优化乡村国土空间 激活资源要素活力——关于全域土地综合整治的“四个逻辑”

□ 白世强 关健

开展全域土地综合整治，是在新发展阶段落实新发展理念、解决乡村国土空间开发保护问题、促进乡村振兴的重要举措。近年来，各地积极稳妥推进全域土地综合整治试点工作，在优化乡村“三生”空间布局、节约集约用地、保障一二三产业融合发展用地需求等方面取得了一定成效，但也存在系统性不足、部门协调配合不够、政策运用偏差等问题。为促进全域土地综合整治工作持续健康开展，需要在理论、技术、政策、实践等层面进一步总结经验、明晰思路。

理论逻辑

新时代的全域土地综合整治是一项系统性、实践性、创新性很强的工作，应坚持系统观念，厘清农村生产、生活、生态“三生”空间、山水林田湖草全要素之间的逻辑关联，指引全域土地综合整治工作健康开展。

坚持系统整体观念。分析整体与局部、内部与外部之间的相互联系和作用，识别突出问题，采取针对性措施，对全域国土空间和自然资源全要素进行整体规划设计，对确需整治的农田、村庄、山林、水系进行系统治理，实现生态、社会、经济综合效益最大化。

实行全域全要素整治。在国土空间规划的引领下，科学编制全域土地综合整治实施方案，细化规划设计，在严格保护耕地、生态保护红线的前提下，开展田水路林村全要素系统整治。归并碎片化农用地，完善农田灌排设施和防护林网，建设清洁田园，促进耕地集中连片、提质增效；整治闲置和低效利用的农村建设用地，提高土地利用的集约程度和承载能力；统筹开展废弃地复垦、垃圾污水治理、河渠坑塘水生态环境整治，建设宜居宜业和美乡村。

技术逻辑

全域土地综合整治涉及耕地和生态保护、乡村建设、产业发展等多个领域，需要在规划、设计、施工等多方面加强技术支撑保障。

统筹现代化与特色化发展方向。对于平原地区的乡村，农用地整治以建设集中连片的高标准农田为导向，适应现代化、规模化农业发展需要；对丘陵山区的农用地，以减少水土流失、建设特色生态田园为导向，统筹生态保护与绿色农产品生产，为乡村旅游创造条件；对于城郊地区的农用地，要完善农田基础设施，开展适度的景观建设，发展设施农业、都市农业、休闲农业。村庄建设用地整治要根据村庄分类，按照“城市品质、乡村味道”思路，打造不同类型的美丽村庄。集聚提升类村庄加大要素投入，为农村一二三产业融合发展提供土地要素保障；对城郊融合类村庄，通过土地整治，实现城市基础设施与公共服务设施向乡村延伸，优化居民生活环境，打造城乡融合发展样板；对特色保护类村庄，要突出对历史文化名村和传统村落的保护，优化提升乡村聚落环境、传统建筑肌理、历史古迹遗产等人文特色空间；对拆迁撤并类村庄，积极稳妥开展废弃宅基地、工矿用地及其他建设用地复垦，实现减量化资源盘整。

探索绿色低碳生态型土地整治技术方法。农用地整治涉及的土地平整、农田水利、防护等工程要融入生态理念和生物保护措施，采用耕作层剥离回填、生态衬砌、生态净化等技术，打造绿色基础设施、生态廊道、生物通道，保护乡村景观和生物多样性、生态过程的完整性。村庄整治注重活化利用历史建筑、工业遗产，在保持原有外观风貌、典型构件基础上，通过加建、改建和添加设施等方式适应现代生产生活需要。对工矿废弃地坚持“以用定治”原则，实现生态、社会、经济效益多赢。生态修复应以自然恢复为主，尊重自然生态系统的完整性、原真性，尽可能减少人工干预。

政策逻辑

创新自然资源保护利用政策，加强与相关部门政策和工作的融合，发挥政策的引导和保障作用，促进全域土地综合整治工作取得实际成效。

充分运用自然资源政策。建设用地整治节余的指标，按照城乡建设用地增减挂钩政策，优先通过省级交易平台在省域范围内流转。整治产生的新增耕地指标，纳入省级补充耕地指标库并优先交易。对依法登记的宅基地等建设用地进行复合利用，由集体经济组织或村民个人通过自营、出租、合作、入股等方式，用于农产品加工、电商、乡村旅游等农村二三产业发展。在项目区试行农村集体经营性建设用地入市，为乡村振兴提供资金和土地支持。根据设施农业、休闲观光等产业布局分散的实际需要，实行“点状供地”等灵活多样的供地方式。

加强相关政策和工作融合创新。将农用地整治与高标准农田建设、农业面源污染防治、农田林网建设等叠加融合，提升粮食产能，维护农田生态系统健康；将农村建设用地整治与人居环境整治和污水治理、森林乡村建设等相结合，打造美丽宜居乡村；将农村一二三产业融合发展的用地政策与“一村一品”、乡村旅游等有机融合，促进乡村产业振兴；将历史遗留矿山环境治理与国土绿化、水土流失治理等相结合，重塑山清水秀的生态空间。

完善市场主体参与机制。完善社会资本参与全域土地综合整治并获得合理收益的政策机制，实现收益在政府、企业、集体经济组织和农民之间的合理配置，破解整治资金来源问题。以整治产生的节余建设用地指标、新增耕地指标收益分配为核心，构建指标开发价值实现机制；以剩余矿产资源、耕作层土壤剥离利用为重点，形成资源再开发价值实现机制；以优先取得修复治理土地的使用权等为核心，构建空间开发权益实现机制。

实践逻辑

坚持从实践层面落实理论理念、政策制度和技术方法，实施一批全域土地综合整治试点项目，为从更大范围开展土地整治工作积累经验。

完善组织管理机制。加强县、乡级政府的组织领导，自然资源部门发挥牵头作用，相关部门协同配合，共同推进整治项目规划和实施。充分运用自然资源“一张图”“天眼”系统等信息化手段，进行全程监管。制定工程验收标准和绩效评价办法，在项目竣工后进行评定。在社会资本参与的流程、模式方面，由政府组织制定项目区整治实施方案，社会资本通过市场竞争方式取得整治的全部或部分项目的资格权，在政府部门监管下开展设计、施工等具体工作。

建立多元化投融资渠道。发挥财政资金撬动作用，按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各计其功”原则，整合高标准农田建设、农田水利、危旧房改造等各类涉农资金集中用于试点；引导支持金融机构创新农村金融产品和服务，保障项目前期资金投入；吸引市场主体参与投资整治项目，通过整治产生的土地指标、剩余矿产资源开采等收益，使市场主体参与土地综合整治获得合理的资金或权益回报。在具备条件的传统村落探索“古屋贷”等金融产品创新，以收储、托管等形式进行资本融资，用于生态环境系统整治、古屋拯救改造及休闲旅游开发等。

探索多种模式和机制。以全域土地综合整治为基础，探索“全域整治+城乡融合”“全域整治+乡村旅游”“全域整治+现代农业”“全域整治+特色产业”等促进乡村振兴的不同模式；在实施机制方面，探索政府与社会合作、委托代建、群众自发组织实施等整治模式；在复合利用国土空间方面，探索发展林下经济、设施农业、“林-光-畜”、“渔光互补”等模式，叠加乡村旅游等服务业，使有限的国土空间产生更大的经济、社会效益。

强化专业技术力量支撑。在项目规划设计阶段，发挥专业技术团队作用，深入了解地方实际和群众意愿，形成科学合理又富有特色的规划设计方案；在实施过程中，切实加强施工管理，确保工程不偏离设计要求；在项目完工之后，还需要一定时期的运行维护。对于依托历史文化名镇名村、传统村落发展文化旅游的整治项目，强化风景园林、乡土建筑设计、文化旅游等专业技术力量的作用，实现人居与自然、产业与景观相得益彰，各类设施完善的整治成效。

实现农民主体地位和全方位参与。全域土地综合整治方案和项目规划设计要进行公示，充分征求群众意见建议；土地整治涉及的项目实施、宅基地和公共服务设施选址、土地权属调整、土地指标收益分配等要纳入村务公开重要内容，运用民主决策机制，充分听取和尊重群众意愿，接受群众监督，使整治成果造福人民群众。