洋未来议程》《欧盟2030生物多样性战略》等。(8)付玉：《欧盟公海保护区政策论析》，《太平洋学报》，2021年第2期。现有研究从海洋治理角度分析欧盟生物多样性政策和措施，为进一步从生物多样性角度研究海洋事务奠定了知识基础。

极地保护是欧盟全球生物多样性治理领导力的重要体现。欧盟在《联合国海洋法公约》和《生物多样性公约》框架下积极支持北极海洋保护区的制度建设，并在《保护东北大西洋海洋环境公约》框架下处理北极油气产业的环境影响，多方面、多领域参与北极生物多样性治理。(9)李学峰、岳奇：《欧盟北极政策的发展演变与前景展望》，《海洋开发与管理》，2021年第11期。欧盟参与南极生物多样性治理的路径与其北极治理相似，同样依托以联合国为核心的国际海洋和生物多样性治理制度框架。欧盟的前身欧洲共同体在1982年加入《南极海洋生物资源养护公约》，参加南极海洋生物资源养护委员会的相关行动，将南大洋海洋生物多样性保护视为重要工作内容。(10)马金星：《欧盟参与南极海洋环境治理的路径及趋势》，《欧洲研究》，2019年第6期。

陆地生态保护特别注重土地利用、功能改变和管理等问题。森林是与生物多样性密切相关的领域。《欧盟新森林战略2030》要求保护原始森林维护生态系统，恢复森林的生物多样性。森林保护被视为生物多样性行动的重要组成部分。(11)许憬秋、吴泽群：《对〈欧盟新森林战略2030〉的解析与思考》，《环境保护》，2022年第7期。此外，生物多样性问题也是欧盟农业和粮食部门的重要治理议题。“从农场到餐桌”战略与《2030生物多样性战略》被视为欧盟农业政策的重要支柱。生物多样性与农业生产水平紧密相关，是支持农业发展和粮食安全的重要基础，因此需要加强农业生物多样性和可持续性。(12)余福海、[比利]时彼得·韦恩斯：《后疫情时代的欧盟粮食安全战略——改革趋向、体系架构与政策启示》，《世界农业》，2020年第12期。同理，农业政策的调整和完善也有助于生物多样性保护。欧盟共同农业政策战略致力于生态重点区的保护，促进农业和农场生物多样性治理，向保护生物多样性的农业活动提供资金等经济支持。(13)张鹏、梅杰：《欧盟共同农业政策：绿色生态转型、改革趋向与发展启示》，《世界农业》，2022年第2期。然而，现有研究也显示，欧洲共同农业政策尚未有效解决生物多样性与农业活动的矛盾。例如，相关政策机制对农业生态保护提供经济支持的程度与农田面积有关，这进一步挫伤了小型农场主对生物多样性保护的积极性。(14)L. Lécuyer, D. Alard, S. Calla, et al，“Conflicts between agriculture and biodiversity conservation in Europe: Looking to the future by learning from the past”,Advances in Ecological Research,vol.65(2021).

生物安全和生物多样性治理形成相互交织的局面。(15)Wang Sidan,“Convergence and divergence of biosecurity and biodiversity in China”,China International Strategy Review, no.4(2022).发达国家把生物多样性视为环境和生态问题，将其纳入生物安全议题的范畴。生物多样性丧失、外来物种入侵、遗传基因资源保护、动植物疫情和野生动植物保护等问题是生物安全治理的行动目标。(16)傅聪：《生物安全议题的演变与美欧国家治理比较》，《德国研究》，2020年第4期。其中，外来物种入侵是欧盟生物安全的议题之一。欧盟制定了污染者支付政策以控制外来物种入侵。但是，在全球层面，外来物种入侵治理尚未形成单独设置且目标统一的国际公约，而《生物多样性公约》是治理外来物种入侵的关键国际制度。(17)Jesann Gonzalez Cruz, McKenzie F. Johnson,“Invasive species in post-2020 global environmental politics”,Global Environmental Politics,vol.22,no.2(2022).生物技术也是欧盟在生物安全方面的重要议题之一。遗传资源管理被列为与生物多样性相关的生物技术问题，人们对生物技术有两种不同的认知和理解——农业转基因技术被视为对生物多样性的威胁，而基因驱动技术被视为保护濒危物种的手段。(18)Jesse L. Reynolds,“Governing new biotechnologies for biodiversity conservation: Gene drives, international law, and emerging politics”,Global Environmental Politics,vol.20,no.3(2020).

中国和欧盟都主张保护生物多样性，生物多样性治理是中欧合作的新契机。中欧可以共同推动并完善国际农业和能源贸易的规则与标准，遏制破坏生物多样性的生产和贸易活动。此外，双方可以建立和强化与生物多样性有关的资金支持机制、金融市场合作和气候协同治理行动等合作机制。这些机制已经体现在双方的合作框架中，例如，中国和荷兰的云南生物多样性保护项目、《中法生物多样性保护和气候变化北京倡议》、中国和欧盟的生物多样性项目等。(19)傅聪：《中欧绿色合作：伙伴关系的历史演进与面临的机遇挑战》，《太平洋学报》，2021年第11期。

尽管现有研究已经提到了森林、农业和海洋等部门对欧盟生物多样性治理的重要作用和贡献，但是缺乏对《欧洲绿色新政》框架下的生物多样性治理的梳理。此外，学者们对各部门、领域和行业参与生物多样性治理的分析主要是在规范类研究基础上提出相关政策建议。《欧洲绿色新政》已经成为欧盟生态环境保护行动的基础性制度框架，理解和分析生物多样性治理有必要从各类绿色政策入手，梳理生物多样性保护与不同部门政策的联系。现有研究也提出了欧盟与各成员国之间政策制度不协调的问题，但是缺乏从多层次治理的视角分析和研究欧盟生物多样性治理的特点。因此，有必要从横向(《欧洲绿色新政》与生物多样性治理的联系)和纵向(国际、欧盟、成员国和地方层面)理解欧盟生物多样性治理的向度。

三、欧盟生物多样性治理制度特点

欧洲面临物种、栖息地和生态系统遭到破坏等生态问题，制定了相关制度和政策框架保护生物多样性。欧洲生物多样性治理在历史进程中呈现功能叠加的特点，从鸟类和栖息地保护出发，实现综合协同治理。同时，生物多样性治理不仅是《欧洲绿色新政》的行动重点，也体现出多领域、多层次、多部门相互嵌入彼此关联的治理逻辑。

(一)欧盟生物多样性治理政策

鸟类保护是欧盟生物多样性行动和治理的先行领域。1979年，《鸟类指令》的通过是欧洲最早的环境立法行动。1992年，《栖息地指令》获得通过，与《鸟类指令》共同成为欧洲自然保护政策的基石，“自然2000”保护地生态网络机制得以建立。(20)European Commission,“The habitats directive”,https://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/habitatsdirective/index_en.htm.

欧盟生物多样性战略为保护行动奠定制度基础。2010年，欧盟发布《生物多样性战略2020(2011—2020)》，提出到2020年实现六大目标：保护物种和栖息地、保持和恢复生态系统、实现更加可持续的农业和森林、实现更加可持续的渔业和海洋、遏制外来物种入侵、停止全球生物多样性丧失。(21)European Commission,“EU biodiversity strategy to 2020”,https://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/strategy_2020/index_en.htm.

在此前治理实践的基础上，《欧盟2030生物多样性战略》更加注重生态治理综合化、行动国际化和政策时代化的特点。首先，治理框架在“自然2000”保护地的基础上强化了对陆地和海洋生物多样性的保护措施。同时，生物多样性战略成为《欧洲绿色新政》的重要组成部分，与其他生态保护措施形成协同关系。《自然修复法》(Nature Restoration Law)是欧盟首项覆盖欧洲大陆并实施综合自然修复的法律，修复领域涵盖湿地、河流、森林、草场、海洋生态系统和物种资源等，致力于协同应对生物多样性、水资源、空气、农业、气候变化、自然灾害和粮食安全等问题。(22)European Commission,“Nature restoration law”，https://environment.ec.europa.eu/topics/nature-and-biodiversity/nature-restoration-law_en.其次，欧盟生物多样性行动要求切实响应《生物多样性公约》履约工作，积极推动将欧洲目标纳入全球生物多样性行动框架，例如欧盟支持30%陆地和30%海洋的生物多样性保护目标。最后，《欧盟2030生物多样性战略》将新兴危机和挑战纳入政策范畴。气候变化、森林大火和粮食问题都是欧盟关注的重要的生物多样性议题。野生动物保护和非法贸易问题被视为控制疾病传播的重要议题，体现了欧盟在后疫情时代的生物多样性治理逻辑。(23)European Commission,“EU biodiversity strategy for 2030”,https://environment.ec.europa.eu/strategy/biodiversity-strategy-2030.

欧盟生物多样性应对措施展现协同治理特色。在全球治理层面，根据2010年设定的“爱知生物多样性目标”，生态是生物多样性的核心议题，经济和发展是重要议题，环境、能源、粮食和气候是主要议题，但彼此缺乏系统性的联系。(24)王思丹：《生物多样性议题安全建构的碎片化》，《国际安全研究》，2020年第3期。相较之下，欧盟生物多样性战略显然努力将各类生态议题进行有机整合，包括自然与生物多样性、森林、“自然2000”保护地、《自然修复法》、联合国生物多样性谈判、授粉公园等具体措施和政策行动。(25)European Commission,“Nature and biodiversity”,https://environment.ec.europa.eu/topics/nature-and-biodiversity_en.

(二)《欧洲绿色新政》与生物多样性治理的联系

《欧洲绿色新政》在环境治理方面的优先事项主要有保护生物多样性和生态系统，减少空气、水和土壤污染，发展循环经济，促进废弃物管理，推进蓝色经济和渔业可持续发展等。《欧洲绿色新政》包括气候、能源、农业、工业、环境和海洋、交通、资金和区域发展、研究和创新等八个主要行动领域。(26)European Commission,“A European green deal”,https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en.

保护环境和海洋是与生物多样性保护关系最为密切的治理领域，包括生物多样性战略和其他各项政策行动。欧盟的环境和海洋保护行动涉及循环经济、化学品管理、有机农业、沿海经济与生态、污染控制、废弃物管理、可持续电池、农业生产与粮食供应、渔业发展等行业和领域(表1)。在此框架下，有助于可持续发展的循环经济和保护海洋生态环境的蓝色经济受到重视，体现了生物多样性治理与经济发展的密切联系。

森林保护是欧盟生态环境治理和生物多样性保护的基础行动。《新欧盟森林战略2030》是以《欧盟2030生物多样性战略》为基础的《欧洲绿色新政》的标志性规划战略，聚焦木材资源可持续利用、森林生态经济、适应气候变化和保护森林生物多样性等。(27)European Commission,“New EU forest strategy for 2030”,https://environment.ec.europa.eu/strategy/forest-strategy_en.森林的可持续管理不仅是欧盟实现气候变化目标的重要手段，对减排和适应起关键性作用，还是保护以森林为基础的物种资源、遗传资源和生态系统多样性的基础条件。因此，森林保护战略在《欧洲绿色新政》和生物多样性治理中占有重要地位。

表1 环境和海洋领域的生物多样性保护行动(28)European Commission,“Protecting the environment and oceans with the green deal”,https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/protecting-environment-and-oceans-green-deal_en.

农业治理是《欧洲绿色新政》框架下生物多样性治理的重点领域。农业政策、粮食安全、有机农业和杀虫剂限制等措施与生物多样性保护息息相关(表2)。欧盟共同农业政策是欧盟生物多样性战略的支柱之一，有助于提高农业生物多样性保护水平。遗传资源多样性也是确保粮食安全和农业可持续发展的关键因素。农业发展和生物多样性治理相辅相成。

表2 农业领域的生物多样性保护行动(29)European Commission,“Agriculture and the green deal”,https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/agriculture-and-green-deal_en.

《欧洲绿色新政》体现了气候变化和生物多样性相互交织的自然生态特点。应对气候变化需要提高可再生能源的生产和消费水平，生物能源则是重要的能源产业发展选项。但是，生物能源政策需要考虑对气候、环境和生态的影响，特别是要考虑降低树林、粮食和庄稼的生物能源转化率，尽量利用生物资源废弃物、剩余物和生物能源专属庄稼等。此外，气候变化导致的山林火灾和病虫害严重威胁土地利用能力，对生物多样性保护形成重大挑战。保护森林等措施可以增强自然固碳能力，有助于应对气候变化，还能提高生物多样性保护水平。(30)European Commission,“Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions”, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52020DC0562.因此，《欧洲绿色新政》框架下的气候行动注重对气候、森林、农业、土地和可再生能源等的综合治理能力，协同保护生物多样性。

能源部门与生物多样性的联系呈现两个维度。其一，生物能源等可再生能源的发展需要考虑土地、粮食、农业和森林等多元非传统安全问题。其二，利用风能和水能等可再生能源需要考虑物种的生存和保护问题。欧盟生物多样性战略提出，要确保鸟类活动和风电设施的兼容，确保可再生能源发展和生物多样性保护的协同治理。(31)Süleyman Orhun Altparmak, Sidan Wang,“The competing roles of renewable energy in biodiversity governance: A comparative case of China, the European Union and the United States”, Atatürk Üniversitesi iktisadi ve idari Bilimler Dergisi, Doi:10.16951/atauniiibd.884946.但是，相较于环境、海洋、森林和农业等部门的关键作用，能源产业与生物多样性治理的联系相对较弱，需要从长期发展的角度出发，采用协同治理模式，推进生态综合治理体系建设。

《欧洲绿色新政》在横向层面规划了包括生物多样性保护在内的生态环境治理路径。在纵向层面(政策转化和行动落实)，生物多样性保护面临多层次治理的复杂局面。

四、欧盟生物多样性多层次治理及其动因

多层次治理(Multi-Level Governance)框架是研究欧洲政治的重要理论，也是观察国际、欧盟和成员国内部多层次政策互动的路径。(32)Simona Piattoni, “Multi-Level governance: Underplayed features, overblown expectation and missing linkages”, Doi:10.1108/S2045-794420150000004013.生物多样性保护是全球生态治理的关键议题，尽管超越了国家内部政策的局限性，仍受制于国际和区域制度建设进程。欧盟生物多样性治理可以从欧盟参与国际制度建设、欧盟与成员国的决策差异、成员国内部政治、地方的应对和执行等四个层次进行分析。

(一)欧盟参与国际生物多样性制度建设

第一，参与并推动联合国生物多样性谈判。欧盟提出的主要目标包括：2050年全球生物多样性目标涵盖生态系统的修复、韧性和适当保护；2030年全球目标包括保护全球至少30%的土地和30%的海洋，可持续使用和管理剩余70%的土地和海洋；增强执行、监督和评估机制；整合资金、能力、研究、创新和科技的跨领域支持机制；实现生物多样性遗传资源使用的公正和公平惠益分享；包容各利益攸关方和原住民群体的公平原则。(33)European Commission,“Protecting biodiversity worldwide-towards an international agreement at COP 15”,https://environment.ec.europa.eu/international/protecting-biodiversity-worldwide-towards-international-agreement-cop-15_en.

第二，推进联合国框架下生物多样性治理进程。2020年9月，联合国生物多样性峰会召开，欧盟与其他64个国家(截至2022年8月已经增至93个国家)领导人共同签署并发布了《领导人自然承诺》(Leaders’ Pledge for Nature)，推动逆转生物多样性丧失趋势的全球行动，加速可持续经济转型、支持可持续供应链、改进土地使用和农业政策、可持续使用海洋及其资源、降低外来物种入侵的负面影响、控制包括塑料和化学品导致的污染。各方领导人也承诺持续推进生物多样性治理的主流化进程，支持七国集团、二十国集团、世界贸易组织、世界卫生组织、联合国粮农组织、《联合国气候变化框架公约》和《联合国防治荒漠化公约》等制度平台的生物多样性保护行动，促进世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature，IUCN)的世界保护大会、第五次联合国环境大会和联合国海洋大会等全球环境治理平台关注生物多样性议题。(34)The Leaders’ Pledge for Nature，“Leaders’ pledge for nature: United to reverse biodiversity loss by 2030 for sustainable development”,https://www.leaderspledgefornature.org/.

第三，参与全球生物多样性多边治理机制。欧盟委员会及成员国与世界自然保护联盟合作完成《世界自然保护联盟欧洲工作规划(2021—2024)》(IUCN Europe Work Plan 2021—2024)，规划欧洲地区的生物多样性治理行动，提高欧洲的全球生物多样性治理影响力。(35)The International Union for Conservation of Nature，“IUCN Europe work plan 2021—2024”,https://www.iucn.org/resources/brochure/iucn-europe-work-plan-2021-2024.2020年3月，欧盟委员会发起“全球联合促进生物多样性联盟”，整合国家公园、水族馆、植物园、动物园、自然博物馆等机构的话语力量，全球51个国家和地区的280家机构加入联盟。(36)European Commission,“Global coalition united for biodiversity”,https://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/coalition/index_en.htm.

第四，努力增强全球生物多样性治理领导力。2021年1月，欧盟加入“自然与人类高雄心联盟”，呼吁保护全球至少30%的土地和30%的海洋。该联盟由哥斯达黎加、法国和英国于2019年发起，主要成员包括欧洲和北美洲国家，澳大利亚、日本和韩国以及部分非洲国家和少数拉丁美洲国家。在亚洲发展中国家中，仅有印度、泰国、蒙古、斯里兰卡等国加入。(37)High Ambition Coalition for Nature and People,“More than 100 countries now formally support the global target to protect at least 30% of the planet’s land and ocean by 2030”,https://www.hacfornatureandpeople.org/home.

(二)欧盟层面的生物多样性战略

欧盟支持建立整体自然保护机制，加强生物多样性治理。欧盟“自然2000”(Natura 2000)是一个拥有27个成员国的网络机制，要求各方联合起来保护珍稀和濒危物种及其栖息地，保护范围超过欧盟18%的陆地和8%的海洋。(38)European Commission, “Natura 2000”, https://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/index_en.htm.欧盟《自然恢复法》(Nature Restoration Law)的主要目标是恢复欧盟陆地和海洋的生态系统、栖息地和物种，促进生物多样性的可持续恢复，支持欧盟的减排和适应气候变化行动，履行相关国际协议和承诺。具体包括授粉昆虫、森林、城市、农业、海洋和河流等生态系统要素。(39)European Commission,“Nature restoration law”,https://environment.ec.europa.eu/topics/nature-and-biodiversity/nature-restoration-law_en.截至2021年，欧盟生物多样性战略计划的行动超过100项，其中25项已经完成，72项仍在进行，7项延期。延期项目主要涉及可持续建筑环境、森林生物能源标准、城市绿化、环境目标分类规则、打击野生动物走私等。(40)European Commission,“EU biodiversity strategy actions tracker”,https://dopa.jrc.ec.europa.eu/kcbd/actions-tracker/.

尽管欧盟生物多样性行动持续推进，但欧盟各成员国的生物多样性战略目标完成进度不一致。欧盟层面的整体生物多样性战略目标是不少于30%的陆地保护区、不少于30%的海洋保护区和不少于25%的农业土地有机种植管理。欧盟陆地保护区已经达到26%的水平，接近预定目标，但是各成员国的完成情况差异明显。陆地保护区目标完成较好的有德国、波兰、斯洛文尼亚、保加利亚和斯洛伐克等，后加入欧盟的国家表现较好。北欧及波罗的海国家覆盖水平较低，芬兰和瑞典均不到15%。欧盟海洋保护区仅达到12%，与预设目标差距明显。海洋保护区建设较好的国家主要是德国、法国和比利时等。地中海沿岸国家的海洋保护区覆盖率很低，西班牙不到8%，意大利甚至低于2%。农业土地的有机种植管理覆盖率普遍较低，有机种植区完成比例仅为8%，除奥地利超过25%的目标之外，其他欧盟成员国均未达到目标。中南欧国家的完成情况明显较差，例如波兰、罗马尼亚和保加利亚等国家的覆盖率均未超过4%。从整体来看，欧盟“领军者”德国和法国的陆地和海洋保护区完成情况明显较好，有机种植区目标基本接近欧盟实际平均水平。因此，欧盟成员国的实际进度与欧盟总体目标之间存在鸿沟。

(三)欧盟成员国内部的环境政治博弈

欧盟成员国内部的生物多样性政策受到国内政治和欧盟决策的双重影响。以中东欧国家为例，国家层面的生物多样性治理主要受到欧盟的压力、内部社会力量的要求和欧洲其他国家的平行推动力的影响。例如在匈牙利、波兰和罗马尼亚，环境非政府组织形成了广泛的社会联盟，反对破坏生态环境的政策议题，推动政府和社会开展生物多样性治理。(41)Aron Buzogány, Tanja Börzel,“Environmental organizations and the Europeanisation of public policy in Central and Eastern Europe: The case of biodiversity governance”, Environmental Politics,vol.19,no.5(2010).参与全球治理的国家意愿也是影响欧盟成员国生物多样性决策的一项重要因素。研究显示，一个国家参加政府间合作的积极程度与该国国内批准《生物多样性公约》的进程具有正相关性。(42)Jae-Mahn Shim, Eunjung Shin,“Drivers of ratification rates in global biodiversity governance: Local environmentalism, orientation toward global governance, and peer pressure”,Environmental Politics,vol.29,no.5(2019).欧盟成员国分为新老欧洲两部分，西欧的老牌发达国家在冷战后的国际环境制度建设中扮演领导者角色，而东欧的新成员国积极融入前者主导的全球治理体系。从这个角度来看，欧盟的案例说明参与全球治理与生物多样性保护之间存在正向关系。美国则是一个“反面典型”，在应对气候变化承诺方面屡次反复，对全球生态治理态度消极，甚至始终未加入《生物多样性公约》。

总之，欧盟成员国层面的生物多样性行动应在多层次治理框架中进行分析。成员国国家层面的决策受到欧盟、地方和多元行为体特别是环境保护团体的综合制约和影响，加入国际和欧盟层面的制度框架并不意味着全面履约和无条件支持。欧盟成员国的生物多样性治理具有内外有别的特点，国内和国际的政策优先度并不一致。此外，各成员国的历史与国情、经济发展阶段、工业化水平和生态保护意识等主客观条件明显不同，势必影响欧盟生物多样性治理的步伐。

(四)欧盟地方层面的务实关注

在欧盟地方层面，农业和土地相关的行为体占据生物多样性治理的关键位置。最重要的群体是农民，其次是与农业和森林相关的政府机构；影响力最大的行为体是行政机构，与农业和环境有关的政府部门占重要地位，其他部门如自然保护机构也拥有显著影响力。此外，农民联合会和土地管理联合会等组织在生物多样性事务中也发挥着一定的影响力。(43)Jennifer Hauck, Jenny Schmidt, Anja Werner,“Using social network analysis to identify key stakeholders in agricultural biodiversity governance and related land-use decisions at regional and local level”,Ecology and Society,vol.21,no.2(2016).与农业和土地相关的行为体是重要角色，这充分反映了生物多样性治理的特点和性质。从生态影响角度看，外来物种入侵和生态灾害问题对农业生产具有显著影响，是农业相关行为体重点关注的问题。从生态治理角度讲，维护生态多样性需要加强对森林等生态系统的保护，严格管理土地用途，禁止为提高农业生产水平而毁林等行为。

欧盟地方层面也会遇到政策困境和执行阻力，不同行业对保护区的态度不同，削弱了生物多样性保护制度的执行力。(44)V. Hermoso, S.B. Carvalho, S. Giakoumi, et al,“The EU biodiversity strategy for 2030: Opportunities and challenges on the path towards biodiversity recovery”，Environmental Science & Policy,vol.127(2022).例如，渔业部门对海洋保护区的态度较为复杂，对相关保护政策导致的捕鱼航线延长、渔民身份变化、资源获取不平等和政策不确定等问题有疑虑。(45)C.E. Hattam, S.C. Mangi, S.C. Gall, et al,“Social impacts of a temperate fisheries closure: Understanding stakeholders’ views”,Marine Policy,vol.45(2014).渔民需要经历从商业捕鱼向生态保护的身份转型和思维转变，可能会产生抵触情绪。此外，公平也是导致地方层面执行困难的重要因素。例如，生态保护区建设对渔业部门产生明显的经济压力，但是对依托生态自然景观的旅游业来说则有显著的积极影响。(46)Jones Nikoleta, Graziano Mariagrazia, Dimitrakopoulos Panayiotis G,“Social impacts of European protected areas and policy recommendations”,Environmental Science & Policy,vol.112(2020).因此，生物多样性治理政策的落实需要考虑对基层部门和多元行为体在社会、文化、经济和环境等多方面的影响。

(五)多元行为体参与

多元行为体参与是全球生物多样性治理的重要特点，是国际社会广泛参与全球生态保护的重要体现，呈现多元利益诉求和竞争性政策话语。(47)王思丹：《全球生物多样性治理升级：困境、动能和前景》，《阅江学刊》，2021年第5期。多元行为体连接欧盟多层次治理结构，在生物多样性治理中发挥重要作用。

2020年9月，非政府环境保护组织联合发布了《2030欧盟生物多样性战略自然保护承诺》(The Nature Protection Commitments in the 2030 EU Biodiversity Strategy)，展现了多元行为体参与欧洲生物多样性治理的基本结构，包括国际鸟盟、蝴蝶保护组织、地球之友、世界自然基金会、湿地国际、大自然保护协会、欧洲环境联盟等机构。(48)European Habitat Forum,“The nature protection commitments in the 2030 EU biodiversity strategy”,https://race-europe.org/the-nature-protection-commitments-in-the-2030-eu-biodiversity-strategy/.多元行为体从自身的组织功能和目标任务出发参与欧盟生物多样性治理。例如，国际鸟盟是主张保护鸟类及其栖息地的国际非政府组织，积极推动欧盟生物多样性保护行动。国际鸟盟指出，欧盟生物多样性治理政策存在战略设计不佳、保护目标模糊、国家核算机制欠缺及承诺不足等问题，政策执行存在跨部门政策不统一、消费端问题突出、补贴对生物多样性有害的产业等问题。国际鸟盟还提出，欧盟生物多样性保护目标不能仅包括30%的陆地和30%的海洋，要求到2030年对欧盟《栖息地指令》保护的至少50%的物种和栖息地提供较好保护，《鸟类指令》保护的至少75%的物种处于安全生存状态，遏制生物多样性恶化的趋势。

多元行为体是欧盟参与全球和区域生物多样性治理的合作伙伴。世界自然基金会积极参与欧盟及其成员国打击涉及野生动物的犯罪活动，支持欧盟规划《环境犯罪指令》(Environmental Crime Directive)和《欧盟打击野生动物走私行动计划》(The EU Action Plan Against Wildlife Trafficking)，加强与欧盟在《濒危野生动植物种国际贸易公约》框架下的野生动物保护合作。(49)World Wide Fund for Nature,“Wildlife trade & crime”,https://www.wwf.eu/what_we_do/biodiversity/wildlife_crime/.

商业团体提升对生物多样性行动的重视。欧盟设立商业生物多样性平台，支持生物多样性价值和商业服务的结合，推动生物多样性自然资本的商业和金融机制建设。(50)Business@Biodiversity,“Mission Statement”,https://ec.europa.eu/environment/biodiversity/business/about-us/mission-statement/index_en.htm.世界经济论坛推动“2030生物多样性城市”理念，从经济、社会和生态角度推进生物多样性保护与城市建设的整合。(51)World Economic Forum,“Biodiver cities by 2030: Transforming cities’ relationship with nature”,https://www.weforum.org/communities/biodivercities-by-2030.

尽管欧洲拥有各类生物多样性的研究机构、组织和机制，但是分布碎片化，缺乏协调一致和目标统一的知识汇总架构。此外，推进欧洲生物多样性的科学研究需要提高各方联合工作的水平、提升知识分享的透明度、改进研究方法、强化研究成果对治理模式的积极作用等。(52)Nesshver C, Vandewalle M, Wittmer H, et al,“The network of knowledge approach: Improving the science and society dialogue on biodiversity and ecosystem services in Europe”,Biodiversity & Conservation,vol.25,no.7(2016).为了应对生物多样性研究的碎片化状况，“欧洲生物多样性研究战略平台”(European Platform for Biodiversity Research Strategy)应运而生，致力于促进政府、社会和企业获取生物多样性知识，创新技术交流机制。

(六)欧盟生物多样性治理的动因

欧盟生物多样性治理的动因可以从多层次治理框架开展分析和讨论。在国际和欧盟层面，绿色领导力是生物多样性治理的重要政治动因。在成员国和各行业部门层面，生物多样性保护是可持续利用生物资源的客观要求。在地方执行层面，多元行为体和社会力量是增进生物多样性公众意识的重要行为主体。

1.欧盟绿色领导力

生物多样性战略行动不仅是《欧洲绿色新政》的重要组成部分，还是提升欧盟绿色领导力的重要支撑。《欧洲绿色新政》的主要行动包括气候、能源、农业、工业、环境和海洋、交通、资金和区域发展、研究和创新等八个领域，协同提高欧盟的整体领导力。生物多样性治理并非单一部门的任务，而是贯穿于各领域和各行业部门。在国际合作层面，生物多样性已成为全球治理的议题之一，例如2020年联合国生物多样性峰会的成功召开提高了国际社会对生物多样性话题的关注度。此外，部分发展中国家拥有丰富且较为集中的生物多样性资源，具有重要的生态价值。欧盟强化与发展中国家的对话机制，可以支持各国公平、公正和可持续地使用生物多样性资源，携手促进国际生物多样性保护制度建设。

增强生物多样性治理有助于提升欧盟在全球层面的气候领导力。欧盟的气候领导力受全球气候政治格局嬗变的影响，主要发展中国家、最不发达国家、小岛屿国家和脆弱群体等的政治力量和话语权不断提高。欧盟的气候领导力不能简单依靠气候政策和行动宣示，还要加强与气候相关的森林、海洋、土地、物种、生态资源等生物多样性方面的保护力度。生物多样性和气候变化的协同治理可以增强欧盟在这两个领域的全球领导力。

生物多样性治理需要整合多层次治理，推动欧盟生态合作走向欧洲一体化进程。欧盟内部领导力塑造是欧洲一体化的重要基础。生物多样性战略行动可以推动欧盟整合自然、生态、环境和可持续发展等领域的政策指标和措施，强化欧盟对各成员国的领导力。随着欧洲迈向后工业化阶段，生物多样性治理等生态保护行动可以成为推动欧洲一体化进程的新动力，提高欧盟的制度建设领导力。

2.可持续利用生物多样性资源

欧盟生物多样性治理可以提高物种、遗传和生态系统资源的可持续利用水平。生物多样性治理要求保护生态系统多样性，保护物种生存环境和栖息地。欧盟生物多样性治理可以支持和推动《欧盟新森林战略2030》的实施。海洋生物多样性保护可以加强欧盟在全球海洋事务中的话语权，改善欧洲渔业发展结构，推动海洋塑料污染防治，强化欧盟在公海海洋保护区和国家管辖范围以外海域的生物多样性保护中的地位。农业生物多样性可以提高欧盟土地可持续利用水平，推动“从农场到餐桌”战略，提高粮食安全。生物多样性治理可以让欧盟在极地生态研究中扮演重要角色，促进欧盟参与极地气候变化、生态环境、渔业资源、航运通道和区域安全等治理议题。生物多样性治理可以提高生态经济发展水平，挖掘生态系统价值，加强对生物资源的可持续利用。总之，欧盟生物多样性治理与多个行业部门存在密切联系，具有协同治理的驱动力。

3.生态保护的自然和社会压力

环境污染、气候变化和生物多样性丧失对可持续发展造成巨大生态压力。工业排放和现代消费模式导致的污染给生物多样性带来严峻挑战。每年欧盟地表水系统面临高达176000吨微塑料的无意识排放，对生态系统和食物链形成严重污染。(53)European Chemicals Agency,“Microplastics”,https://echa.europa.eu/hot-topics/microplastics.气候变化引发的极端天气和自然灾害连年侵袭欧洲各地，2021年德国和奥地利遭遇罕见洪水，2022年夏季欧洲各地持续高温打破纪录……这些灾害对欧洲生物多样性形成重大威胁。

欧盟公众关于生态环境保护的认识逐步深化。气候变化已经成为欧盟公众高度关注的环境政治议题，民众特别是青年群体积极参与区域气候治理、社会活动，唤起欧洲社会对生物多样性保护的重视。但是，强化社会公众的生物多样性意识主要依靠大众媒介。欧洲生物多样性政策的传播路径和效果具有双重性。一方面，文字表述反映人类活动对生物多样性的威胁和负面影响；另一方面，图像表达主要反映生物多样性的自然特征，例如生态系统的客观状态和视觉美景。生物多样性相关内容的传播效果与气候治理明显不同，主要体现生态危机的巨大挑战和人为活动是根本因素。(54)Ylva Uggla,“Framing and visualising biodiversity in EU policy”，Journal of Integrative Environmental Sciences,vol.15,no.1(2018).由此可见，生物多样性的大众传播仅在文字上宣传生态危机的紧迫性，在视觉层面缺少对危机的具体展示。从环境传播的角度讲，生物多样性的议题塑造能力有待提升。

五、对我国生物多样性治理的启示

欧盟生物多样性治理在政策实践方面具有重要参考价值。《欧洲绿色新政》将生物多样性保护与其他生态治理领域结合起来，实现各项生态保护行动的协同治理。当前，欧盟生物多样性治理已经与环境和海洋保护、森林保护、农业治理、气候变化和能源治理等议题相结合，通过《新欧盟森林战略2030》《共同农业政策战略计划》等制度框架提高综合治理水平。中国生物多样性治理需要加强各部门的协调能力和综合治理能力，强化生态文明建设的系统观念，与“双碳”目标进行战略对接，支持污染防治攻坚战的政策实施。例如，外来物种入侵问题需要加强跨部门综合治理能力，发挥生态环境部的监测研究作用、农业农村部的风险评估和防治能力、海关的检查和堵截功能等。在国际合作层面，欧盟已经将生物多样性保护纳入双边、多边和全球治理的外交话语，积极支持全球生物多样性治理。中国不仅是联合国生物多样性大会机制的重要支持力量，还是生物多样性保护的积极贡献者，例如云南野生亚洲象的保护工作受到国际社会的高度赞誉。中国应努力提高生物多样性保护在外交话语和全球治理方案中的地位，传递政策实践经验，积极为全球生物多样性治理贡献力量，提高发展中国家在全球可持续发展行动中的话语权。

欧盟生物多样性保护的多层次治理鸿沟问题为中国的政策制定和实施提供了经验参考。中国与欧洲陆地面积大致相当，都拥有丰富的物种、遗传和生态资源，内部生态环境差异明显，地方层面的生物多样性保护措施各有不同。中国在政策制定过程中，需要强化顶层设计和基层执行之间的协调，确保落实国家层面整体、系统、量化的生物多样性保护目标，并考虑基层治理的具体需求，如各地经济发展条件、风俗和民族习惯等，坚持因地制宜原则。例如，湖北省五峰土家族自治县积极推进蜜蜂养殖和相关植物种植工作，实现了社会发展、脱贫致富、少数民族文化传承与生物多样性保护的协同。(55)参见中华人民共和国国务院新闻办公室于2021年10月发布的《中国的生物多样性保护》白皮书。陆地和海洋保护需要统筹考虑地方、国家和全球目标，满足地方生态保护和社会发展的需求，支持国家生物多样性保护目标，在尊重国情和发展阶段的基础上推动全球生物多样性目标的落实。

生物多样性治理为中欧合作提供了重要的发展空间，既符合双方在全球治理中的政策方向，也满足了各自的生物多样性保护需求。欧盟国家的工业化程度普遍较高，对工业发展造成的污染和生态威胁有较深入的了解，在长期生态治理过程中积累了较为丰富的经验。欧盟可以分享生态修复等治理模式，帮助中国等发展中国家提高生态保护和修复能力，增强全球可持续发展合作动力。中国是全球最大的发展中国家，必须平衡经济增长和生态压力，欧盟的政策制定者、科研人员和企业家等各界人士可以加强与中方的产学研合作力度。例如，中德生物多样性与气候变化对话论坛关注生态系统保护和应对气候变化的协同治理，已经成为两国政府部门、商业团体和学术单位之间的重要交流平台。但是，中欧双方的合作也要注意发展阶段、国情等方面的显著差异。中国是发展中国家，应当承担与国情和发展阶段相匹配的国际责任，本着实事求是的原则推进生物多样性保护行动。欧盟应表现出率先行动的姿态，帮助广大发展中国家提升能力，推动建设公平合理的国际生物多样性治理制度，加大在遗传资源、生态和生物技术方面的分享力度。

六、结 语

欧盟生物多样性保护已经形成多领域和多部门的协同治理，从海洋到森林、从塑料污染到粮食安全、从气候变化到极地保护……治理范围广、程度深。随着《欧洲绿色新政》的全面推进，欧盟生物多样性战略成为其生态保护政策的重要行动保障，并推动共同农业政策和共同渔业政策的落实。在治理层次方面，生物多样性战略已形成配合国际制度建设、推进欧盟目标和政策、适应成员国的各自国情、应对地方执行困难的治理生态。

不可否认，欧盟生物多样性战略和行动面临巨大的时代挑战。民粹主义、保护主义和本地优先等思潮严重阻碍全球环境治理合作。生态保护正在成为政治恶斗的“新战场”，也成为划分欧洲民众政治阵营的分界线。欧盟各成员国内部面临去欧洲一体化的话语压力，而且各国国情、目标、标准、实施路径和落实情况存在显著差异。此外，气候议题长期占据环境政治的主导地位，生物多样性治理的重要性得以凸显仍需时日。

中国与欧盟的生物多样性战略合作既存在拓展空间，又符合时代需求。在“百年未有之大变局”中，中欧双方的合作面临诸多困难和挑战。生物多样性保护不仅是中欧存在合作意愿的领域，还是双方参与全球环境治理的重要机遇和平台。中欧生物多样性合作应迈向制度化发展阶段，从而支持和推进其他领域的交流合作。