武陵山片区公共卫生跨域应急管理体系研究

□刘智勇 范斯琦 景铄茜

一、引言

自2003年SARS事件后，我国开始高度重视公共卫生体系的建设，以《突发公共卫生事件应急条例》为代表的有关政策和法律法规开始不断规划完善，卫生管理体系和预案体系同样开始建立。2006年起，国务院与各地区省级政府部门开始陆续设立专门应对突发公共事件的政府机构，2009年，湖南省紧跟国家宏观政策步伐，设立了省级突发事件应急委员会，2018年10月，在湖南省机构改革后在湖南省人民政府下组建了湖南省跨域应急管理厅，专门负责全省范围内跨域应急管理事件有关工作。武陵山片区作为湖南省GDP总量排名前三的重要城市，在2018年12月，武陵山片区人民政府按照《武陵山片区机构改革方案》将以往市安全生产监督管理局,市政府办公室的跨域应急管理,市公安局的消防管理、市民政局的救灾,市国土资源局的地质灾害防治,市林业局的森林防火,市地震局的震灾应急救援,市水利局的水旱灾害防治,以及防汛抗旱、减灾、抗震救灾、森林防火等指挥部(委员会)的职责整合，正式组建成立了湖南省第一个地市级跨域应急管理局。

2020年初，新冠肺炎疫情开始全国性暴发，2020年1月24日，武陵山片区确诊首例输入性新冠肺炎病例，武陵山片区防疫工作警报正式拉响，在市委市政府的顽强带领与区各卫生应急指挥部成员单位等共同发挥的作用之下，武陵山片区实现28天全市无新增病例，40天确诊病例清零，全市整个疫情期间82例新冠肺炎确诊病例患者零死亡，医护人员零感染的满意“答卷”。但纵观整个疫情发生期间的全部过程，武陵山片区关于公共卫生跨域应急管理体系的应用建设，也还存有较多亟待改善的地方。

二、武陵山片区现有公共卫生跨域应急管理体系基本情况

体系是由若干相互影响、相互关联的不同子系统组成的有机整体系统。一个体系的组成与不同子系统的有机组合密不可分。从公共卫生跨域应急管理体系的职能角度来看，公共卫生跨域应急管理体系的组成主要包含了事前的预防监测系统、事中的应急指挥、通信交通、医疗救治、物资保障系统和事后的评估报告系统等子系统。而其中各个子系统的构成也同样需要两个或两个以上的组织或部门相互作用、相互联系而结合成为一个有机整体。

根据分级原则，武陵山片区将本行政区域内的突发公共卫生事件按照影响程度和范围划分为一般、较重、重大和特别重大四个级别。当本市所属区域内突发公共卫生事件或隐患发生时，任何单位和个人都有权向政府和有关部门报告，接收到突发公共卫生事件的卫生部门需要立即组织展开前期确认调查工作，并在45分钟之内向本级政府部门报告，同时将突发公共卫生事件逐级呈报给上级政府部门，确定突发公共卫生事件的级别。

在《武陵山片区突发公共卫生事形成的整件应急预案》中明确规定，特大突发事件发生后市人民政府成立由武陵山片区人民政府分管副市长为指挥长，市公安局、交通运输局、财政局、卫计委、教育局、常德海关等各单位部门负责人为指挥部成员的武陵山片区突发公共卫生事件应急指挥部。对本行政区域内的突发公共卫生事件的应急处置工作进行统一领导。

本着“平战结合”的原则，武陵山片区应急指挥部的日常工作机构设立在卫计委，有专门的应急指挥部办公室(简称“应急办”)。应急办主要负责武陵山片区突发公共卫生事件信息收集、对收到举报的突发公共卫生事件进行评估调查、确认突发公共卫生事件情况后的信息发布以及组织相关机构和部门进行应急培训、演练等工作。在突发公共卫生事件确认发生后，应急办要在突发公共卫生应急指挥部的统一领导下，对全市突发公共卫生事件的跨域应急管理进行组织协调。

当突发公共卫生事件发生，突发公共卫生应急指挥部的所有成员单位和事发地有关单位部门应服从当地人民政府或其应急指挥部的统一指挥，在发动应急联动机制的情况下，依据《武陵山片区突发公共卫生事件应急预案》等相关法规，明确各自所属职责，根据应急指挥部划分的职能组别，处理完成相关的跨域应急管理工作。

同时，常德突发公共卫生事件指挥部根据情况成立突发公共卫生事件专家委员会，主要负责在突发公共卫生事件层面提出建议和采取相应措施，在突发公共卫生事件中为政府提供应急服务决策支持，公共卫生突发事件后评估总结、做出建议。

三、武陵山片区公共卫生跨域应急管理体系存在的问题

(一)政府部门间职能不清晰、协调机制不够完善。武陵山片区跨域应急管理局的职责主要以全市的生产安全类和自然灾害类的防治工作为主，对于公共卫生事件的保障处置能力不足。武陵山片区发生特别重大公共卫生事件时的应对措施，还是根据武陵山片区突发公共卫生事件应急预案，临时设立由副市长任指挥长，统一领导指挥的专项公共卫生事件应急指挥部。如此次武陵山片区新冠肺炎疫情防控指挥部则是武陵山片区副市长周代慧任指挥长，各政府单位负责人为指挥部成员临时组建而成。虽然在《武陵山片区突发公共卫生事件应急预案》规范性文件中有明确规定各指挥部成员单位职责，但由于各单位之间事前联动演练不足，使得在实际操作中各指挥部成员单位和部门之间会出现职能划分不明晰，沟通协作效率不高，配合性不够的问题。实现突发公共卫生事件跨域应急管理指挥部成员单位和部门之间的有效全链条联动和互动，是提高突发公共卫生事件跨域应急管理体系效率的重要因素。

(二)基础医疗水平不足，医防融合需要加强。医疗水平对突发性公共卫生事件的影响举足轻重，但我国的基层医疗水平还是处于多方面需求较为匮乏的状态。武陵山片区的基层医疗建设在此次新冠肺炎疫情的防控应对中也突显出了这一缺点。一是乡镇级别卫生院本身整体的医疗建设水平不够，导致乡镇卫生院对于处理突发传染病等公共卫生事件的人员和装备严重不足。而且由于日常缺少对医护人员关于突发公共卫生事件的培训、演练，基层卫生院医护人员就会出现应对突发公共卫生事件时反应、处理能力薄弱的情况。二是农村街道卫生室的人员建设普遍都属于一个诊所只配备一个医生的家庭式诊所，医疗防护设备的不足、专业知识能力不够、危险防范意识不强、和政府拨款的使用与监控都是需要解决的问题。且农村街道卫生室布局呈缺乏、流失、分布少的特征，较大一片区域内只有一个或两个卫生室存在，这也就使疫情期间街道卫生室都属于集中式诊疗，让疫情期间交叉感染的传播风险大幅度提高。武陵山片区疾控仍是传统的传染病防控方式。市、区两级疾控机构与医疗机构、社区卫生服务机构之间，市、区县市、乡镇、街道之间还没有建成顺畅高效的工作网络体系。

(三)应急物资储备不足。疫情防控之初，武陵山片区严重缺乏口罩、护目镜、防护服、呼吸机等重要医疗防护物资，应急物资储备面临严重供需不足的情况，导致市面上出现“一罩难求”、溢出天价的市场乱象，甚至涌现出很多不法分子妄图通过倒卖劣质防护物资来发一笔横财的违法犯罪行为，严重危害了市场监管环境与社会的安全稳定发展。一方面所需物资在不断攀升；另一方面应急储备物资太少，后续生产供给不足，这些都暴露出了武陵山片区公共卫生跨域应急管理体系在应急储备机制存在的不足。

(四)公共卫生人才稀缺。当前，在武陵山片区公共卫生跨域应急管理体系的建设中，人才储备不足与质量不高的问题同时存在，人才培养的定位、层级与实际需求不相匹配。此次疫情中，武陵山片区公共卫生人才的稀缺问题突显明显，结合武陵山片区的历史公共卫生发生情况来看，该地区受公共卫生事件的影响一直较小，发生频率也较低，所以导致政府和相关部门在此次疫情发生之前对于公共卫生体系的相关人才建设关注度并不高、人才队伍专业化有待加强。另外，在常德地区的高等院校中也并没有设立与公共卫生有关的相关专业，也进一步导致该市公共卫生后续储备人才的供给不足。

(五)社会公众危机意识淡薄。公众的危机意识是管理公共卫生的关键，与处理公共卫生事件的成败有着密切的联系。从此次武陵山片区处理新冠肺炎疫情的过程经验来分析，广大市民的危机意识较为薄弱。在疫情防控初期，很多人还没有佩戴口罩或居家隔离的防护意识，并缺少对相关传染病、疾控预防等知识的了解。另外，政府和相关卫生行政部门在对公共卫生事件进行日常管理时，一方面对专业医疗卫生机构缺少了具有针对性的应急演练与专业技能培训；另一方面也缺乏对市民进行有关卫生知识和突发性公共卫生事件危害的宣传教育。

四、武陵山片区跨域应急管理体系障碍根源分析

(一)传统行政理念的掣肘。在传统的行政观念之中，存在着一定的封闭和排外的文化因素，地方政府和部门之间的横向关系较为薄弱，加之区域间的问责和晋升问题，使得区域间在合作与发展中还有更为突出的竞争问题的存在。像以武陵山片区为例的农村地区，基础设施不完善，在治理管理形式依旧复杂和难以协同的情况下，区域间的治理必然需要不同政府部门的共同治理，突破传统行政观念的掣肘，形成整体性的应对突发跨域应急管理事件的机制。另外，对于部门边界以及棘手问题的处理，封闭和排外的治理理念的局限性则更为明显，传统的治理理念不仅影响了跨域的合作共赢的理念的形成，也影响了区域间的责任机制的构建和各主体间的交流。当出现了这样的问题，部门间应当形成主动担当和共同研讨的意识，而不是出现推脱或者两个政府部门之间意见不同的情况。共同克服，从而将整体效用和效果最大化。

(二)缺乏全社会共同应对的相关理念。在以往的公共卫生处理过程中，在大多数情况下，对于应对公共卫生的突发应急情况，关于物资的调动和供给大多都是政府全权负责，其他非营利组织、公益组织和企业以及社区的参与情况较少，过度依赖于政府的调动。像武陵山片区这样大范围且形势复杂的片区，要构建起反应迅速和完善的应急体制，需要社区和居民等政府组织之外的部门的作用，社区对于具体的地区情况的掌握更为具体，能够在政府的调动下更为细致和具体化地解决和处理社区或街道内的事件；非盈利的公益组织也能加大政府部门的作用力度和作用范围，同样在政府部门的协调之下，有组织有素质的非营利组织也能够形成一股强有力的力量，作用于突发事件的应对处理。政府的部门内部的反应和决策在一定程度上是有限的，不利于构建高效的应急机制。

(三)缺乏独立和统一的监督管理体系。跨域应急管理机制的构建由于涉及多个政府主体和部门主体的参与，在复杂的管理结构中，暂未形成一个以第三方机构为主体的科学有力的管理体系，如此便难以在排除其他不必要的局限因素的基础之上，最大程度上地对跨域应急管理事件进行最为有效的宏观调控；另外，由于缺少统一调控的部门，与之相关专业管理研究人才的培养和发展也会在一定程度上受到影响，从而不利于形成科学的跨域应急管理机制。除此之外，没有形成强有力的监督管理体系也会在一定程度上导致当公共卫生跨域应急事件出现时，对于相关项目的落实和管理的资金问题，人员职责问题和配套设施落实等问题都会受到一定程度的影响，缺少对跨域应急管理主体、过程和责任等方面的基础规范则难以形成一个科学有效的跨域应急管理机制。

五、武陵山片区公共卫生跨域应急管理体系建设的对策

(一)落实法律法规、优化部门协同。《武陵山片区突发公共卫生事件应急预案》对指挥部成员单位的职责作了明确规定，但不少单位依法意识薄弱，对于应急预案中规定的职责掌握、执行不到位。作为指挥部成员的各单位负责人应该提升自我对突发公共卫生事件防范的意识，由各单位负责人为应急预案的下达落实负责。通过统一领导的集中指挥体系与建立完善的疫情防控指挥系统，使各单位职责明晰有序。应加强日常各单位应对突发公共卫生事件的应急演练，使各单位之间的合作互动更加顺畅有效。

(二)完善基层公共卫生体系建设，加强医防融合。基层是公共卫生体系建设的薄弱地带也是不可或缺的地带，政府要加大对基层公共卫生体系建设经费的投入，有意识地把医疗资源向基层倾斜，推进地区医疗机构的科学合理布局与基层医疗资源配置，根据人口分布情况，提升人口多、密度高的乡镇卫生院的建立标准，提升基层医疗机构的公共卫生应急救治能力，让群众对基层医疗有信心。完善疾控与医疗机构间的公共卫生跨域应急管理的信息平台建设，形成以居民健康档案为基础上下贯通，市、区两级疾控组织、医疗组织、社区卫生服务组织之间互联互通、数据共享的工作网络系统。加速先进医疗资源合理扩张和区域公平分布，推动优质医疗资源向基层延伸。

(三)完善信息共享平台，加强公共卫生跨域应急管理协同机制建设。在公共卫生跨域应急管理过程中，信息起着重要的作用，信息的及时更新与共享可以使政府更好地进行合作。目前，各地方政府虽然可以在信息共享平台上获取部分公共卫生跨域应急管理信息，但大多数信息都是零散和不完整的。省级政府部门可以领导下面各市、区县政府依托现代化科学信息技术水平建立一个在全省乃至全国范围内的公共卫生监控和资源共享系统，通过云计算、大数据、5G等信息技术的支撑，使公共卫生跨域应急管理智能化。使各地区公共卫生资源能够有效实现跨域分配和协同管理。

(四)健全公共卫生物资储备体系。“兵马未动，粮草先行”。为避免再次发生像此次新冠肺炎疫情的应对过程中防护服、口罩等医疗物资严重紧缺的现象，确保重大公共卫生突发事件发生时人民和医疗系统所需物资能及时恢复和补充。武陵山片区政府部门应做好公共卫生应急物资资源的储备工作，把政府储备、社会储备和产能储备相结合，完善国家卫生储备体系。政府储备要求必须确保足够的应急储备物资；对于社会储备的方式政府部门可以采取与相关企业签订应急物资紧急征用协议，同时鼓励社会公众在家庭中长期储备一些应急物资，用有备无患的方法来确保公共卫生的满足。政府部门对于协定企业的应急物资生产能力也应该提前准备部署，如：企业的应急物资生产许可证等相关生产资质。

(五)加强公共卫生应急人才队伍建设。强有力的专业人才储备，是克服突发公共卫生事件的基础，对此，应加大公共卫生领域骨干人才培养力度。一方面，要加强对辖区各级专业医疗卫生机构开展针对性的应急演练与专业技能培训，全面提高武陵山片区卫生队伍应对突发公共卫生事件的能力；另一方面，政府必须真正充实公共卫生跨域应急管理及其相关领域系统的工作人员队伍，可以适当增加或调剂领域人员编制。把对公共卫生人才的培养、保障、考评和上升机制的相关政策规定落实到位，提高疾控人员薪资待遇。

(六)增强社会公众的防护意识和能力。政府部门应建立健全跨域应急管理新闻宣传制度体系，通过新媒体平台和宣发部门队伍建设，全平台、多渠道、多方式地对社会公众进行公共卫生相关知识的宣传教育。通过科学宣传传染疾病相关知识，提高公众对卫生传染疾病危害的认识，增强自卫防护意识；开展法制教育，提高公众依法办事意识，提高社会整体法治素养；开展健康养生科普活动，帮助社会公众形成健康生活的观念与习惯。政府要长期坚持不懈地宣传教育，从而提升社会整体文明水平，提升人们理性思考和相信科学的能力。