虚假注资行为亟待整治规范——以JK公司虚假注资20亿元为例

●张瑞英

一、案例背景

2014年7月，某市人民政府授权该市金融工作局出资设立JK公司。JK公司作为一家地方政府控股的金融控股公司，旗下有4家子公司，经营范围包括：投资与融资、基金、债券发行、并购重组、投资咨询、财务顾问、资产管理及其他与金融相关的业务。截至2019年12月 末，JK公 司 注 册 资 本70.85亿元，其中该市国资委出资50.85亿元，占注册资本总额的71.77%；HC公司（与JK公司同属该市国资委管理企业）出资20.00亿元，占注册资本总额的28.23%。2019年，JK公司聘请A会计师事务所为其年度会计报表的审计机构。审计报告显示，2019年末JK公司资产总额119.29亿元，负债总额19.68亿元，所有者权益总额99.61亿元，2019年净利润1.68亿元。

自2012年起，地方金融控股公司迅速发展，为地方政府提供了融资平台，在区域经济发展中的作用越来越大，但是由于相关法律法规滞后、监管体制存在漏洞、监管缺乏独立性等一系列因素影响，地方政府控股的金融控股公司在发展过程中存在着诸多问题。

2020年9月，财政部某省监管局对JK公司2019年度会计信息质量开展检查。检查发现，JK公司在财务核算、投融资、业务经营、资产管理等方面存在严重问题，亟待整治规范，其中较为突出的问题是2017年6月6日至6月13日，JK公司采取向关联企业借款、母子公司循环注资方式虚假注资20亿元。

二、违规事实

JK公司采取向关联企业借款、母子公司循环注资方式虚假注资20亿元的过程基本如下：

（一）征得政府同意，借入资金

2017年6月6日，经该市人民政府同意，JK公司向同属该市国资委管理的国有企业TL公司借款20亿元用于业务发展，借款为无息，借款期限为1周。

（二）利用借入资金，进行长期股权投资

2017年6月6日，JK公司将借入资金20亿元，全部投入另外一家国有企业——YX公司，用于弥补YX公司的资本金不足。JK公司做了增加长期股权投资——YX公司的会计处理。

（三）资金在关联企业间循环流动并进行归集

YX公司收到JK公司的20亿元注资后，分别向关联企业CC公司和HC公司各增资10亿元，形成长期股权投资；CC公司又将收到的注资10亿元，以借款方式，借给JK公司的子公司——XB公司；XB公司将借款10亿元分两笔业务，以增资和借款方式，全部转移到HC公司。JK公司将借入的20亿元资金，以增资和借款的方式，在关联企业间流动并最终全部归集在HC公司。

（四）归还借款

2017年6月12日，经该市金融工作局同意，JK公司引进HC公司作为战略投资者，并由HC公司向JK公司注资20亿元。JK公司在收到HC公司的注资20亿元后，于2017年6月13日，向TL公司归还借款20亿元。

JK公司采取借款、虚假注资等方式，虚增实收资本20亿元，虚增长期股权投资20亿元（资金流向见图1）。

图1 资金流向图

三、检查思路与方法

（一）精心组织，做好前期准备工作

检查组在检查前认真梳理、学习相关政策法规，把握工作重点，理清工作思路，同时通过各方渠道深入了解JK公司近几年经营背景、发展现状及经营过程中存在的疑点问题，做足准备工作，助推检查增质提效。

（二）突出重点，关注企业实收资本变动

检查组将企业实收资本变动情况作为检查内容，时间为自企业成立之日起至2019年12月31日，通过检查实收资本变动依据，确认企业实收资本是否真实存在，是否合法，会计处理是否正确。同时，检查企业在收到注册资金后一段时间内货币资金大额转出记账凭证，确认是否存在抽逃资本情况。

（三）保持敏锐，及时发现异常

检查组在调阅JK公司的实收资本明细账时发现，2017年6月JK公司增加实收资本20亿元，注资人为另外一家国有企业；与银行存款明细账进行核对，发现当月20亿元资金多次出现，且时间间隔很短。这一特殊现象引起了检查组的高度重视。

（四）跟踪查看，发现问题实质

经核实后发现，20亿元资金为JK公司向关联单位的借款。检查组以时间为主线，对20亿元资金的流向进行追踪，顺着资金流向进行延伸检查，最终确认JK公司采取向关联企业借款、母子公司循环注资方式虚假注资20亿元这一重大问题。

（五）坚持原则，发挥监管职能

检查期间，面对JK公司相关管理人员强横、敷衍的态度，检查组始终坚持原则，遵守各项财经纪律，保持监管过程的专业性、独立性，积极抵抗各方压力，层层推进检查工作，充分发挥财政监管职能。

四、违规动机与原因

（一）盲目追求扩大企业规模是违规的直接动机

JK公司作为一家地方性金融控股公司，肩负着为地方政府融资的重要使命。然而企业的融资规模与资本金的投入成正比，该公司所属市作为一个经济欠发达城市，政府财政收入有限，无法为JK公司注入更多的资本金。为提高JK公司融资能力，在政府操纵下，JK公司采取向关联企业借款、母子公司循环注资的方式，虚增实收资本和长期股权投资20亿元，实现了企业规模在数字上的扩大，为吸引战略投资者、企业融资增加筹码。

（二）有利于发行企业债券是违规的根本动机

在检查中发现，JK公司拟发行非公开企业债，用于支付X公司和Y公司持有的子公司C的股权回购款和溢价款。因发行非公开企业债，企业注册资本需要达到一定规模，故为了满足发债资格，JK公司便通过政府采取向关联企业借款、母子公司循环注资虚增实收资本。

（三）监管法律法规滞后、监管缺失是违规的根本原因

虽然金融控股公司在我国出现已近20年，但我国一直尚未制定针对地方金融控股公司的法律法规。虽然现有的《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国证券法》和《中华人民共和国证券投资基金法》等法律法规对地方性金融控股公司具有一定的规范和约束作用，但是由于缺乏针对性和专门性，这种规范和约束作用是间接的、低效的。因此，对于地方性金融控股公司的管理而言，长期处于立法、司法无法满足金融监管需要的局面。直到2020年11月1日，中国人民银行发布《金融控股公司监督管理试行办法》，才使得对金融控股公司的设立、经营和监督有法可依。法律法规严重滞后，是导致地方性金融控股公司违法违规行为长期无法得到有效控制的重要原因。

（四）法人治理结构不完善、行政干预过度是违规的关键原因

检查发现，JK公司尚未建立起完善有效的公司治理结构和健全的内控制度，董事、监事和高级管理人员由地方政府任命或委派，集团内部人员交叉任职情况普遍。在公司实际运转中，地方政府居于主导地位，企业基本上按照政府要求和指令办事，多数投资项目均由政府指定，资金的使用也受制于政府安排，企业经济效益的多寡被放置于政府利益之后，盲目追求速度和规模，董事会、监事会等权力部门形同虚设，没有发挥应有的职能作用，形成行政化干预过度、企业效益低下的局面，导致JK公司法律意识淡薄，企业经营决策缺乏自主性。

五、案例启示

（一）政府要减少对国有企业的行政干预

坚持权责明晰原则，完善授权经营体系，清晰委托代理关系，充分尊重企业法人财产权利，赋予国有企业更大的经营自主权和风险责任，使董事会、监事会等机构得以发挥其应有的职能与作用。政府应不再扮演“导演”角色，不将政治效益凌驾于企业的经济效益之上，减少对企业生产经营的行政化干预，充分发挥市场经济和现代企业治理作用。

（二）拓宽企业资本补充渠道

对于处于竞争领域的国有企业，应当鼓励企业积极引入各类资本，拓宽资本补充渠道，实现股权多元化，从而优化股权，优化法人治理结构，达到企业所有权与经营权真正、有效的分离与制衡，从而促进企业持续、健康发展。

（三）加大对金融控股平台公司的监管

中国人民银行颁布的《金融控股公司监督管理试行办法》（中国人民银行令〔2020〕第4号，以下简称“管理办法”）从许可和设立、公司治理、并表管理、风险管理和监督管理等方面对金融控股公司做出了明确规定，金融控股公司虚假注资、违规注资、关联交易等问题已具备相应监管依据和措施，进一步明确了监管范围和监管主体，建议相关部门按照管理办法尽快开展对地方性金融控股公司的整治规范。

（四）加强企业制度建设，提高企业管理水平

金融控股公司应当依照企业内控管理办法尽快完善公司治理结构，建立健全风险管理体系，覆盖所控股机构和各类风险；建立健全集团风险隔离机制，规范发挥集团与子公司相互制约的管理制度；加强对管理层违法违规的处罚力度，增加违规成本，促使企业管理水平不断提升。■