如何进一步做实PPP项目全生命周期监管？

话题嘉宾

温来成：中央财经大学中财-中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长、财税学院教授、博士生导师。财政部政府债务研究和评估中心政府债务咨询专家、住建部科技委员会社区建设专业委员会委员、中国财政学会公私合作（PPP）专业委员会常务委员、财政部PPP专家库专家。主要研究方向为财政投融资、城市财政与城市公共管理、公共财政理论等。

马恩涛：山东财经大学科研处处长，三级教授，博士生导师。长期专注财政投融资体制和政府债务风险等方面的研究。

赵仕坤：北京中泽融信管理咨询公司董事总经理，杭州湾会计学院理事，财政部首批人才库（债务管理）专家，财政部、国家发改委PPP双库专家，复旦大学、上海财经大学兼职教授、硕士生导师，上海市劳动模范。

杨学平：江苏省泗洪县财政局二级主任科员，二级建造师，财政部政府和社会资本合作（PPP）专家库专家，从事PPP项目运作和政策理论研究，负责本地PPP项目推进和监督管理。

孟海玲：山东省金乡县财政局政府和社会资本合作办公室主任，山东省高端会计人才，高级会计师，从事财政工作20余年，对PPP项目监管理论和实务操作有一定研究。

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

2022年11月，财政部发布《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（以下简称《通知》），就做好PPP项目前期论证、推动项目规范运作、严防隐性债务风险、保障项目阳光运行四方面提出14条要求。

在做好项目前期论证方面，《通知》明确，对于属于公共服务领域、需求长期稳定、回报机制清晰、收益水平合理、具有运营内容的项目，可采用PPP模式实施，优先实施具有强运营属性、具有长期稳定经营性收益的项目。要规范开展财政承受能力论证，严守每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的红线。PPP项目财政支出责任超过10%红线的地区，不得新上PPP项目；PPP项目财政支出责任超过5%的地区，不得新上政府付费PPP项目。同时，压实项目库管理责任，省级财政部门对辖内项目库项目管理负总责；健全项目入库联评联审机制。

在推动项目规范运作方面，《通知》强调，项目实施机构应坚持公平、公正、公开原则，依法择优选择具有投资、运营能力的社会资本参与PPP项目。鼓励国有企业、民营企业、外资企业等各类市场主体作为社会资本方平等参与PPP项目。地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业（上市公司除外）可以代表政府方出资参与PPP项目，不得作为本级PPP项目的社会资本方。规范存量资产转让项目运作，拟采用转让—运营—移交（TOT）等方式盘活存量资产的项目，应具有长期稳定经营性收益，严格履行国有资产评估、转让程序，合理确定转让价格。TOT项目不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞“自我循环”。完善项目绩效管理，项目实施机构应科学设定PPP项目绩效目标及指标体系，健全绩效运行监控机制，加强绩效评价及其结果应用，将PPP项目绩效评价结果作为按效付费的重要依据，强化对社会资本的激励约束。强化项目履约管理，政府和社会资本双方应依法依规履行合同义务，保障项目有序实施和公共服务持续稳定供给。

在严防隐性债务风险方面，《通知》明确，地方财政部门应会同有关方面严格做好本级PPP项目合同审查，严禁通过签订抽屉协议、阴阳合同等方式规避监管；应督促已签约PPP项目相关参与方按规定在PPP项目库上传项目合同等材料并更新项目相关信息。PPP项目政府方按照PPP项目合同约定承担的股权投资、运营补贴等财政支出责任，以及取得的资产权益和特许经营权转让收入、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿等收入，依法依规全面纳入预算管理。

在保障项目阳光运行方面，《通知》要求，地方财政部门应依托全国PPP综合信息平台，加快推动PPP项目全生命周期信息公开。强化财政承受能力动态监测、信息公开监督管理。

近年来，财政部坚持推动PPP规范发展，不断健全制度体系，加强风险防控，完善管理举措，强化信息公开等，取得了积极的成效，结合PPP在各地实践中存在的问题，《通知》出台，围绕高质量发展目标，对各方广泛关注的PPP模式适用范围、社会资本资质、存量资产转让、绩效履约管理、项目合同审查等予以明确，旨在推动PPP运行更加规范，推动PPP事业行稳致远。此次《通知》下发意义何在？在推进PPP项目全生命周期监管中应把握哪些关键点？如何落实《通知》各项部署更好推进PPP规范发展、阳光运行？本期监督沙龙聚焦PPP新规财金〔2022〕119号文，就相关问题展开探讨。

新规出台助力PPP项目持续健康发展

主持人：您对此次下发的《通知》作何解读？有哪些值得关注的重点和亮点？

温来成：这次《通知》的下达，具有重要的现实意义。首先，我国PPP项目经过2017年年底以来的清理整顿和退库后，项目发展呈现恢复性增长势头。近年来，中央有关部门不断下达有关规范推进PPP项目发展的一系列重要文件，有效推动了PPP项目的稳定增长。截至2022年10月，全国PPP综合信息平台管理库项目自2014年以来累计入库10,332个、投资额16.6万亿元；2022年以来，新入库项目481个、投资额8,437亿元。其中2022年10月新入库项目51个、投资额1,502亿元，环比增加486亿元、上升47.8%，同比增加295亿元、上升24.4%。其次，2022年我国经济增长面临着国内国外超预期因素的影响，在增加政府有效投资的同时，急需拉动民间投资的增长，而《通知》的下达正好满足了这一需要。再次，《通知》在规范社会资本方的资格、盘活资产存量、探索开展绿色治理（ESG）评价、项目入库联评联审机制、强化财政承受能力动态监测等方面，提出了一系列规范PPP项目发展的重要措施。

马恩涛：此次下发的《通知》有其宏观背景和微观背景，宏观背景是我国经济下行压力下各地收支矛盾较突出，经济和财政的双重压力迫使政府不得不采取更加积极宽松的投融资政策。微观背景是PPP模式在各级地方政府的实施中确实存在着一些不规范和不透明的地方，如果宏观上的积极宽松没有配以微观上PPP运作的规范有序，PPP模式有可能成为地方政府新的风险来源。因此，早在2022年4月份召开的中央财经委员会第十一次会议就进一步明确了PPP在支持基础设施建设中的地位和作用，要求规范发展、阳光运行。本次《通知》实际上是对会议精神的具体落实。《通知》中值得关注的重点也是亮点实际上就是全周期管理中的规范性和阳光性。PPP项目在实施过程中存在着新推项目落地难、签约项目融资难和在建项目管理难等“三难”现象，要想行稳致远，成为地方政府可靠稳定的融资途径，就必须紧跟时代脉络，遵循国家治理体系和治理能力现代化的总体目标要求，保证全周期管理中的规范性和阳光性。

赵仕坤：此次下发的《通知》是深入贯彻落实党的二十大精神的重要举措，从做好项目前期论证、推动项目规范运作、严防隐性债务风险、保障项目阳光运行等四个方面细化了监管要求，为解决目前项目开展过程中存在的争议问题和模糊认识指明了方向，为深入推动PPP项目健康可持续发展提供了具体遵循。值得注意的是，《通知》积极响应国办发〔2022〕19号文件指导精神，针对目前普遍较为关注的存量资产转让项目运作重点进行了规范。《通知》指出采用PPP模式盘活存量资产的关键性要求“应具有长期稳定经营性收益，严格履行国有资产评估、转让程序，合理确定转让价格”，同时，明确了“不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞‘自我循环’，不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入。”进一步推动运用PPP模式盘活存量资产是贯彻落实党中央、国务院有关要求、深化投融资体制改革的一项重要举措，也是推动经济社会发展的现实需要。经过多年投资建设，我国在基础设施等领域形成了一大批存量资产，在存量基础设施领域加大PPP模式推广力度、规范PPP模式运作，有利于更好地吸引具有较强运营能力社会资本进入基础设施领域，提高基础设施运营效率；有利于拓宽基础设施建设资金来源，减轻地方政府投资负担，实现存量与新增投资的良性循环；有利于将政府当前及短期内的支出责任纳入中长期预算，防范和化解地方政府债务风险；此外还可以拓宽PPP模式应用空间，优化PPP模式应用的整体结构，弥补PPP发展短板，对我国PPP模式持续健康发展具有重要意义。

杨学平：《通知》顺应了PPP模式服务当前经济亟需投资拉动的现实需求，同时也是防范化解项目风险、推动PPP高质量发展的务实举措。该政策文件是财金〔2019〕10号文件的升级版，特色亮点颇多。

一是拓展了PPP项目前期工作的内涵。长期以来，财政部门主要关注PPP模式的适用性、“一方案两评价”和隐性债务风险等财政自身业务，对项目可行性研究、规划方案、立项、用地、环评等工程建设手续关注不够，导致现实中部分项目在采购社会资本后无法开工建设或者因规划、可研论证不深导致大量变更。此次《通知》要求实施机构应会同有关方面做好相关工程建设前期工作，能够保障入库项目顺利落地。二是压实了项目库管理的“属地责任”。之前政策规定各省级财政部门履行项目库管理主体责任，新《通知》明确地方财政部门负责本级PPP项目的入库审核、动态调整等工作，省级财政部门对辖内项目库项目管理负总责，这样能够落实属地财政部门责任。三是健全项目入库联评联审机制。《通知》改变了PPP项目入库财政内部管理格局，要求财政部门应当协同有关部门，全面审核项目PPP模式适用性、隐债风险、土地使用、项目规划、可行性研究、立项审批、环境影响等因素，保障项目可执行。四是强调营商环境。《通知》要求，政府方应带头诚信履约，维护良好营商环境，不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效考核等方式，拖欠政府付费。这让规范严肃的政策文件更有温度，有利于引导社会资本放心投资PPP项目。

孟海玲：一是明确项目选择导向。在做好项目前期工作中，《通知》强调了“优先实施具有强运营属性、具有长期稳定经营性收益的项目”，明确了今后PPP项目的选择导向，项目的强运营属性、项目公司的运营能力是PPP项目健康发展的保证。

二是调整项目管理库。将PPP项目库分为准备库和执行库，处于准备、采购阶段的项目纳入准备库，处于执行阶段的项目纳入执行库。两库的监督职能有了明显的区分，准备库主要用于项目储备和交易撮合，执行库重点加强项目全生命周期预算管理、绩效管理、履约管理，进行全方位监管。《通知》还增加了执行库的复核程序，对于存在违反地方政府债务管理规定情形、社会资本方不符合资格条件的项目，不得纳入执行库，提高了项目的规范性。

三是两个“穿透”严格监管。一是要求健全项目入库联评联审机制，按照穿透式监管原则审核项目；二是保障社会资本充分竞争，地方财政部门应会同有关方面加强对PPP项目社会资本方资质的穿透管理。两个“穿透”更有助于建立规范、高效的PPP市场，从前期论证到后期项目运作，都严格加强监管，为PPP健康发展保驾护航。

主持人：项目前期论证是PPP项目全生命周期管理的重要起点和关键。《通知》要求，充分做好项目前期工作。地方财政部门应会同有关方面科学把握PPP模式的适用范围，对于属于公共服务领域、需求长期稳定、回报机制清晰、收益水平合理、具有运营内容的项目，可采用PPP模式实施；优先实施具有强运营属性、长期稳定经营性收益的项目；并指出可探索开展绿色治理（ESG）评价。您对以上部署作何解读？

温来成：在PPP项目的前期准备论证阶段，把好入口关是非常重要的。2014年以后，我国PPP项目爆发式增长，产生了诸多问题，也证明了这一点。PPP模式只是公共服务领域的投资模式之一，其既有明显的运行机制优势，也存在交易结构复杂、利益主体众多、项目建设运营风险较高的问题，不能把PPP模式泛化。因此，在项目选择上，需要优先选择需求长期稳定、回报清晰、运营属性强、收益稳定的项目，以PPP模式开展建设和运营。这样可以充分发挥其公私合作优势，降低经营风险，为社会提供优质公共服务。同时，在我国推行“双碳”战略的情况下，探索开展绿色治理（ESG）领域的PPP项目，也具有十分重要的现实意义。

马恩涛：项目前期论证得好坏是PPP项目能否成功的基础和关键。因此，在PPP项目全生命周期管理中必须充分做好前期论证特别是项目是否符合PPP模式的适用范围。尽管有关政策文件中多次通过“列举+概括”的方式给出PPP适用的项目性质和领域，但在理论界和实际部门中一直存在着争议。这次财政部对PPP模式适用范围做出进一步规定，特别强调了强运营属性在PPP项目实施中的重要参考。对这一属性的强调可以显著改变过去依靠“政府背书”的传统投融资机制，有效缓解基础设施投资缺口大、政府财力不足、债务负担重的困境，提高投资项目的投资效益和管理水平。

《通知》还指出可探索开展绿色治理（ESG）评价，这也是生态文明建设的一种内在要求，体现了对充分挖掘项目潜在经济效益、社会效益和环境效益的重视，不仅要算好局部账，还要算好整体账，不仅要算好短期账，还要算好长远账，只有这样才能增强项目决策的科学性、严谨性、规范性。

赵仕坤：提高项目前期论证工作的科学合理性，是规避后续实施风险、促进项目良好运行的重要保障。《通知》中再一次明确了可以采用PPP模式的实施范围，与之前出台的一系列政策相呼应；同时明确了优先实施具有强运营属性、具有长期稳定经营性收益的项目。这不仅对拟采用PPP模式实施的项目提出了谋划方向，鼓励充分挖掘项目潜在收益，实现项目的可持续循环，而且针对已实施的项目，也激励其不断进行项目优化、开发项目自身收益、真正实现物有所值。此外，《通知》指出要探索开展绿色治理（ESG）评价，充分挖掘项目潜在经济效益、社会效益、环境效益。在“双碳”目标的导向下，近年来ESG理念在PPP领域不断发展，在财金〔2020〕13号文中就曾要求PPP项目在设定绩效目标时要体现ESG理念。将ESG理念运用到PPP项目全生命周期管理中具有重要意义，不仅能帮助项目公司建立稳健的利益相关人生态圈，优化公司治理结构，增强其社会责任感；还有助于加强项目风险管理，提升PPP模式金融市场和社会资本企业效率，推动改善经济结构和发展模式，实现投资项目财务回报与外部效应均衡。特别是，在ESG等理念的指引下，衍生而来的碳汇交易收入等有望成为项目潜在的价值增长点，为项目创造新的发展动力。

杨学平：一段时间以来，PPP模式存在泛化滥用等问题。有的地方将招商引资项目或产业项目包装为PPP，不属于政府必须提供的公共服务；有的项目虽属于公共服务，但需求不稳定，导致项目合作期低于10年，类似于BT项目；还有的属于无运营内容、无收益的项目，如免费的交通、市政等项目，属于工程类PPP。《通知》对PPP模式适用范围作出明确界定，一是基于PPP模式初衷，PPP属于政企长期合作模式，其核心内涵是转变政府职能，发挥社会资本投资运营优势，为公众提供优质、高效的公共服务，而不是花钱买工程。其次是防范政府隐性债务风险和源头管控要求。通过调研，相当部分无运营内容和收益的工程类PPP，其显著特征是，社会资本大多为建筑企业，项目合作期一般为10-15年，相当于加长版BT，实质上就是地方政府以PPP模式融资，建设工程项目，政府通过拉长付款期限，缓解资金压力，形成隐性债务。

孟海玲：优先实施具有强运营属性、长期稳定经营性收益的项目，明确了政府在选择PPP项目时的方向。前期在PPP项目大干快上的热潮中，有些地方政府把PPP当成政府融资手段，快速上马了一批准经营性、非经营性的PPP项目，项目在落地过程中，往往因项目本身未来现金流难以覆盖资金本息、政府财政补贴政策不具体和项目收益的不确定性等问题带来融资难的问题。具有强运营属性和长期稳定经营性收益的项目也是商业银行青睐的对象，有利于引导社会资本方树立融资先行的项目运作意识。政府在选择社会资本方时，更要关注社会资本的运营能力，前期充分论证项目的预期收益，择优选择运营能力强的社会资本方进行合作。

探索开展绿色治理（ESG）评价，契合了中央关于贯彻新发展理念做好“双碳”工作的系列部署。引导社会资本方树立环境、社会、公司治理三个理念，项目运作要坚持保护生态环境为先，增强社会资本方的社会责任感。ESG评价体系与PPP绩效评价体系形成互补，推动PPP事业向绿色、低碳、可持续、高质量方向发展。

做实项目库监管高质量推进PPP绩效管理

主持人：值得关注的是，为了适应规范发展要求，PPP项目库将进一步细分为准备库和执行库。处于准备、采购阶段的项目纳入准备库，处于执行阶段的项目纳入执行库，以加强项目全生命周期预算管理、绩效管理、履约管理，促进项目执行与预算安排更加紧密。同时《通知》要求健全项目入库联评联审机制，按照穿透式监管原则审核项目。对于压实项目库责任，做好项目库的监管工作，应从哪些方面着力？

温来成：在我国现行政府投资管理体制下，PPP项目的建设和运营，涉及发改、财政、规划、城建、环保、土地诸多主管部门，需要完成一系列的审批手续。对入库项目入库实行联评联审机制，并按照穿透式监管原则审核项目，有利于提高入库项目的质量，解决现行政府投资管理体制下部门之间协调配合不足的问题，明确各部门职责，有利于PPP项目的落地建设、及时完工以及交付使用，按期为社会提供公共服务，满足社会需要。

马恩涛：对PPP项目库进一步细分为准备库和执行库，这实际上是对PPP项目全生命周期管理中的精细化要求。毕竟处于准备、采购阶段的项目和处于执行阶段的项目其管理的内容和侧重点差别较大，准备和采购阶段主要用于项目储备和交易撮合，而执行阶段侧重于全生命周期预算管理、绩效管理、履约管理，将执行库单列出来，有利于加强对项目执行的管理，促进预算、绩效、履约的紧密结合。对于如何压实项目库责任，应坚持在“属地管理、同级负责”原则下，明确省市县三级财政部门在对辖内项目库项目管理中的职责分工，如对入库审核、动态调整以及监督管理甚至是项目信息的录入、更新、筛查等，努力做到事权相宜、权责匹配。

赵仕坤：PPP项目库是进行项目监管的有力手段，一直以来在规范项目管理和促进信息公开等方面都发挥了不可忽视的作用。此次《通知》对PPP项目库进行了优化完善，明确细分为准备库和执行库，同时说明了不同库内项目的项目类型和管理重点，有助于适应项目不同阶段管理要求，对项目进行分类管理，避免出现“僵尸项目”。另外，《通知》要求PPP项目库内项目要坚持“属地管理”原则，健全项目入库联评联审机制，按照穿透式监管原则审核项目，这有利于将责任细化到位，防范债务风险，促进项目阳光运行。为了进一步压实项目库责任，做好项目库的监管工作，建议从以下几方面着力。一是从源头上抓好PPP项目培育，科学进行项目可行性论证，避免项目入库后无法继续推动的情况。二是明确责任主体，PPP项目涉及众多参与方，为了避免“多头管理”造成项目库信息更新不及时和监管混乱的情况，建议各地区细化责任分工，落实专人负责，形成高效联动。三是建立项目核查机制，定期对库内项目开展核查工作，对存在问题的项目及时督促其落实整改，对违规违法的项目及时清退。四是完善问责机制。建立健全责任追究制度及责任倒查机制，加大惩戒力度，避免相互推诿的情况发生。

杨学平：PPP项目库管理分为两个阶段，一是项目入库审核，二是项目信息动态更新管理，这两个阶段均应由属地财政部门牵头，相关行业和PPP相关方协同运作。对于项目入库审核，《通知》要求健全项目入库联评联审机制，实际操作上，各地应该成立PPP工作领导小组，隶属于本级政府，各行业主管部门为成员单位，设PPP工作办公室在本级财政部门，实行各司其职、协同审核，如此方能落实联评联审机制；关于项目信息动态管理，包括信息动态更新、录入、筛查等工作，由属地财政部门牵头，必要时可聘请第三方协助，项目实施机构、项目公司、社会资本、PPP咨询机构等参与，全面公开项目信息，监控项目执行与预算安排衔接情况，监督项目变更程序执行情况，实现项目信息全生命周期动态管理。

主持人：完善项目绩效管理是PPP项目全生命周期高质量运行的重要保障。此次《通知》指出，“项目实施机构应结合行业特点和项目实际科学设定PPP项目绩效目标及指标体系，健全绩效运行监控机制，加强绩效评价及其结果应用，将PPP项目绩效评价结果作为按效付费的重要依据，强化对社会资本的激励约束”。PPP项目投资体量大、建设周期长、运营期久，给项目绩效管理提出很大的挑战。当前我国PPP绩效管理有哪些实践经验和积极探索？您认为应如何步步推进做好做实PPP项目绩效管理？结合您的研究和实践谈谈您的想法建议。

温来成：从我国PPP项目的绩效管理实践来看，需要重点解决以下问题：第一，进一步完善PPP项目合同中有关绩效评价的规定。既明确以绩效评价的结果作为政府付费的依据，又要防止因此而产生的公私双方的纠纷。对有关绩效评价及其运用的细节，都有明确的规范。第二，建立符合项目管理实际的绩效评价目标及绩效评价指标体系。绩效评价目标所涉及的产出数量、产出质量、产出成本、产出时效，以及产生的效益，都可细化、量化，达到可考核的要求。第三，注意项目年度绩效评价与全生命周期绩效评价的衔接。在建设阶段的绩效评价目标及指标，应不同于经营阶段的绩效评价目标及指标。

马恩涛：PPP项目入库后，并不意味着地方政府就吃了定心丸。项目的规范实施才是硬道理。近几年，财政部对项目库中的部分项目进行了清理和规范整改，一定程度上对各地方政府PPP项目管理起到了较强的警示作用。随着PPP项目陆续进入运营期，对PPP项目绩效管理的重视必须提到日程上来。从微观的角度上来讲，各地方政府可从完善制度办法、精密组织安排、科学选取项目、注重结果导向等四个方面精准发力来开展PPP项目绩效评价，通过将委托第三方机构出具的绩效再评价问题清单、财政部门的问题反馈清单、实施机构的问题督导清单和项目公司的整改落实清单做实做细来提高PPP项目绩效管理效果。

赵仕坤：《通知》进一步要求要完善PPP项目绩效管理工作，强调实施机构作为重要参与主体的责任，并强调了PPP项目绩效评价的结果应用，对促进我国PPP项目的高质量发展具有重要意义。近年来，我国PPP绩效管理工作进行了一系列积极探索，在中央层面，例如出台了PPP项目开展绩效管理的指导性文件，从宏观层面为项目具体实践提供了方向性引领；同时完善了PPP综合信息平台中的绩效管理模块，进一步规范项目绩效管理工作的有序开展。另外，各地方也积累了一定的实践经验，例如部分省市出台了PPP项目绩效管理具体操作细则并研究制定了分行业绩效指标参考体系。但现阶段PPP绩效管理工作在实际操作过程中还处于初始阶段，尚不成熟，为推进做好做实PPP项目绩效管理，建议一是推动更多省市开展分行业领域的PPP绩效管理研究，细化和规范绩效管理职责分工与工作程序，因地制宜地制定细分行业的绩效评价指标体系，为同行业PPP项目绩效的横向与纵向对比提供前提条件。二是切实加强合同管理与履约管理，从合作双方公平公正角度，合理划分权责利，并将绩效管理机制及相关安排进行有效约定。三是逐步建立PPP绩效管理常态化工作机制，建议各地区结合自身实际，明确财政部门、行业主管部门、项目实施机构及相关主管部门职责，通过培训或其他形式，增强相关单位绩效管理意识，提升PPP绩效评价工作水平，逐步建立清晰、明确的PPP项目绩效管理常态化工作机制。四是加强行业自律，规范第三方机构执业行为，建议第三方机构加强自律意识，不断提升自身执业水平，为PPP项目绩效评价工作的有序开展提供必要的专业支持。

杨学平：2020年3月财政部出台的《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》是当前PPP项目绩效管理的重要依据，国内涌现一大批从事PPP项目绩效管理的第三方机构，绩效导向已深入PPP各参与方。但在实际执行中，因实施机构、项目公司以及财政部门缺乏相关经验，PPP咨询机构水平参差不齐，导致PPP绩效管理处于低水平阶段。

PPP项目绩效管理是一个系统工程，财政部门应该承担起牵头指导职责，建立健全PPP项目绩效管理工作相关制度，进一步细化职责分工，以项目时间轴线实施全生命周期绩效管理监督指导。一是科学管理项目绩效体系。项目准备阶段，实施机构应组织第三方编制绩效目标和指标体系，征求潜在社会资本意见，行业主管部门根据项目行业特点、相关标准和具体项目实际完善绩效体系，财政部门根据相关政策审核项目绩效体系；项目采购阶段，采购结果确认谈判时可与候选社会资本就绩效体系非实质性内容开展磋商并修改完善；项目执行阶段，原则上绩效体系不予调整，如因国家标准、政策以及客观原因应该调整的，由项目实施机构和项目公司协商确定，经财政部门审核通过后报本级人民政府批准。二是明确绩效管理职责分工。财政部门牵头负责，侧重制度建设、业务指导及再评价、后评价工作；实施机构落实主体责任，实行严格的日常考核并建立台账，在财政补贴节点前每年开展一次绩效监控，组织年度绩效评价并实施结果应用；项目公司落实自我管理职责，做好绩效目标和指标执行监控工作，负责年度自评价。三是实施各方协同管理。财政部门负责制定项目年度绩效监控和绩效评价计划并监督实施机构和项目公司执行；财政部门会同实施机构共同指导第三方机构做好项目绩效管理协助工作，对项目公司绩效管理开展经常性考核和指导。

孟海玲：成果共享促提升。目前PPP绩效管理工作走在前列的省份，已陆续建立了分行业绩效评价指标体系，例如山东省财政厅出台了山东省污水处理和黑臭水体治理行业的PPP项目绩效指标体系、河北省财政厅印发了《河北省城镇污水处理和生活垃圾焚烧行业PPP项目绩效管理操作指引》，各市、县可充分利用这些已有的研究成果，再结合自身项目的特点，量体裁衣进行改进，使绩效评价更加科学精准。

信息公开促落实。财政部全国PPP综合信息平台系统中新增的绩效管理模块，为PPP项目绩效管理提供了数据支持，提高了绩效管理过程的科学性。PPP项目各参与方可将绩效评价工作方案、绩效评价工作报告、年度付费等关键信息在平台公开，实现绩效评价可记录、按效付费可追溯、财政风险可把控、绩效数据可分析等功能。通过信息公开增强社会公众参与度，促进PPP项目绩效评价工作健康、规范、有序开展。

严防隐债风险 推进PPP阳光运行

主持人：严防隐性债务风险是此次《通知》的一大重要部署。结合您的研究和实践，《通知》为何对此作专章要求？PPP项目全生命周期监管中应把握哪些关键点严防隐债风险？

温来成：随着国家对地方政府隐性债务治理的力度不断加强，近年来隐性债务的认定和处理，成为许多地方干扰PPP项目建设和运营的重要因素。目前，财政部在有关文件中通过正面清单和负面清单相结合的方式，明确规定，规范的PPP项目中地方政府承诺支出，不属于地方政府隐性债务。但是有些地方在执行过程中，相关部门对政策尺度掌握不一，严重干扰PPP项目的健康发展。同时，在PPP项目建设和运营过程中，也确实存在一些产生地方政府隐性债务的问题。如所谓的PPP项目抽屉合同，即有些地方政府在PPP项目合同以外，私下给社会资本方承诺，政府在一定时期回购PPP项目，公私合作变成明股实债。还有的地方政府私下给社会资本方承诺固定收益回报，实际上就构成了地方政府隐性债务。对于这些现象，需要发现一起，严肃处理一起，严格防范地方政府隐性债务的产生。

马恩涛：《通知》对严防隐性债务风险作专章要求意味着源于PPP模式的隐性债务风险潜在影响着我国地方政府隐性债务风险。实际上，PPP模式导致的地方政府隐债风险很大程度上源于对财政承受能力风险管控未到位。按照现行规定，财政支出能力评估涉及以往年度一般公共预算支出执行数额选取、未来年度增长率及数额测算，以及PPP政府支出数额测算等，而地方政府对支出责任和一般公共预算支出的测算具有一定的主观性、随意性，为规避10%财承红线上项目提供了一定的操纵空间，事后容易导致财承红线突破，致使红线“虚化”。

为此，需要一方面完善政府支出责任形成调整机制即应以预算值为基础确定控制财承，以中标合同价为基础确定执行财承。通过硬化合同对社会资本方的约束，倒逼政府方科学规范设定政府支付责任，同时增加追责问责条款，堵住人为操控政府支付责任的漏洞。另一方面，统一一般公共预算支出数测算标准，基于根治各地测算取值的随意性，有必要统一测算取值标准，取消自行调整，保持各地的可比性。当然，未来一般公共预算支出毕竟是测算数，仅仅为控制未来风险提供一个比较标尺，实际数值会有起伏，但与项目政府支付责任测算不同，不会直接影响项目未来实际政府支付责任，所以，因未来年度一般公共预算支出实际数额低于测算数额而造成的财承超红线问题，应列为免责事项。

赵仕坤：防范化解重大风险是党的十九大提出的三大攻坚战中的重要内容。自国发〔2014〕43号文及新《预算法》公布以来，防范化解地方政府债务风险始终是财政改革的重要组成部分。作为政府隐性债务管理的关键一环，此次《通知》从项目合同审核、项目执行信息复核和项目预算管理等层面明确了禁止事项，将进一步减少违规举债类PPP项目的开展，助力PPP模式的规范实施和有序推广。在PPP项目全生命周期监管中，建议重点把握以下几点：一是规范项目实施。在项目实施过程中应严格遵守已出台的政策文件的要求，保证项目操作流程有序开展。二是加强PPP项目合同审查，坚守合同谈判底线，落实项目风险分配方案，杜绝违法违规的现象发生。三是强化项目履约监管，夯实社会资本融资义务，密切跟踪项目公司设立和融资到位等情况。四是严格预算编制管理，严控中长期财政风险。地方财政部门要依法依规将PPP项目财政支出责任全面纳入预算管理，充分发挥预算的约束和统筹作用，加强财政支出责任全生命周期动态管理，做好从项目立项到执行、移交阶段的全过程把控，放弃“打擦边球”的侥幸心理，不越雷池、不触红线。五是要加强PPP项目绩效管理，逐步建立清晰、明确的PPP项目绩效管理常态化工作机制，形成事前、事中、事后绩效管理闭环。六是要加强债务监测，依托全国PPP项目财政支出责任监测预警系统，加强财政支出责任实时动态监测；建立信息跟进机制，确保项目信息实时更新；加强与财政债务平台协同配合，守住财政支出责任限额管理红线。七是要加大信息公开力度，各PPP参与主体应协调推进项目信息录入和公开工作，确保信息真实、规范、准确、及时、完整。

杨学平：近年来，我国地方政府隐性债务规模持续扩张，PPP模式虽是基础设施领域很好的投资工具，但稍有不慎即可能转为隐债滋生土壤，在国家防范和化解重大风险背景下，PPP模式隐债风险管控显得尤为重要。

从PPP项目全生命周期看，每个阶段都存在造成隐债的关键点，各级财政部门应全过程跟踪监督项目运作，开展穿透式审查，严防项目隐债风险。一是项目识别阶段。重点审核PPP模式适用范围，防止不属于公共服务领域项目以PPP模式实施等；禁止仅涉及工程建设、无运营内容的假PPP类BT项目。二是项目准备阶段。重点审核实施方案项目风险分配，防止由政府实际兜底项目投资建设运营风险；审核绩效体系设置，防止政府支出事项与项目产出绩效脱钩；审核政企双方权利与义务设置，预防社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任。三是项目采购阶段。审核采购文件和响应文件是否与实施方案实质性内容相违背或产生重大偏离；监督本级政府平台公司是否作为社会资本参与项目采购，尤其是参与TOT项目搞“自我循环”。四是项目执行阶段。审查项目是否存在通过签订抽屉协议、阴阳合同等方式规避监管；是否在项目合同及相关补充协议中约定向社会资本方回购投资本金或兜底本金损失、承诺固定回报、保障最低收益、为项目债务提供任何形式担保等兜底条款；审查项目绩效管理是否落实，绩效评价结果是否应用；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内是否按实施方案和预算安排连续、平滑支付。

孟海玲：严禁约定由政府方向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益等兜底条款，严禁签订阴阳合同，这些内容与之前发布的财金〔2019〕10号文精神一脉相承，《通知》对严防隐性债务风险作了专章要求，传达了中央部门对规范PPP项目健康发展的坚定决心和信心。在PPP高速发展的前期，有些地方政府把PPP项目作为政绩，想方设法促使项目快速落地，PPP异化为地方政府的融资手段，政府变相兜底承诺现象屡见不鲜，积累了一些隐性风险，这种风险在PPP生命周期的任何环节都可以爆发。PPP项目投资额度大，动辄数亿元或数十亿元，不规范的PPP项目挤占了财政预算，使一些真正促进地方经济发展的投资项目缺乏财政承受能力空间而失去机会，严重干扰了地方经济运行。严防隐性债务风险是为PPP健康发展扫清道路，排除隐患。应着力在以下环节做好把关工作：

前期论证环节，依规进行可行性论证。严控脱离实际的过度投资、超前投资项目，把PPP做成政绩工程或形象工程。从投资的必要性、项目建设运营成本的核算、风险和预期收益客观分析，科学规划选择切实能给本地发展带来社会效益和经济效益的急需项目，根据财承空间合理排序项目清单。严把财承能力10%的红线关，控制代际负担。尤其是一些财力薄弱的县级，一个大项目的投资失误可能造成地方财政吃紧和地方政府信用危机。

合同审核环节，强化部门联评联审。仅靠单个政府部门阅读无法保证合同内容合法合规，要博众所长，组织法律、财务专家以及实施机构、司法、审计、投资评审、国土、住建、物价和环保等多个政府职能部门进行联评联审，根据项目的具体情况，从各个部门专业的角度严格把关，补足专业短板，严控地方政府隐性债务风险。

项目建设和运营环节，落实全程绩效监管。项目落地建设不是定心丸，规范实施才是硬道理。PPP各参与方要贯彻规范高质量发展理念，项目公司做好项目日常运营管理；实施机构以绩效评价工作为抓手，履行监管责任，落实按效付费；社会公众参与监督。各司其职，齐抓共管，形成立体化绩效管理格局，促进PPP项目绩效管理全过程、全方位、全覆盖，保障项目阳光运行。

主持人：《通知》针对保障项目阳光运行要求“加快推动PPP项目全生命周期信息公开”“强化财政承受能力动态监测”“强化信息公开监督管理”，结合近年来PPP项目信息公开情况，您认为在推进PPP阳光运行中有哪些重点难点？应如何落实以上要求？谈谈您的想法建议。

温来成：PPP项目提供公共服务，关系社会公共利益，推进PPP项目在阳光下运行，具有十分重要的意义。近年来，我国在PPP项目信息公开方面已做了大量的工作。还需要重点解决以下问题：第一，对有关文件中“涉及国家秘密及商业秘密的内容可不公开”的规定，进行明确界定，这样才更有利于PPP项目信息公开。实际上，目前PPP项目涉及国家秘密的项目极少，主要都是民用项目。第二，创造条件，公开PPP项目合同的主要条款，或者全部条款，接受社会监督。

马恩涛：PPP项目信息的公开应该做到及时、充分，但目前各地PPP综合信息公开往往不及时，对真正想参与当地PPP项目的诸多社会资本方而言信息严重滞后且各地对资格预备、采购文件、澄清公告等信息公开程度不一。推进PPP阳光运行的难点就是很难做到PPP项目全生命周期的信息公开。近年来，财政部运用区块链和云计算基数对全国PPP综合信息平台进行了全面升级改造，增加了项目参与方信息录入端口，丰富了信息采集条目，增强了信息处理、互验和实时披露功能，为加强PPP项目全生命周期信息公开做好了技术准备，但由于PPP项目的较长周期，能在完整周期内实现阳光透明，还是具有很大的挑战性。这就需要我们进一步强化监督，压实责任。对于准备库和执行库各管理库项目到底由谁以及何时来收集、提交、录入或更新相关信息作明确规定，明确没有及时进行信息公开的责任并对PPP项目相关参与方进行通报，严格执行“没有按要求进行信息公开且未在限期内整改的项目，不得安排PPP项目相关财政资金”这一规定。

赵仕坤：阳光是最好的防腐剂。近年来，财政部在推进PPP阳光运行方面做了大量努力，如搭建了全国PPP综合信息平台并不断更新迭代，出台了财金〔2021〕110号文等有关规定，对信息公开内容、信息录入与公开方式、监督管理等方面进行了调整和完善。尽管我国PPP项目信息公开工作取得了显著进步，但仍存在着诸如信息公开不及时、不充分、不完整，缺乏系统性，公众参与有限等重难点。为进一步促进PPP规范透明实施，提出如下建议：一是进一步落实信息公开和更新的时限要求，防止信息严重滞后。二是加强信息披露监管，保证信息质量。目前信息平台中信息填报质量良莠不齐，建议对PPP项目信息质量进行严格把关，及时要求条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目落实整改。三是重视科学技术的运用，丰富平台功能。继续加强人工智能、区块链等信息技术的推广运用，合理运用云计算等信息技术全面提升平台功能，强化信息汇总、分析功能，充分发挥数据价值，同时开发更多产品和服务，更高水平服务于政府、市场及公众。四是强化PPP项目财政支出动态监测，依托PPP综合信息平台，除定期、据实做好入库PPP项目的财政支出责任数据和本级财政一般公共预算支出数据更新外，对财政承受能力出现超“红线”、达到“预警线”等情况，采取约谈、函询、暂停入库等措施，确保将其严格控制在“红线”以内，防范风险。

杨学平：PPP项目全生命周期信息公开，主要体现在信息公开的广泛性、全面性、完整性、真实性、准确性、及时性。国内大部分PPP项目信息公开并不完全符合财政部《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理办法》要求，主要表现为信息公开渠道单一，信息公开不全面，信息的完整性、真实性、准确性存在质疑，信息公开的及时性得不到保证。主要问题是地方缺乏信息公开的体制机制，信息采集和发布难度大，信息公开监管不严。

为落实相关政策要求，各地财政部门应牵头制定信息公开制度，加强监督管理，实行信息公开审查，并与项目绩效管理挂钩。一是明确各阶段各类信息公开主体，按照谁掌控信息谁公开原则确定。二是确定信息公开渠道，除财政部综合信息平台外，推荐利用项目微信公众号、地方政府官方网站、地方主流媒体等广泛发布信息。三是加强信息发布审核，原则上项目公司发布信息由实施机构审核，实施机构发布信息由财政部门审核，保障信息完整、真实、准确。四是做好信息归集和共享，可委托第三方协助项目信息收集和发布。■