独立学院转设政策变迁的多源流理论阐释

□文敏 杨红荃

现代职业教育体系是纵向贯通中职、专科、本科到研究生等层级，横向融通职业教育与普通教育两种类型的教育体系。在纵向贯通层面，本科层次职业教育办学类型的缺失是构建现代职业教育体系的突出问题。独立学院作为高等教育大众化背景下的产物，其历史使命已经完成，转设势在必行。培养本科层次应用型人才的独立学院本身带有应用性、职业性的特点，转设融入现代职业教育体系的构建顺理成章。教育部2020 年发布《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》，明确要求要把独立学院转设作为高校设置工作的重中之重，提出“转为民办”、“转为公办”、“终止办学”、“统筹省内高职高专教育资源合并转设”四种主要转设路径。然而独立学院在转设工作的具体实施过程中遇到了诸多问题。例如，2021 年6 月浙江、江苏、山东多省选择独立学院与省内高职院校合并转设为职业技术大学作为转设路径，却遭到相关学生和家长的异议。相关省份相继暂停该项工作，独立学院和高职院校合并转设为职业技术大学的转设通道受阻。

此次反对事件为何会发生？独立学院转设问题何以被识别并进入决策者视野？哪些因素在独立学院转设政策变迁中起触发作用？独立学院转设政策议程是如何构成、演变和耦合的？如何推动未来独立学院转设政策的变迁、调整与完善？这一系列问题聚集成为独立学院转设政策制定的“黑箱”。本研究基于多源流理论的视角将独立学院转设政策出台的内外部逻辑和机理进行分析，以期厘清独立学院转设“政策之窗”开启的过程，还原独立学院转设政策变迁的内外部机理，揭开政策制定的“黑箱”，促进决策者对独立学院转设政策优化路向的把握及公众对独立学院转设政策的理解。

一、理论依据：多源流理论的内涵框架及其适切性

多源流理论是金登（John Kingdon）在垃圾桶式决策模型的基础上以美国联邦政府为观察点提炼发展而来。科恩（Michael Cohen）、马奇（James March）、奥尔森（Johan Olsen）在A garbage can model of organizational choice[1]一文中提出从看似随意而杂乱的局面中摸索出规律和逻辑结构的垃圾桶决策模型：看似乱糟糟的垃圾桶里装着问题、解决方案、行动者以及选择机会四条主线，政策是这些元素相互选择偶然碰撞的结果。垃圾桶决策模型总体而言带有悲观色彩：世界被偶然性主宰。金登沿此逻辑思路，对垃圾桶决策模型进行深入提炼，得出更富有“正能量”的多源流理论。

（一）多源流理论的内涵框架

多源流决策模型中有三条独立运行、有自身生命力的三条主线：问题源流、政策源流和政治源流。问题源流是形成引起政府和决策者注意的政策问题的过程，常通过系统指标、焦点事件、从现行项目实施中得到的评估反馈来表现。政策源流又被称为“政策原汤”，其中漂浮着社会各相关主体形成的各种政策建议，是重视、讨论、产生问题解决方案或建议的过程[2]180。这些主体包括政府官员、人大代表、政协委员、专家学者等，统称为“政策共同体”。政治源流是执政党政府公共服务理念与国民情绪及相关利益诉求对政策议程的影响过程。当三大源流发展成熟时会在某一关键点实现耦合，“政策之窗”打开，政策问题进入最后政策议程（见图1）。

图1 多源流决策模型内涵框架

（二）多源流理论分析独立学院转设政策的适切性

多源流理论是以美国联邦政府为观察点提出的，由于中西方政治体制的差异，在利用多源流决策模型分析我国政策方案时，需注意适切性问题。首先是三源流独立性问题。由于我国是一个政党强大的国家，中国共产党代表最广大人民群众的根本利益。党的执政理念反映着国民情绪与诉求，对政策议程的设置具有决定性的影响。故而在三大源流中政治源流应处于领导地位，且三大源流存在前因后果、相互影响的可能，并不是完全独立的。其次，多源流理论作为一种解释政策过程的“中观理论”，自引入中国以来就被广泛运用于法律、教育、民生等诸多人文社会科学领域，具有丰富的理论与实践价值，通过了实践的检验。因此，独立学院转设政策作为一种教育政策，运用多源流理论分析其政策变迁过程具有适切性，有利于提高对独立学院转设政策的理解，为独立学院转设政策的调整与完善提供理论指导。

二、鞭辟向里：基于多源流理论的事实分析

从政策制定的角度来看，独立学院转设政策的出现是“多因素组合机制”推动的结果。利用多源流理论从三个源流对政策过程进行分析，有助于梳理独立学院转设“政策之窗”开启的原因，有助于政府厘清各要素关系、精准规划政策议程，帮助公众理解独立学院转设政策出台的形成逻辑。

（一）问题源流：独立学院转设问题何以被识别

政策的产生和“政策问题”的产生直接相关，那么“政策问题”是如何产生的呢？问题源流主要讨论政策问题的识别，一般而言社会问题是广泛存在的，而决策者的注意力是有限的，在金登看来，政策问题的识别在客观上源于比较。政府和学术机构等建构了多个信息反馈机制，以用来监控各工作系统的常态化运行，这些政府工作人员、学术人员等通过纵向比较和横向比较鉴别问题，若比较结果与预期出现差异，就有机会成为“政策问题”进入议程[3]29。政策问题常借助系统指标、焦点事件和反馈等来源进入政策决策者的视野。

1.系统指标描述的问题。系统指标可以从数据中较为直观地发现问题，看到问题的变化，评估问题的重要性。通过教育部近十年统计数据对独立学院数量、独立学院在本科院校、民办本科院校中的占比进行分析，可看出独立学院在发展与转设过程中的诸多问题。

一是转设进程慢。转设进程可通过独立学院学校数量来表现，2011 年我国有独立学院323 所，截至2020 年教育部门统计时数量减少至241 所，2011—2016 年降速较为明显，由2011 年的323 所下降到266 所，57 所独立学院完成转设；2016—2018 年降速平缓，基本没有起伏；2018 年后转设速度稍有加快（见图2）。教育部部长陈宝生在2021 年全国教育工作会议上表示有1/4 的独立学院完成转设。这与教育部在2018 年《关于做好2018 年度高等学校设置工作的通知》中要求的“能转尽转”还有巨大差距。截止2021 年2 月，完成转设工作的独立学院共136 所，其中在2020 年5 月教育部印发《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》后完成转设的有57 所，接近2008—2019 年转设数量总和（68 所）[4]，可见其对独立学院转设的推动力度之大，侧面反映在此之前独立学院转设进程之慢。

图2 2011—2020 年独立学院校数情况

二是其他民办本科院校生存空间仍受挤压。根据教育部公布的2011—2020 年全国本科院校校数与独立学院校数及2016—2020 年全国民办本科院校校数，可以看到独立学院在全国本科院校以及民办本科院校中的占比（见表1），反映出独立学院是民办高等教育事业的重要组成部分，在“量”上构成了我国高等教育的重要力量，在“质”上为我国高等教育大众化作出了重大贡献[5]。从另一角度，也可以看到独立学院在其它民办本科院校中的比例过半，独立学院凭借母体高校的名校效应，对其它民办本科院校的招生造成了重大影响，使其它民办本科院校生存空间受到挤压。在其自身的发展中，又因缺乏办学自主权，同质化现象严重，例如某直辖市现有独立学院专业设置与母体高校的雷同率达60%，某省20 所独立学院设置的416 个专业与母体高校雷同的有403 个，雷同率96.87%[6]，不利于发挥民办学校办学机制的灵活性和竞争优势。

表1 2011—2020 年独立学院校数及其在本科院校、民办本科院校中占比情况

2.焦点事件催化的问题。决策者的注意力是有限的，系统指标描述的问题不一定能达到决策者的视野，就需要焦点事件的爆发来帮助决策者聚焦注意力。近年来，与独立学院转设有关的学生群体性事件频发，例如2019 年12 月“绍兴文理学院元培学院转设”的话题登上热搜，学生质疑其转设改名会对收费、师资、考研、就业等方面产生不良影响，引起广泛关注；2021 年6 月4 日，教育部网站发布《拟同意设置本科高等学校名单》的公示，指出拟同意北京工商大学嘉华学院等13 所独立学院转设为独立设置的本科学校，其中包含江苏省的5 所高校。但在学生及家长的强烈反对下，次日浙江省教育厅发布公告全面暂停独立学院与职业院校合并转设为职业技术大学的工作。2021 年6 月7 日，江苏省教育厅发布公告暂停独立学院与高职院校合并转设工作，公示中所涉及的5 所江苏省高校暂停转设。2021 年6 月8 日，山东省教育厅发布决定，全面终止公示中所涉及的山东财经大学燕山学院与山东职业学院的转设工作以及终止山东财经大学东方学院与山东城市建设职业学院合并转设为山东城市职业大学的工作。探索统筹省内高职高专教育资源合并转设是独立学院转设的路径之一，对职业教育的发展具有重大意义，本是“双赢”的方案，但自此其试点计划告一段落。多个频发的事件触发了决策者的持续关注，也使其寻找问题解决方案的意愿更加强烈。

3.评估反馈的问题。“评估反馈”能使决策者判断现行政策项目是否顺利执行，是决策者掌握独立学院转设实践运行情况，规划独立学院转设新政策项目的主要参考。近年来，与独立学院转设有关的配套政策相继出台，在这些政策的运行过程中也暴露出政策不完善的问题。

第一，配套政策权威性不高。与独立学院相关的政策大多由教育部出台，法律效力等级较低，无法对转设过程中较复杂的实质性问题进行约束，使深陷多重困境的独立学院无所适从，与母体高校对簿公堂，也使众多独立学院对转设持观望态度[7]。第二，配套政策延迟性过长。《中华人民共和国立法法》第六十二条规定“有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定，法律对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。”而《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》 在2013、2016、2018 年进行了三次修订，于今年5 月才正式公布，2008 年发布的《独立学院设置与管理办法》至今未进行修订，导致独立学院长时间游离在民办教育管理体系之外，处于“无法可依”的局面[8]。第三，配套政策细致性不足。独立学院转设缺少有针对性的政策规划，《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》中虽然对独立学院何时转、如何转做了规划，但是面对具体的分类标准缺乏明确性导向[9]。《普通本科学校设置暂行规定》 规定了独立学院的办学基本条件，列出土地面积、校舍建筑、仪器设备、图书、师资五项指标，部分独立学院因为达不到这些硬性指标而不能完成转设。例如很多独立学院是地方政府参与投资创办、或是“校中校”独立院校，很难进行土地过户，达到自有产权土地500 亩以上的要求。

（二）政策源流：独立学院转设政策变迁何以层层推进

政策共同体基于不同的立场、利益诉求、资源禀赋对独立学院转设提出各自的主张，这些建议与解决方案相互碰撞、重组提炼、修改完善，然后浮出汤面，供决策者选择。

1.政府官员及全国人大代表、政协委员的呼吁。独立学院转设政策的出台和政府官员的关注密切相关，政府官员站在自己所处组织的立场及关注点，在公众场合发表讲话，传递自己的观点，其发言的主要内容组成“指导性建议”，能够吸引政策共同体的其他成员发表主张，产生解决方案或建议，汇聚成“政策原汤”。值得注意的是，与政府官员的发言内容密切相关的解决方案和建议通常具有“高入选率”[10]。2003 年，时任教育部部长周济指出，独立学院在改革创新方面要突出一个“民”字，“独立学院在民办这个问题上一定不能含糊，将独立学院作为公办机制的高收费二级学院，不能发挥公办和民办的各自优势”。随后三年，教育部出台《关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》，表明“独立学院视需要和条件按普通高等学校设置程序可以逐步转设为独立建制的民办普通高等学校”，首次提出“独立学院转设”的概念，这份文件的出台标志着独立学院“转为民办”的指导性建议被正式纳入政策内容，证明了“指导性建议”对“政策原汤”的牵引作用。

全国人大代表和政协委员的提案、议案与建议极大地丰富了独立学院转设“政策原汤”的内容。规范高等教育发展问题的社会关注度极高，全国人大代表和政协委员的意见或建议代表着广大人民的诉求。杨卫、李光宇、胡卫等人大代表及政协委员具有不同的身份立场，代表不同的利益诉求，对独立学院相关问题献言献策（见表2），承担了智库建设的角色，这些意见和建议通过全国两会或政协会议流入“政策原汤”。

表2 部分全国人大代表及政协委员关于独立学院转设的意见与建议

2.专家学者的学术建议。在推动独立学院转设与规范发展的过程中，研究机构、高等院校、行业企业的专家学者作为“智库”的重要成员，从不同研究角度对独立学院转设进行了探讨，通过学术研讨会、课题、基金项目、论文等方式表达自己的思想与观点，这些思想与观点相互碰撞，对政策共同体中的其他成员产生思想上的影响，为独立学院转设“政策之窗”的开启提供了重要“思想源流”，是不同时期独立学院相关政策推出的理论基础和来源。以学术研讨会为例，高等教育领域针对独立学院规范发展及转设等相关问题开展了多次学术研讨会。2014 年7 月，中国民办教育协会高等教育专业委员会独立学院工作部主办“新形势下独立学院基本现状、办学成就、存在问题以及下阶段发展”全国独立学院研讨会；2020 年11 月，浙江省高等教育学会独立学院分会召开“转设背景下独立学院实践教育体系建设”研讨会；2021 年7 月，苏州大学东吴智库和苏州大学教育学院联合举办“独立学院转设风险挑战及政策应对”研讨会。相关专家从不同角度就独立学院相关问题提出见解，其思想互相碰撞、彼此结合，极大地丰富了“政策原汤”。

3.已有政策实施的经验。“政策原汤”不仅需要新元素的流入，还需要对原先存在的旧元素进行重组，形成新经验。《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（2003年）对独立学院的概念进行界定，对其“民、独、优”的内涵提出要求；《关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》（2006 年）使“独立学院转设”的概念登上历史舞台；《独立学院设置与管理》（2008年）对独立学院规范发展提出要求，对验收不合格的独立学院提供了“转民、合办、并公、转公、降层级、终止”六种选择，标志转设工作正式启动；《关于“十二五”期间高等学校设置工作的意见》（2011 年）建议办学规范的独立学院可转设为独立建制的民办高校；《关于加快发展现代职业教育的决定》（2014年）鼓励其转设定位为应用技术型高校；《中华人民共和国民办教育促进法》（2016 年）指出独立学院转民时需选择营利性或非营利性；《关于做好2018 年度高等学校设置工作的通知》（2018 年）第一条即鼓励支持独立学院转设，要求各地推动独立学院“能转快转、能转尽转”；《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》（2020 年）要求2020 年末所有独立学院按“转公、转民、终止办学”的路径制定好转设方案，标志着独立学院将逐步告别历史的舞台。上述政策法规中，经过实践检验具有可操作性、社会接受性、符合预期的政策元素，在“政策原汤”中被讨论、修改、重组成新政策元素，最终进入决策者的视野。

（三）政治源流：独立学院转设政治环境如何

政治源流由政党和国家的政治理念变化、利益集团政治压力活动、国民情绪变化等因素构成，在讨价还价的过程中政府、有组织的政治力量和公众之间建立起共识[2]186。政治源流为独立学院转设政策注入了政治势能，积聚了民意基础，营造了合适的氛围，激起决策者反应。

1.党和国家教育为民的公共服务理念注入政治势能。“为人民服务”是我们党的根本宗旨和初心使命，教育也不例外，该宗旨贯穿独立学院从建立到转设的全过程。20 世纪末，亚洲金融危机和国企改革带来的大规模工人下岗潮对政府解决经济民生问题提出了挑战，因高校扩招能提供我国经济发展所需的高素质人才，满足广大群众渴望接受高等教育的愿望，能推迟就业、增加教育消费扩大内需、带动相关产业的发展，促进素质教育的全面推行，国务院做出了加快高等教育发展，扩大高校招生规模的重大决策。在此环境下，公办高校的承载能力难以满足招生规模的需要。与此同时，党的十五大指出“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的基本经济制度。公办高校开始探索联合社会力量创办新机制学校，即独立学院。到2008 年，独立学院发展到322 所，占全国民办高校的50.3%。对于独立学院而言，其设立初衷是为了完成两大使命：一是高等教育扩招的需要；二是解决母体学校办学经费不足的问题协助其发展。现阶段两大使命基本完成，同时独立学院在发展历程中逐渐暴露出内部治理不完善、办学主体不清、产权模糊、独立学院“不独立”等办学不规范的问题。另外由于其依附母体高校的名校效应，在一定程度上对其它民办高校的招生与发展产生了负面影响。再者其“非公非民”的特点，使其既不能享受国家对公办学校的待遇，又不能享受到政策对民办高校的支持。党和国家为了办人民满意的教育，独立学院转设势在必行。

2.国民追求优质高等教育资源的情绪积聚民意基础。国民情绪是指存在于大多数民众心中、对同一议题按照相同的思考路线关注、认同、反思，表达对该议题的赞同或反对。国民情绪对政策议程和政策结果是一个不可忽视的影响因素[11]。改革开放后，国民生活水平提高，对精神层面的进步有了更高要求，开始追求优秀高等教育资源，独立学院的设立乘着高校扩招的东风满足了广大国民接受高等教育的愿望。当独立学院在发展中陆续暴露出各种问题时，国民通过微信、微博、贴吧、论坛等平台表达对提高独立学院教学质量的要求，如独立学院的学生和家长等担忧转设后的独立学院失去名校光环是否能继续享受优质师资、毕业后学籍学历信息是否变化从而影响求职深造、社会对母校认可度是否受到影响等问题，为独立学院转设积聚了较好的民意基础并促使独立学院转设政策趋向更完善的方向发展。

3.利益相关者对独立学院转设的不同诉求激起决策者反应。通常情况下，能引起决策者注意与反应的往往是活跃的、有组织的声音[3]33。相较于普通国民，利益相关者各自组成的集团在有组织的发声以及汇集资源方面具备更多优势。在政策源流中，共识主要是通过说服、慢慢“软化”而形成。而在政治源流中，不同利益相关者通过讨价还价的方式达成共识，当他们处于利益不平衡时，需面临利益调整的多重博弈，寻求利益的最大公约数及博弈平衡之道。此过程能让独立学院转设的相关问题快速登上政策议程，甚至可以占据显要位置，能够促进解决方案与建议的产生与完善，加速“政策之窗”的开启。

有学者将独立学院利益相关者划分为四个层次：调控层（政府）、关键层（独立学院、母体高校、投资合作方）、主体层（学生、教师）、引导层（行业企业、社会和家庭）[12]。就调控层而言，政府分为中央政府和地方政府。中央政府谋求教育效益最大化，代表国家利益，为保证高等教育质量的提升，促进民办教育的公平发展，独立学院转设势在必行。中央政府在转设过程中主要关注转设方案的拟定与创新、防范诸如转设过程中国有资产流失、因转设引发社会群体事件等问题。地方政府既要符合上级政策要求，又要兼顾区域内地方利益最大化，独立学院的建立增加了地方政府的财政收入，一定程度上促进了该地区教育资源的发展，其转设必然需要地方财政的支持，例如独立学院转公时，地方财政需解决大量教师编制问题。故而在独立学院转设过程中，个别地方政府采取“观望”的侥幸态度，直到《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》（2020年）的颁布，将转设效果纳入“省级人民政府教育职责评价”，独立学院转设工作的推进才明显加速。

就关键层而言，独立学院转设前可依赖母体学校光环在招生、就业率、科研、师资等方面增加优势，转设后能拥有更大的办学自主权，能落实同等办学地位，取消向母体高校支付“管理费”，其办学经费也会更加充裕。母体高校在独立学院转设前可利用独立学院每年上交的管理费补充自身办学经费、教师福利等。可以说，母体高校和独立学院相互支持、相互依存，因此在转设过程中两者在产权关系、资产过户、“分手费”等方面容易产生分歧，需要具体的政策规范指引。此外，资本有逐利的本性，投资合作方的办学动机除了教育情怀更多是获取利益，部分投资合作方出于经济效益的考量对转设问题踌躇不前，担忧转设对独立学院在硬件条件、专业建设、师资等一系列指标前的巨大经费投入与转设后的回报比例不成正比而不愿意转设，又出于节约管理费用的考量，愿意执行转设。

就主体层而言，教师主要追求工作待遇和稳定度，担忧转设后的人事调动和任免、经济待遇、社会身份、教学方式等会发生变化。学生主要追求名校效应，担忧转设后是否继续享有优质师资、毕业后学籍学历信息是否变化从而影响求职深造、社会对母校认可度等问题。

就引导层而言，行业企业对人才的要求与需要影响独立学院转设后的人才培养方案和专业设置等问题。家庭和社会舆论对独立学院人才培养的要求和期待决定了独立学院的办学质量及转设方向。

（四）三流融合：政策之窗的开启

政策之窗是指可以让特定问题进入决策者视野或特定方案进入政策议程的机会[3]33。随着问题源流、政策源流、政治源流逐渐发展成熟，它们相对独立相互影响，在某个特定的关键点（如全国两会、教育部会议等）及政策企业家（专家学者、人大代表、政府官员、新闻媒体等愿意为独立学院转设政策付出时间、精力、金钱的机构或个人）的推动下汇合，政策之窗开启。此时特定的问题进入了决策者视野、备选的解决方案已准备好、政治氛围积极，新的政策就可能出台。新政策出台后，在独立学院转设的实践中不断完善，推动“问题源流”的产生，引起“政策源流”的变化，积蓄“政治源流”的力量，推动下一个政策之窗的开启（见图3）。如2021 年6 月6日，教育部就焦点事件中独立学院和高职院校合并转设为职教本科的问题对2020 年5 月印发的《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》（2020年）进行说明，发布《关于独立学院转设有关问题的说明》解答师生及家长的困惑，正说明“解决方案”和政策是根据实践不断演进、优化和完善的。

图3 独立学院转设政策的多源流决策模型

三、优化路向：推进开启政策之窗的提升路径

多源流理论作为一种典型的政策理论框架，在我国公共政策制定的实践中也有了长足的发展，利用多源流理论框架分析独立学院转设政策的出台具有较强的适切性[13]。在此过程中可以看到独立学院转设面临的诸多难题，如何答好这一问卷，实现我国高等教育高质量发展是现阶段面对的重大挑战。

（一）关注问题源流，加速独立学院转设进程

政策不是隔绝的、冰冷的，它的生命和真实性来自于外界的输入与力量。决策者要对独立学院转设的问题源流的政策需求给予足够的关心与回应。

首先，着眼系统指标提出的问题。政府应给予独立学院更大的支持力度以加快独立学院转设速度，扩大其它民办本科院校发展空间，并在支持过程中完善相关政策。一是支持独立学院发展建设，使其达到转设条件。在土地供应方面地方政府可将独立学院建设用地纳入城市建设的整体规划，采用优惠出让、租赁、行政划拨等方式予以支持，对于土地特别欠缺的地区，可鼓励独立学院外迁办学，并优化外迁办学的手续流程，做好与迁入地政府的对接；在仪器设备、图书方面可采用招商引资的方式，统筹独立学院与企业之间的合作，搭建校企合作的立交桥，为独立学院建设吸引更多的企业支持；在师资方面可增加人才引进的福利，为独立学院吸引更多优质教师，达到转设条件。二是协调多部门合作。独立学院转设的过程中，需涉及多部门的协同合作，如教育、财政、土地、税务、建设、民政等，政府需理顺管理体制，建立各部门日常联系机制，定期召开各部门联席会议，明确各部门在独立学院转设过程中的职责，形成合力。三是落实优惠政策。政府对于公办院校的投入不断加大，独立学院靠学费作为资金来发展显然是不占优势的，政府可以建立专项资金给予独立学院财政支持，对独立学院在税收方面的优惠政策进行升级改造。

其次，注重焦点事件中媒体舆论的催化作用。在独立学院转设过程中，部分转设路径招学生及家长反对并被新闻媒体报导后，引发了社会的高度关注。媒体舆论与公众政治参与之间存在着天然的内在逻辑，由于媒体舆论公开性、及时性的特点，能有效保障公众对政治的参与权、知情权、表达权与监督权。面对这一类焦点事件，普通民众、专家学者、人大代表等政策关注者可利用媒体及时表达自己的意见，营造有利的社会舆论，促使焦点事件进入决策者视野，从而被界定为公共问题进入政策议程。

再次，关注现行政策评估反馈的问题。提升独立学院转设政策的法律权威，加快配套政策的完善进程。政府需关注《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》的落地，尽快修订《独立学院设置与管理办法》，把独立学院转设实践中明确的新法新规进一步细化到《独立学院设置与管理办法》中去，从政策源头为独立学院转设绘制一个清晰的蓝图，实现独立学院转设与民办教育体系、职业教育体系的有机统一[14]。

（二）丰富政策源流，拓宽解决方案反映渠道

政策源流的丰富意味着解决方案的多样化。人大代表、政协委员、政府官员、新闻媒体、专家学者等发表自己的政策主张，提出解决方案，促进独立学院转设问题进入政策议程。为丰富政策源流，就要拓宽解决方案的反应渠道，让公众意见融入其中。一是要引导和鼓励公众参与。采用基层走访、网络渗透、社区及单位培训等方式培育公众良性参与政策制定的思维习惯，提高公众行使政策参与权的行为能力，使其能够较积极地向人大代表、政协委员反馈自身利益诉求，便于相关职能部门能及时收集公众合理的意见和建议。二是搭建多样化公众参与平台。政府要组织有关单位搭建多样化的网络服务平台，开通微信公众号、电子邮箱、微博等多元化渠道，宣传独立学院转设政策的合理性、必要性与前瞻性，收集公众对独立学院转设政策及转设过程的质疑与建议，并要求相关部门在规定期限内及时回复，有效解决[15]。三是及时对公众意见作出反馈。有关部门要及时对所收集的公众对独立学院转设政策及转设过程的疑问与建议进行归纳整理，对于公众误解及时澄清，对合理意见积极采纳，对不采纳的部分意见与建议，要向公众说明不予采纳的原因，以增加公众对人大代表、政府官员等政策决策者的信任，提升政府公信力，减少独立学院转设政策在执行中以及独立学院在转设过程中的阻力。

（三）回归政治源流，关注公共利益

我国是人民当家作主的国家，我们党是全心全意为人民服务的政党，公共利益应该是政策决策者关注的核心利益，对公共利益的维护应是某项政策的价值基础。如何在独立学院转设政策变迁中维护公共利益，是优先考量的问题。故独立学院转设政策的制定与完善首先是要坚持教育为民的政治导向，重视国民情绪。这就要求要把人民利益放在首位，以维护人民公共利益作为政策制定的价值基础，将国民情绪作为判定政策制定与实施质量的重要评估标准。其次是要平衡利益相关者诉求，追求利益的最大公约数。在独立学院转设政策的制定与完善过程中，要确保利益相关者的合法权益，对其利益诉求与意见表达做政策性吸纳，以期达成利益的最大公约数。最后在独立学院转设政策的制度层面追求教育的公共利益：一是抓“牛鼻子”，厘清在独立学院转设中各利益相关者的诉求，并根据重要程度进行恰当排序，优先抓住主要问题中的主要矛盾进行攻克；二是由“利益博弈”转向“利益整合”。独立学院的建立是母体高校、社会投资方、地方政府等利益相关者协商而成立的，如今在转设时遇到的利益相关问题也应以协商的方式去解决，可结合各个学校的实际情况分阶段、分步骤地完成，针对不同的利益相关者，做到既不偏公（母体高校、政府部门）也不偏私（社会投资者、市场部门），寻求利益最大公约数。